第2章 景区管理体制与经营模式 整理1209

第二章 我国景区管理体制与经营模式

主要内容

• 第一节 我国景区管理体制

• 第二节 中国旅游景区经营模式

• 第三节 国外景区管理模式 (选讲部分)

• 掌握：掌握景区管理体制的基本概念、

• 熟悉：不同的景区经营模式

• 了解国外景区管理的特点

•

第一节 我国景区管理体制

一、权属的基本概念

所有权、管理权、使用权

• 国家是旅游资源的主人，即旅游资源的所有权归国家。但是国家所有的旅游资源具体由谁来管理呢？

• 目前，大多数的旅游资源是管委会、管理局、管理处行使着政府管理权。

• 思考： 配套服务设施归谁所有？

• 地，矿藏，森林，动植物等都归国家所有。民居归谁所有？

• 以武夷山风景名胜区、下梅古民居为例。

• 这一权力原则上主要由资源拥有者行使。可以依据旅游景区的不同类型与目标功能，决定如何使用资源。如，是否提供风景欣赏权，将控制权让渡给谁，控制权的约束条件怎样等。 • 管理权行使者应当是各级政府以及有关政府职能部门，他们拥有管理权，即管理、执法、监督权利。或者是政府或者是政府的有关部门直接管理。

• 经营权本质上是让渡的资源控制权。消费性使用权在现实中则体现为风景欣赏权。

二、旅游景区经营权转让的争议

（一）景区经营权转让的背景

（二）景区经营权转让的实现形式及特点

（三）景区经营权转让存在的问题

（一）景区经营权转让的背景

• 由于受地方财力的影响，旅游开发面临着严重的资金问题。为了促进地方旅游业的发展，各地方先后出台相关政策，鼓励招商引资，其中普遍包括可以将景区经营权转让的条款。 • 然而景区经营权的转让遭到了建设部门、文物部门及众多专家学者的强烈反对，导致桂林山水、滕王阁等著名景区的经营权转让计划破产。由于目前我国现有法律条款中对景区经营权能否转让问题并无明确规定，所以各地方政府出于发展旅游业的需要，仍不断的将景区经营权转让。目前景区经营权转让已经成为景区开发的一种重要形式，并呈现出规模不断扩张的趋势。

• 国务院《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知〉规定：“风景名胜区属国家所有，必须依法保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。”媒体引用国务院这一法规提出问题：刘永好买断经营权的土地是否属于风景名胜区？ • 2002年4月，刘永好与阳朔县政府签订了漓江支流---八公里玉龙河及玉龙河畔20.2公顷土地50年经营权的框架协议，计划开发旅游房地产，建小别墅出售或出租。同时还签下了桂林山水中最著名的月亮山风景区、榕树公园、美女梳妆、骆驼过江等一批最好景点50年的租赁协议。

• 私营企业以怎样的模式投资经营原属国家的景区？

• 让私营企业经营国家所有的垄断性资源，政府如何管制？由哪一级政府管制？

• 1998四川省万贯集团与政府签定协议，获得碧峰峡的开发经营权，1999年碧峰峡开始

接待游客，取得巨大成功，并打造了“碧峰峡模式”。随后各地方纷纷效仿，出现景区经营权转让热潮。如果说景区上市是对景区开发与经营管理的尝试性改革，景区经营权的转让则是改革的进一步深化，从而也引发较前者更为广泛的争议。

• 福建将国家级旅游区“大金湖”于2001年转让给福建新恒集团和福建省煤炭工业有限公司30年经营权。

• 四川雅安市把碧峰峡省级风景区50年经营权转让给民营企业成都万贯集团；湖南省张家界市将黄龙洞景区50年经营权转让给北京通达集团

（二）景区经营权转让的实现形式及特点

• 景区经营权转让的实现形式主要表现为民营企业、国有企业或股份制上市公司以委托经营、承包租赁等方式获得景区40-70年的独家开发和经营权。

• 景区经营权转让在实现过程中表现出以下特点：

（1）在明确旅游景区国家所有的过程中，将其所有权和经营权有效分离。

（2）由政府授权，独家企业实行垄断性开发经营。

（3）政府统一规划、企业长期经营。

• 从个体来看，旅游景区经营企业不同于按照公司法设立的普通法人企业，是一种特殊的法人企业。

• 由政府所有并直接经营，向公众提供公共产品或准公共产品的企业（军火制造、市政公司、自来水公司）。

• 一般工商企业：以营利为目的、从事私人产品生产。

（三）景区经营权转让存在的问题

1. 景区经营权转让的价格和年限缺乏科学依据，导致国有财产流失。由于景区经营权的转让，一方面将涉及对土地、建筑等有形财富的使用，另一方面将涉及对景观无形价值的使用，因此如果评估不当，景区将被廉价转让给企业，导致国有财产流失。

