国有经济改革的文献综述
摘 要:国有经济是一种国家现象,是国民经济中的特殊成分。随着中国改革开放的不断深入,国有经济受到越来越多的关注。从国有经济功能、国有企业效率、国有企业治理、国有企业绩效评价、国企改革与地方政府关系五个方面对国有经济改革相关研究进行回顾,为中国国有经济改革提供理论借鉴。
关键词:国有经济;国有企业;文献综述
中图分类号:F12 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2013)10-0008-06
国有经济是一种国家现象,它在发展经济、稳定社会和服务政治中发挥了其他经济成分难以替代的功能,其对促进战后重建、应对经济危机、维护国家安全和实现社会公正等方面的作用得到公认。但由于体制和机制的既有缺陷,国有组织也出现了资源配置失当、经济结构失衡和运行效率低下的问题。20世纪70年代末以来,许多国家推行了旨在提高效率、调整结构和创造公平的国有经济体制改革,在取得了一定成效的同时,也导致了一些新问题。中国国有经济改革受到越来越多的关注,对国内外学者的研究成果进行梳理,具有重要的理论意义。
一、国有经济的定义及功能研究
国有经济通常是指全民所有制经济,该类经济组织通过政府或国家对资产的控制实现对国民经济的领导[1~3](欧共体法规指南,1980;高鸿业,1996;樊纲,1996)。国有经济与其他经济成分的区别在于除经济功能之外,还具有社会功能[4~7](宋宪萍、闫银,2004;尚启君,2007;廖元和,2011;黄秋容、徐鹏,2011),例如弥补市场失灵[8~9](徐传谌、张万成,2003;Stiglitz,2005)、调整产业结构(熊勇清、李世才,2010;郭连强,2011)[10~11]、捍卫国家经济与社会安全[12~13](Galbraith,1980;剧锦文,2010)等。
国有企业是特殊时期的政策选择。Sergei Guriev,Anton Kolotilin,Konstantin Sonin(2009)对全球石油行业1960—2006年之间国有化的情况进行研究,发现国有化一般都发生在石油价格高企或者国家陷入危机的时期 [14]。
世界银行于2002年初发布《2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》,提出中国政府应该重新界定政府职能,改革和重组国有企业与国有银行,发展民营部门,促进竞争。根据Werner Draguhn(2002)[15]、Ita Siti Nasyi'ah(2012)[16]等的研究统计,可将典型国家国有资本的产业分布可以归纳(见下页表1)。
国有企业与国民经济之间存在一定的关联。《国有企业分类改革研究》课题组(2012)归纳了国有企业的三大特点:一是国有经济的结构和规模动态调整。经济发展的不同水平和不同阶段,国有经济有不同的定位和发展,其规模、结构、产业分布等都不断地调整和变化。二是国有经济的规模与国家经济发展水平相关。全球经验来看,国有经济占国民经济的比重呈现“先上升,后下降”的抛物线规律。三是国有资本具有产业功能导向。全球规律来看,国有资本主要分布在高垄断性、高资本技术密集度和高社会效益的行业,以及一些重要的支柱性产业[17]。
国有经济的功能该如何演化?钱津(2007)认为,应淡化国有企业的政治功能,强化国有企业的社会公益功能,弱化国有企业的营利功能,摒弃将国有企业作为普通商事主体的做法,强化其作为特殊企业的社会公益功能,承担着实现国家政治经济战略目标的使命 [18]。国有企业在根本上不同于私有制企业,国有企业的经营宗旨是以人为本,而不是以资为本,国有企业可以最大限度地创造就业机会,使得人人获得劳动权力在这一所有制经济的内部能够最大限度地理性实现。宁向东、吴晓亮(2010)[19],黄秋容、徐鹏(2011)[20]等认为,国有企业有助于政府公共职能的行使,以及作为执政党的执政基础,强化或巩固其执政地位。天则经济研究所(2011)认为要使国有企业具有广泛的市场竞争力是很困难的,故以退出为主的改革路径值得肯定,国企必须从营利性领域(而不单是从竞争性领域)中逐步退出。这就是学界所谓“国退民进”的主张[21]。
国有企业是特殊企业,汪海粟(2000)认为国有企业在经济发展中具有特殊的作用,表现为:资源低成本占有的同时承担社会负担和历史包袱;治理上受到政府更多的干预;承担了因旧体制惯性和改革不配套的作用造成的资源配置效率低下的责任[22],因此,在国民经济中占有特殊的地位,金碚(2010)也认为国有企业有特殊的地位[23]。宁向东、吴晓亮(2010)认为,凡是市场失灵的领域,国有企业就可能有用武之地,当市场失灵时,政府的职责决定了它应该对经济进行干预,而干预的手段之一就是建立或扩张国有企业[24]。杨卫东(2011)指出,市场经济中的国企更多应在市场规律不起作用的地方或是市场经济失灵的地方发挥作用[25]。
二、国有企业效率问题研究
对国有企业的效率差异问题研究,国内外已有学者对国有企业和私有企业经济绩效进行了大量实证研究,提供了实证依据。
许多研究证明私有企业比国有企业更有效率[26~30](Gérard Roland,Khalid Sekkat,1992;林毅夫,1998;Dong xiao-
yuan,Louis Putterman,2000;刘小玄,2000;天则研究所,2011)。当然,也有学者认为产品市场的竞争性较所有制对企业绩效的影响更具有决定性效果,在竞争性条件下国有企业和私有企业之间的绩效没有显著差别[31~32](Caves and christiansen,1980;Vickers J,Yarrow G,1991)。实证研究表明大多数国家的民营化改革都获得了积极的效果[33~34](Megginson.al,1994; Djankov and Murrell,2002)。同时,发现竞争性领域国有企业在私有化后效益有显著提高,垄断领域企业私有化后的平均效益改善不明显[35](Stephen Martin,David Parker,1997)。 国有企业低效率的一个主要根源是预算软约束。政治约束以牺牲经济原则为代价导致了国有企业效率损失,进而对整个经济体构成“增长拖累”[36~40](Henry Hansmann.al,2000;Lawrence Lau,Yingyi Qian and Gerard Roland,2000;Roman Frydman et al.,1996;Zsuzsanna Fluck et al,1996;刘瑞明、石磊,2010)。
如何解决国有企业低效率?有学者认为可以通过实施私有化。Stiglitz and Sappington(1987)研究发现,私有产权比国有产权效率更高[41]。Abdullah M.Al-Obaidan(2002)[42],Sheshinski,Eytan et.al(2003)[43]等认为,私有化的效果取决于市场失灵的程度,在市场不会出现失灵的领域,私有化可以提高生产效率和绩效。Andrei Shleifer et al(1998)[44]认为在公共产品和自然垄断领域,私有化的合理性比较弱,但政府所有也存在问题。Megginson and Netter(2001)[45]通过研究发现,产权明晰不一定产生效率,产权界定只是一个途径。
强化市场竞争以提高国有企业效率。Djankov & Murrell(2002)通过对转轨经济体的调查指出,除俄罗斯外,引入竞争对多数国家国有企业的经营绩效存在积极的推动效应[46]。Shirley and Walsh(2000)[47]、李停(2011)[48]认为,由于国有企业的特殊定位,其承担了更多的社会责任,具有社会服务和营利性的双重要求,这可能是导致国有企业相比私有企业利润差距的根本原因,因此,私有化并不能保证提升企业的效率,国有企业的改革思路应该是如何提升国有企业的市场竞争意识和能力,通过市场竞争保证效率。
制度改革也是改善国有企业效率的重要因素。Aaron Tornell(1999)[49],Black B.al(2000)[50],白重恩(2006)[51],Sachs,Woo and Yang(2001)[52]等强调在转型中必须建立社会保障网络,以达到社会稳定,否则由大量失业引起的社会不稳定将产生对商业不利的环境,因此降低整个经济的效率。Fox M,Heller M(1999)研究发现公司治理制度的缺失在俄罗斯产权改革中产生了很大的负面作用[53]。David D.Madzikanda.al(2008)通过对科威特国有和民营企业员工的调查研究发现,虽然国有企业的私有化被认为带来改善服务,但是受访者对私有化的态度是一边倒的消极,他们主要考虑私有化后对其国家就业结构的影响,职业稳定性,是否外籍人士挤压国内就业市场等因素,因此在进行国有产权改革过程中需要考虑国内劳动者的态度。Balazs Szalontai.al(2012)通过比较朝鲜局势与南斯拉夫,中国和越南的经验,可得出的结论是:一定程度的政治自由化,对外关系的成功正常化等是朝鲜改革进程成功的重要先决条件,揭示了政治制度对经济改革的重要影响。