思考：30年是否太长？

2．景区的社会公益性受到挑战。在我国许多景区经营权转让于企业后，原来很多不收门票或门票很低的景区，由于企业化经营，收起了门票，而且价格不菲。

3．企业的旅游管理水平低，造成景区资源破坏。

• 门票是景区保护重要的资金来源，是资源价值的直接体现。

• 武夷山门票收入50%归属管委会，另外50%归股份公司。

• 2005年，建设部仇保兴强调，在风景名胜区的经营管理上，也就是经营权的转让方式中，有几条底线是不能突破的。一是政府的行政管理职能不能有任何削弱，更不能做任何转移，风景名胜区不能交给企业管理。二是绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让。三是对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点，不允许转让其经营权。四是风景名胜区的大门票不能让公司垄断，或者捆绑上市。

• 2000年9月，深圳华侨城与孔子旅游集团公司等5家曲阜当地企业联合成立曲阜孔子国际旅游股份有限公司，负责曲阜“三孔”景区的开发经营，其中华侨城占股50%。同年12月，在对文物景区进行卫生清理时，出现用水冲刷、硬物摩擦和掸抹擦试文物现象致使文物不同程度受损，随后事件被曲阜市文物管理委员会捅到了国家文物局。在报告中，曲阜市文管会认为，将文物“租赁给没有任何文物保护意识的商人经营”是问题的根源。所谓商人，指的就是深圳华侨城。随后华侨城即退出对“三孔”的管理，资本对“三孔”的介入宣布失败

• 国家早有明文规定，政府部门不能办企业，南昌市旅游局在滕王阁设立管理处收费本身不合法，而且这种政企不分的管理，也不利于滕王阁的发展。

• 长运集团是一家从事汽车运输的龙头企业，兼营旅游服务和商业贸易，在交通部重点联系的88家企业中，资产总额列第10位，利润列第6位，在全国汽车运输界应该说小有名气。集团以“长运股份”名义即将上市，预定在上证所发行A 股股票4000万股，募集资金3亿多元。 • 2002年3月，江西南昌江西长运股份有限公司向市政府提出收购由南昌市旅游局直管的滕王阁经营权。南昌市旅游部门对滕王阁收购计划执有异议。

南昌市旅游局局长孙华逊说，滕王阁的无形资产目前无法准确估价，如果随便交给一家企业去经营，容易造成国有资产的流失。

• 更有滕王阁职工称：要比名气，滕王阁的名气比江西长运大多了；

• 要比历史，滕王阁也比长运悠久。应该是滕王阁来收购江西长运才说得过去！ • “国家的腾王阁怎么能卖给企业经营”

• 更有人声称，如果政府同意滕王阁被收购，他们将关闭滕王阁。

• 收购能否构成国有资产流失？

• 你认为可以并购吗？

第二节 我国旅游景区经营模式

一、整体租赁模式

雅安碧峰峡模式（整体租赁模式）将景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该景区，按约定比例由景区所有者和出资经营者共同分享经营收益。

雅安市是一个经济十分落后的贫困地区。长期以来，依靠石头、木头和水头为支撑的年财政收入尚不足3000万元，碧峡风景区所在的下里乡是全市最穷的乡，年人均收入仅千余元。景区内的农民祖祖辈辈守着绿水青山过着贫穷落后的生活，实在过不下去了就往外面搬迁。碧峰峡自1986年确立为省级风景名胜区以来长期闲置，直到1994年雅安市政府才着手开发。到1997年年底，景区累计投入仅500万元，年接待旅游者仅1万多人，年旅游收入仅30万元。

• 碧峰峡模式：四川雅安是全国平均降水量最大的地区之一，因而被称为“雨都”。碧峰峡位于成都市西南，距成都128公里，距雅安8公里。1986年碧峰峡被列入省级风景区，但作为贫困地区的雅安却无力投资开发。景区内的农民祖辈守着青山绿水过着贫穷落后的生活，开采、砍伐景区内石头和林木成为其主要生活来源。