在讨论国有企业效率的同时,需要先明确国有企业效率的评价标准。中国国有经济改革出现了“效率悖论”。World Bank(1995),刘元春(2001),李丽英、刘小玄(2004)等发现,从微观竞争和经济比重的变化来看国有企业是非效率的,但从宏观经济影响来看是有效率的;从生存竞争指标来看是非效率的,但从宏观社会经济资源配置来看却是有效率的“悖论”状况。因此,国有企业的效率高低的评价需要有一个合适的度量标准。
为何中国国有经济会出现“效率悖论”呢?林毅夫、蔡昉和李周(1997)[54],林毅夫、李培林(2001)[55],卢荻(2001)[56]等认为国有企业效率低的原因是承担了社会责任带来的负担。刘元春(2001)进一步论证了国有企业特有的宏观效率定位是其“效率悖论”的根本原因,包括保障经济和社会稳定、解决失业问题、提供社会福利性公共品等[57]。薛东阳(2011)指出“效率”概念反映了手段与目的之间的联系,是非常复杂的,它的确定既取决于效率主体的目的,又取决于效率客体的状态,既受生产关系的制约,又受生产力的影响。简单地通过国有企业与非国有企业财务绩效的比较来得出是否具有效率的结论过于草率[58]。
吴延兵(2011)研究发现国有产权对生产效率具有显著负影响,国有企业在各类所有制企业中生产效率最低[59]。持这种观点的学者大部分主张中国国有企业的出路就在于民营化,国有企业应该彻底退出竞争领域,世界银行(2002),天则研究所(2011)都通过研究报告论证了这种观点。
但也有研究认为中国国有企业全要素生产率已超过民营企业。魏峰、荣兆梓(2012)基于2000—2009年工业细分行业的面板数据,运用随机前沿分析法(SFA)模型测算36个工业细分行业国有企业和非国有企业十年间的年度技术效率,发现2000—2009年间,国有企业的技术效率已经赶上并超过非国有企业[60]。与外资企业和行业平均进行比较,国有企业的全要素生产率具有绝对优势,牟俊霖(2012)[61],张晨、张宇(2011)[62]等也得出了这样的结论。刘小玄,吴延兵(2009)认为,从企业的生产率增长来看,虽然国有及控股企业增长幅度最大,但国企的技术进步率的提高却十分有限,未能超过民企[63]。
综上所述,关于国有企业效率问题的已经形成了有效率和无效率、高效率和低效率、全要素生产率高效和技术效率低效等多种观点,关于产权结构是否有影响,影响强弱等问题也存在争议,基本观点是应着重市场竞争、制度变革等来改善国有企业的效率问题。
三、国有企业治理及评价研究
国有企业治理应该完善治理机制来不断提升其运营效率,通过内部治理改革来提高市场竞争能力。在应对2008年国际金融危机中,全世界各国的国有企业都是在批评和抱怨中前行(金碚,2010)[64]。在金融危机的银行国有化行动中,英国、德国的国有化比较激进,均在新的银行体系改革中严格控制国有银行高管的收入,意大利等欧洲国家的国有化举措相对比较温和,国家的股权不具有投票权,待银行好转的情况下国家银行重新回归私有化。美国采取的是在非常态下的有限干预,主要通过制定法案严格限制国有资本的进出规则,一般会设定退出机制。 为了提高国有企业的管理绩效,世界各国都在国家所有者角色、透明度和披露国有企业董事会职责等问题上做了调整。OECD(2005)发布了《OECD国有企业公司治理指引》,旨在为政府提高国有企业绩效提供一般性的建议,共分为六大指引,其中每个指引原则又由许多子指引构成。这六大指引分别为:确保国有企业具有有效的、合法的和受监管的制度框架;国家扮演所有者角色;股东的公平待遇;股东之间的关系;透明度和披露;国有企业董事会职责。在国家所有权方面,芬兰和新西兰采用的是国家拥有完全所有权的模式;匈牙利和韩国建立了内阁部长会议来协调国有企业所有权;其他国家则是双主体模式或者仅仅是增强财政部的控制权。在国有企业董事会方面,主要是提升管理层的工作报酬及工作条件,规范董事会成员的组成及其任职条件。其中芬兰、挪威、瑞典和捷克对国有企业管理者的报酬和工作条件颁布了相应指引条例,德国、意大利、西班牙和瑞士实施了一些规则来提升董事会成员的正直性及其专业任职资格[65]。