• 1993年成立外事旅游局，投资200万来开发景区。到1997年底，年旅游收入仅30万元。一方面碧峰峡旅游资源价值极高，但基础设施落后，其建设需大量资金；另一方面，雅安财政捉襟见肘，投入资金难以保证，景区发展面临较大困难。

• 雅安市确立了旅游形式的发展思路，此时，原来以经营皮具、化工建材、商业零售为主的万贯集团，存在着企业扩张的内在动力和产业调整的内在需求。

• 经调研分析：万贯集团认为：国内景区资源保护不力、服务质量低下、营销宣传乏力、产品缺乏特色，根本是由于传统的景区投资经营规模造成的。因此，让一个企业对一个景区在相当长的时间内拥有唯一的绝对控制权和开发经营权。万贯集团由此开创了全国闻名的碧峰峡模式。

• 碧峰峡模式：1+1模式。政府赋予企业长期的经营权，引导企业的经营行为有短期利益项长期利益转换，长期利益的实现就要求保护生态环境，资源所有者和企业的目标达到双赢。 • 对资源的保护是此模式存在的前提：做到三个外：接待设施建在景区之外、污染物放在景区之外、农民搬在景区之外。

景区以经营性资产做价，吸收其它经营成份，组成多元化经济成份的股份公司。用现代企业制度对景区进行经营。

（一）股份制有限公司

A 、非上市股份公司

B 、景区公司上市经营

（二）国有企业经营

• 股份制是指旅游景区为了筹集建设资金。对景区经营企业实行股份制改造，并由政府委托股份制企业独家经营旅游景区，或在景区经营企业的基础上新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营景区资格的方式。

• 安徽黄山旅游

• 国有股或者非国有参与的混合股份制企业。如青岛琅琊台景区，浙江柯岩景区、三孔景区。所有权与经营权分离，资源开发与保护统一。管委会是所有权代表。公司负责开发与保护。 • 股份公司以国有股份为主，比如竹筏和集团控股51%。新华都35%，其他股和职工股占14%。

• 经营主体是股份制上市公司。所有权和经营权完全分离，开发权和保护权分离。管委会负责管理，也是所有权代表，经营权通过缴交专营权费由管委会委托给旅游发展股份有限公司长期垄断经营。管委会负责保护，上市公司负责开发。代表景区是黄山和峨眉山景区。

1996年11月由原黄山旅游发展总公司独家发起，以其所属的黄山北海宾馆、黄山桃源宾馆、黄山狮林大酒店、黄山索道总公司、黄山玉屏楼宾馆、黄山云谷山庄、益山宾馆、黄山海外旅行社、黄山排云楼宾馆和黄山园林开发公司等10家单位的全部经营性资产为出资，成立黄山旅游发展股份有限公司：1996午11月22日，黄山旅游8000万B 股成功上市；1997年4月17日黄山旅游4000万A 股上网发行。5月6日在上海证劣交易所挂牌上市。因兼容景区、索道、宾馆、旅行社等众多绩优业务，集食、住、行、游、购、娱于一体，成为“中国第一支完整意义上的旅游概念股”。1999年，原黄山旅游发展总公司更名黄山旅游集团，作为黄山旅游发展股份有限公司的控股公司，黄山旅游集团与黄山风景区管理委员会实行两块牌子、一套班子的体制。

景区公司上市的争议

• 旅游景区公司上市以1996年8月张家界上市为标志，其后两年间，先后有泰山旅游、黄山旅游、峨眉山和京西旅游上市，由此引发了针对旅游景区能否上市问题的激烈争论。自1998年1月京西旅游上市后，旅游景区类公司的上市被禁止，使得分别以兵马俑、岳阳楼和黄鹤楼等景区（点）为经营主体的几家旅游景区公司上市计划流产。

• 1999年5月，陕西省旅游集团直接控股的公司—秦兵马俑旅游股份有限公司正式成立，公司的直接目的就是上市。最初各方的设想是将秦兵马俑物馆等景点的门票经营权进入股份公司，从而实现上市融资。但在中国证监会因兵马俑上市一事向建设部和国家文物局咨询意见时，他们以“文物资源不可上市”为由不同意，兵马俑上市暂时搁浅。