中国国有企业治理结构改革也有进展。John Hassard、Jonathan Morris(2012)通过回顾了中国实施国有企业改革的尝试,主要是进行现代企业制度(MES)和集团公司系统(GCS)的改革,分析了关于组织重组的制度问题,发现了历史性的国有企业不愿接受改革源于以下三个主要因素:产权不明晰,剩余价值分配机制不清,国企管理层缺乏自主经营权,反映了中国渐进式的经济改革方向,经济结构的调整并不是短期内就能完成的[66]。Pradumna B.Rana(2012)通过比较中国和南亚地区经济改革发现,中国侧重于农业、工业,更多侧重微观经济体制的改革,比南亚地区的侧重于贸易、宏观经济政策的改革更为有效,能更好地促进经济增长和减少贫困[67]。
虽然主流的研究公司治理结构与经营绩效二者关联方面取得一些成果,但这一思路忽略了治理结构所处的制度背景。由于公司的经营活动处于特定的制度环境之中,公司的治理结构与绩效受制度环境的影响很大,因此,陈信元、陈冬华和朱凯(2004)[68],夏立军、方轶强(2005)[69]等都认为研究制度环境对公司治理结构的影响是研究公司治理问题的基础。李维安、邱艾超(2010)[70]认为,随着中国经济制度环境的不断演变,国有企业正经历从行政导向到市场经济导向的公司治理转型,表现为双重性、渐进性、间断均衡性和路径依赖性。国有企业的治理转型路径一方面表现为治理主体和治理边界的变迁,另一方面是从传统的行政型治理发展到内部人控制,进而发展到市场经济型治理机制建设的逐步层次性演进。
国有企业的治理结构和运营绩效受到了越来越多的讨论。如何去考核和评价国有企业治理效率?国外对公司治理评价的研究开始较早。1998年美国标准普尔首先建立了公司治理的服务系统,目前国际上有影响力的主要有标普、穆迪等。国内关于公司治理评价的研究实践还处于初级阶段,海通证券研究所、南开大学公司治理评价研究中心李维安(2003,2010)等已尝试建立了针对中国上市公司治理评价体系。但对于国有企业的治理评价体系相对较少。何华庆(2006)提出了从股权结构、治理结构、信息披露和股东权益四个纬度构建了国有企业公司治理评价体系[71]。贾国军、巩娅玲(2007)[72]根据国有企业的设立目的差异,将国有企业划分为两类:为社会提供公共品而设立的和为完善国家经济发展目标而设立的。不同性质的国有企业评价的目标、标准和指标应该有差异。对于公益性为导向的企业评价更多体现为其提供的公益品的效率,对于国家战略目标设立的企业来说,企业的营利性指标和国家政策目标的应重点考虑。
四、地方政府与国有企业改革研究
汪海粟(2004)提出了地方国有企业改革的“局部休克”模式,并认为具备了经济、政治和社会条件,强调事物变动的质变和突变节点,称为变化的拐点,在中国的经济转型过程中,各级地方政府经过长期的调整和设计,实施一战式的战略决策,以突破经济成分和经济结构调整优化过程中遇到的难题[73]。盛毅、林罡、赵明键(2008)认为地方国有独资公司的改革应考虑继续保留国有独资企业形式,重点完善经营目标责任制[74]。王少飞、周国良、孙铮(2011)研究发现,与央企和民企相比,地方政府财政透明度的增加更有助于提高改善当地国有企业的运营效率、地方政府财政透明度的增加对地区国有企业的过度投资具有更强的抑制作用[75]。
潘红波、夏新平、余明桂(2008)通过对地方政府干预、政治关联与地方国有企业并购绩效的关联研究,发现:第一,地方政府的行政干预对盈利企业并购绩效负影响,对亏损企业并购绩效正影响,反映了为了实现地方政府的政策性负担或政治晋升的目标,其会损害或支持当地国有上市企业,证明了地方政府具有“掠夺之手”和“支持之手”的属性;第二,盈利企业的并购绩效与政治关联呈正向关联,政治关联可以作为法律保护的替代机制来保护企业产权[76]。
陈信元(2009)研究发现:地方政府的国企高管薪酬管制与国企高管的腐败发生概率正相关,由于不同地区的经济发展水平、市场化程度、财政收入和失业率的不同,政府对国有企业的高管的管制水平不相同,导致不同地区高管的薪酬差异较大,进而造成由于薪酬管制差异带来的各种国有企业经济问题[77]。