（一）旅游景区公司上市的背景

（三）旅游景区上市公司经营现状

• 旅游景区上市公司自1996年始，先后张家界、泰山旅游、黄山旅游、峨眉山和京西旅游等五家。 其中泰山旅游已于2001年改名为山东浪潮齐鲁软件产业股份有限公司，退出旅游景区经营，成为提供计算机应用服务的高科技公司。京西旅游上市之初的主营业务为灵山、妙峰山、潭柘寺、戒台寺、永定河等经营权，而自2000年开始，不断进行资产剥离、重组和收购，战略重心逐步转向高新技术产业。

• 张家界 1996年8月在深圳证券交易所上市，公司当初的主业以房地产开发为主。2000年度，公司出现巨额亏损，每股净资产低于股票面值1元，深圳证券交易所对公司股票实施了特别处理。从黄山旅游1999年以来的发展，可以发现黄山旅游整体业绩是呈现一个下滑的趋势，

（四）旅游景区公司上市引发的思考

（四）旅游景区公司上市引起的争议

• 赞同方观点主要为以下几点：

（1）筹集资金。我国旅游景区长期以来处于低水平运行，重要的原因是缺少资金。相对于传统的财政拨款和门票收入，通过企业上市无疑是一种创新，拓宽了融资渠道和融资规模。

（2）开发促保护。 通过利用旅游景区公司上市募集的资金，进行景区配套设施建设，有利于促进旅游景区的保护。

• 反对方观点主要有以下几点：

（1）关于旅游景区的社会公益性。国家有关行政法规规定：“风景名胜区事业是国家社会公益事业”。一般来讲，社会公益事业是非市场行为。

（2）开发造成破坏。 旅游景区公司上市，进行市场化运作，在其利润最大化的目标的驱动下，难免开发与经营中的资源破坏。

（二）¹úÓÐÆóÒµ¾­Óª

• 1、隶属国有旅游企业集团的整合开发模式

• 企业型经营，主体是国有全资企业，但隶属于地方政府的国有公司。如陕西华清池，华山等文物景区。这些景区由国有的旅游景区公司负责经营，两权分离，开保统一。所有权代表是政府。

• 陕西旅游集团公司为省人民政府直属国有独资公司，是省政府授权投资机构和资本运营机构，对所属企业依法行使出资人权利，在国家宏观调整和监督管理下，实行自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，并相应承担国有资产值增值责任。

陕西旅游集团公司主要由秦兵马俑旅游有限责任公司及西安宾馆、唐城宾馆、东方大酒店等3家国有饭店和陕西省旅游汽车公司组成。秦兵马俑旅游有限责任公司由秦兵马俑旅游开发有限责任公司(含秦始皇陵) 、乾陵旅游开发有限责任公司、法门寺旅游开发有限责仟公司、华清池旅游有限责任公司、陕西华山旅游发展总公司、西安中国国际旅行社有限责任公司、陕西省中国旅行社、陕西海外旅游总公司、陕西省文物总店、陕西省文物复仿制公司重组设立。上述企业的全部国有资产一次性无偿划转到集团公司，同时将西安凯越饭店的陕西省国有股权划归集团公司持有。后又加入汉阳陵旅游开发有限责任公司 。

• 这种模式的特点是由政府成立的机构对景区进行经营管理。包括实行财政统收统支。 • （一）、景区管理机构与政府合并

• （1）兼具旅游行政管理的治理模式

• （2）兼具资源行政管理的经营模式

• （二）、景区管理机构与政府部门分离

• （1）隶属旅游主管部门的自主开发模式

• （2）隶属于当地资源部门的自主开发模式

• （1）兼具旅游行政管理的治理模式

• 是指一个旅游景区设立拥有政府权限的景区管理机构，同时行使同级旅游行政管理部门的职权（即合并同级旅游行政管理部门），对旅游景区实施一体化(即只有一个管理主体) 、封闭式、全方位管理的方式。

• 主体：管理机构，但机构与当地旅游局合并，使得管理机构不但负责经营，还负责管理。 • 管理机构与当地旅游局一套班子，两个牌子。

• 如吉林净月潭，江西龙虎山，山东的蓬莱阁景区。江西的滕王阁

（2）兼具资源行政管理的经营模式

• 非主体是政府派出机构的管委会或者管理局。但管理机构又与政府的某一个部门合并，不但负责管理，还负责行政职责。两权统一，开保外统内分。

• 管理机构既是所有权代表，又是经营主体。

• 泰山，管委会和文化局合并成一套人马，负责对景区的开发保护经营管理。 • 自然保护区

• （1）隶属旅游主管部门的自主开发模式

• （2）隶属于当地资源部门的自主开发模式

• （1）隶属旅游主管部门的自主开发模式

• 非企业制经营。景区管理机构，隶属旅游局。如河北野三坡，重庆的四面山等 • （2）隶属于当地资源部门的自主开发模式

• 非企业制经营。景区管理机构隶属于建设、园林、文物等旅游资源部门。

• 长城，故宫，颐和园等等。

• 保护区，属于隶属于保护区管理局的旅游公司。

第三节 国外景区管理经验

• 美国国家公园管理

• 俄罗斯生态教育的经验

• 日本国家公园管理

• 从世界上第1个国家公园--黄石公园于1872年在美国建立, 到目前, 美国已有384个国家公园被分别界定为国家公园、国家纪念地、国家保护区、国家湖岸、国家海岸、国家历史公园、国家战争公园、国家历史地、国家娱乐区、国家纪念馆和公园路等20个不同类型[6],总占地面积33. 74万km2, 占美国国土面积的3. 64%。

国家公园分类

美国国家公园的法律基础

美国的遗产保护是建立在较为完善的法律体系之上的, 几乎每一个国家公园都有独立立法。从1872年的《黄石公园法》，到1916年的《组织法》、1935年的《历史纪念地保护法》、1964年的《野生动物保护法》以及《土地和水资源保护法》、1968年的《国家小径系统法》和《自然风景河流法》、1970年的《一般授权法》、1978年的《国家公园及娱乐法》、1980年的《阿拉斯加国家土地保护法》、1998年的《国家公园系列管理法》，美国国会的立法、决议、决定以及相关管理政策的制定始终伴随着美国国家公园发展的全过程。

美国国家公园的法律基础

• 美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策, 大到发展目标及规划的确定, 小到建设项目的审批和经营行为的规范, 无一不是按照法律规定的程序来进行的。国家公园管理机构只有依法保护国家公园资源的责任和义务, 没有不受法律限制的开发权力。

美国国家公园的管理机构

• 美国的国家公园体系的管理者为内政部国家公园管理局。该局成立于1916年, 专门负责全国的国家公园事务。1935年通过的历史纪念地保护法规定将国家文化资源和自然资源统一交由国家公园管理局管理。

垂直统一的管理体系

在管理体系上，美国的国家公园均由内政部的国家管理局统一管理。国家管理局下设10个地区局，分片管理各地的国家公园。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。国家管理局、地区管理局、基层管理局三级机构实行垂直领导，与公园所在地政府没有隶属联系（图1）。

这种管理体制职责明确，工作效率高，避免了中央政府与地方政府之间的矛盾的产生，也防止了互相扯皮事情的发生。

• 一是行使视察，管理维护公园的职责，对违法行为有权以执法手段制止

• 二是协调作用，处理好各地政府部门，当地社区，民众利益和环保的关系.

• 三是教育社会各界，普及科学知识；

• 四是配合大学，研究机构和环保部门的专家，学者进行各种研究工作。

• 公园管理人员，执法人员的敬业精神，专业素质要求较高，要发财，要当官的干不了这一行业，喜爱环保，喜爱公园，有专业素质是管理执法人员的首要标准。应试人员经过多种考察面试后，才能录用，发现谋私，立刻解聘。

美国国家公园的标准

• 进入国家公园系统的标准:

• (1)具有全国意义的自然、文化或欣赏价值的资源;

• (2)具有加入国家公园系统的适宜性;

• (3)具有加入国家公园系统的可行性;

• (4)具有由国家公园管理局代替其他机构或私人企业等不同保护方式的要求。 美国国家公园管理的科学性

• 大量的科学家，对国家公园的设立、规划、保护、利用和管理进行了长期的研究。 • 大量的研究论证, 为国家公园各层级决策者提供了充分的科学依据。

• 来自政府和非政府的各类研究基金.