夏立军、陈信元(2007)[78]以2001—2003年间地方政府控制的上市公司为对象,发现:市场化进程与地方政府控制的企业规模和企业股权比例支撑呈负相关;市场化越高,上市公更可能有低级别的地方政府以低股权管理;公司规模越大、所属行业的管制性越强,更多由高级别地方政府以高股权控制。因此,地区的市场化程度、各级政府对国有企业的管制策略影响国有企业的治理结构,主要体现在管理国有企业的政府级别和股权比例上,市场化使得国有企业经营面临的问题越来越多,降低了地方政府控制国有企业的经济动机,而国有企业改革的方向决定了地方政府有控制区域内大规模和管制性行业企业的政治动机。 五、结论
通过对国有经济改革国内外文献的梳理,发现国有经济是国民经济的重要组成部分,是世界各国普遍存在的经济制度,国有经济在国民经济中的比重与一国的工业化程度反向相关[79]。国有经济是国家利用国有资本,借以调控经济发展的重要手段。国有企业的效率并不一定比民营企业差,衡量国有企业的效率不能但看营利性指标,要综合国有企业承担的公益性指标。国有企业的治理的规范化程度越来越高,通过建立有效的治理评价体系进一步保障治理的效率。国有企业的改革与地方政府之间存在紧密的联系,地方政府的干预对地方国有企业的改革具有重要影响。
经过三十多年改革开放,中国国有企业管理体制与经营机制发生了深刻变化。国有经济活力、竞争力进一步增强,对国民经济的控制力、影响力不断提高。国有资产逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,分布在一般生产加工行业的国有企业资产比重下降至11.9%,分布在基础性行业和支柱产业的国有企业资产比重上升到50.6%,在军工、电信、民航、石油及天然气开采和电力供应领域,国有经济占90%以上。在新的历史时期,国有企业改革面临着更加复杂的环境,国有经济发展担负着更加重大的使命,中国要坚持正确的改革方向,坚定不移地推进国有企业改革,理直气壮地发展壮大国有经济。发展和壮大国有经济,对于发挥社会主义制度的优越性,增强中国的经济实力、国防实力和民族凝聚力,具有关键性作用。
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Review of State-owned Economy Reform
KOU Yin
(School of Business Administration,Zhongnan University of Economics and law,Wuhan 430074,China)
Abstract:State-owned economy which is the special composition of national economy is a kind of national phenomenon.With the deepening of China’s reform and opening up,the state-owned economy gets more and more discussion.This text gives a review from five aspects which are as follows: the state-owned economic function,state-owned enterprise efficiency,state-owned enterprise governance,state-owned enterprise’s performance evaluation,the relation between reform of state-owned enterprises and local government.The aim is to provide a theoretical reference for the reform of China’s state-owned economy.
Key words:state-owned economy; state-owned enterprise; literature review
[责任编辑 吴高君]