• 管理经费主要靠国会拨款维持日常运转, 其中很少一部分来自国家公园的门票收入。 • 美国非盈利机构广泛的参与到国家公园运动的推动中, 国家公园基金会和塞拉俱乐部是其中的重要代表。

• 国家公园基金会是美国国会认定的合作伙伴, 在2000~2005年度, 共为美国国家公园局提供了1.37亿美元的拨款和项目支持。

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• 美国国家公园，每年国会拨款30亿美元给国家公园管理局, 而当年的收入只有3亿元。 • 美国国家公园系统大约有15万名公园志愿者(VIPS)贡献了约520万小时来协助公园工作, 相当于增加了2500多个雇员, 价值约在9 150万美元左右, 其中常年的义务讲解员保持在1 000人左右, 在普及自然知识等方面发挥了重大作用。

美国国家公园的公益性

• 国家公园多数对游人免费开放, 即使收费门票价格也很低, 如约瑟米提国家公园每辆车收入门费5美元, 黄石公园的门票是10美元, 可以连续5~7天有效。

• 全美国家公园每年游人多达2.7亿, 但门票总计为7000万美元, 平均每人每年才花0. 25美元的门票。

美国的国家公园与旅游

• 美国国家公园与州立公园分工明确, 国家公园以保护国家自然文化遗产, 并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的; 州立公园主要为当地居民提供休闲度假场所, 允许建设较多的旅游服务设施。

• 州立公园体系的建立既缓解了国家公园面临的巨大旅游压力, 又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。

美国国家公园的规划设计机构

• 美国国家公园的规划设计由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责, 独家垄断操作。

• 丹佛设计中心的职员有风景园林师, 生物、生态、地质、水文、气象等方面的专家学者, 还有经济学、社会学和人类学的专家。

美国国家公园的保护-1

• 国家公园管理人员的任务就是必须采取各种措施, 避免或最大限度地缩小大规模活动和对公园资源及价值的不良影响。

• 当公园资源和价值的保护与它们的利用发生冲突时, 保护是优先的。

• 国家公园除了必要的风景资源保护设施和必要的旅游设施外, 不搞任何开发项目。 美国国家公园的保护2

• 公园内不许建造高层旅馆、餐馆、商店、度假村、别墅, 更不能建造旅游城镇, 只允许建造少量的、小型的、朴素的、分散的旅游生活服务设施, 且生活服务设施必须远离重点景观的保护地。

• 园内的建筑形式多采用地方风格, 力求与当地自然环境和民情风俗相协调。

美国国家公园的保护3

• 公园内没有任何工业、农业生产厂房或仓库。

• 公园内有污水处理厂和垃圾转运站。

• 国家公园内不许建造索道缆车。

• 公园内车道选线十分慎重, 不得破坏自然景观和资源。

• 野生动物在园内来去自由, 但游人不能喂食, 不能追捕猎杀。

美国国家公园的保护4

• 美国国家公园不仅对游客总量进行控制，使得游客容量尽量低于环境容量，而且区分开放区和不开放区，游人对不开放区只能远看而不能进人。当游客乘车进人国家公园时，只能沿道路游览而不能进人国家公园的核心地区。

美国国家公园的保护5

• 当公园内森林失火时，公园管理处不是先灭火, 而首先是尽快确定失火的原因. • 如果是人为引起的火灾! 就马上扑灭. 如果是天然火灾, 则由它自燃自灭.

• 对森林火灾后的现场, 也不去做整理, 尽可能保持原状, 让大自然自行处理, 从而达到新的生态平衡.

美国国家公园的经营

《特许经营法》规定国家公园管理机构不得从事商业性经营活动. 国家公园管理机构是纯联邦政府的非赢利机构, 专注于自然文化遗产的保护与管理, 日常开支由联邦政府拨款解决。

公园内商业经营项目通过特许经营的办法委托企业经营, 管理机构从特许经营项目收入中提取一定比例的费用用于改善公园管理。

• 美国《国家公园管理条例》明确要求各种介绍，既要有对景观的人文解释, 又有相关的科学解释。

• 从美国国家公园统一规划的指示图标看, 全部400多个单位所有的游览标示种类仅为52种, 均为简单黑白色标识, 并含有文字标注, 较好的做到统一性、知识性与趣味性相结合。

美国国家公园始终贯彻这样 “公益性理念”, 即根据国家公园的公益性质确定资源的使命, 然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等, 以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。

国家公园管理贯彻的思想始终是:保持资源的真实性、完整性, 做到可持续利用是主要目的。

美国将国家公园的公益服务排在其使命的第1位, 且强调充分满足当代人的可持续利用需要。。

启示

建立国家风景名胜区管理局

• 设立国家风景名胜区管理局, 管辖若干分局, 实行财政权和人事权的直接管理, 理顺管理体制, 取消多头领导的混乱局面, 使风景名胜区的管理逐步走向正规。

正确解决保护与开发的矛盾

• 保护是任何时代遗产资源发展利用的前提。

• (1)在保护好的前提下, 在环境可以自我恢复的条件下进行适度的开发, 使风景资源可以永续利用。

• (2)以保持资源优势为主, 少量开发利用, 风景区通过扩大地方的知名度来为地方带来综合利益。

加快保护风景区资源的立法

世界各国, 一般建立国家公园后很快就立法, 有的同时立法, 有的是先立法, 后建国家公园。为了规范风景名胜区的保护管理工作, 使这些重要遗产资源的保护管理工作有法可依, 应尽快出台有关风景名胜区的法律文件或者自然与文化遗产(国家公园) 法。立法必须要科学, 即法律本身必须科学。因此必须要由专家立法, 由法律专家和那些真正懂得自然文化景观价值的专家立法。立法后还要严格执法, 法不科学难执行, 权大于法难执行。

加强科学管理水平

• 针对目前我国许多风景区专业管理人员十分缺乏, 管理人员整体素质落后, 专职管理人员不稳定的状况, 应强化风景名胜区管理干部的技术培训, 稳定专业队伍, 定期培训, 提高干部管理素质和技术技能。建议成立有关学科组成的专家组织, 参与科技决策、咨询、监督和人才培训。建议在有关大学相关系设立风景名胜区管理专业, 培训风景名胜区管理人才。

建立良好的资金运行机制

• 世界上已有124个国家建立了国家公园管理制度, 由于公益的性质决定几乎所有的国家公园都是依靠政府的拨款 。

• 我国现有177个国家风景区, 国家每年总投入1 000万元, 只相当于韩国每个国立公园平均水平的1/3。

建立全国风景名胜区体系

• 美国的国家公园分为3大类共21个类别, 而我国对风景名胜区只有分级, 没有分类, 因此, 对风景名胜区的规划和建设管理缺乏针对性。建议建立全国风景名胜区体系, 与国际上的国家公园体系接轨。统一纳入风景名胜区体系。

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¹ú¼Ò¹«Ô°µÄÊýÁ¿Óë•Ö¼¶

• 日本共有自然公园394所(其中国立公园29所、国定公园56所、都道府县立自然公园309所), 公园面积5409212平方公里, 占日本国土总面积14.31%。2006年仅国立公园就接待游客61468万人次。日本还有25所海中公园, 总面积为3744.5平方公里。

¹ú¼Ò¹«Ô°管理

• 日本因其国土狭小、人口众多, 几乎每个地区都已被不同程度的开发。而且, 日本国家公园内的土地存在着多种所有制──国家所有、地方政府所有、私人所有和多种经济活动──农业、林业、旅游业及娱乐产业。在这种情况下, 日本根据自身的发展实际, 探索出了具有日本特色的国家公园管理方式。具体表现为:

1对景区实行分区管理

按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、旅游游客使用的重要性等指标将所有国家公园的土地划分为特别地域和普通区域。特别地域又细划为特别保护地区、I 级特别区、II 级特别区、III 级特别区四种类型, 对不同的区域采取不同的管理办法, 什么样的区域可进行什么样的活动都有严格的规定, 对环境或者资源产生有害的行为要依法处置。 2统一规划, 多渠道经营。

日本国家公园的权属问题比较复杂, 不利于统一管理。从整体来说, 与美国相比, 日本国家公园的土地国有率比较低, 而且有些虽然都属于国有, 但是分属于不同的部门。针对这种情况, 日本国家公园在管理上实行统一规划, 对公园内的旅游活动的范围、内容做出严格规定, 对公园的食宿设施、交通系统和各种户外活动制定统一详细的规划, 并提出具体要求, 在注重发挥中央政府(国家环境省) 的作用的同时, 充分发挥地方政府、特许承租人、科学家、当地群众的积极性, 共同参与管理。

具体做法

• ①允许地方公共团体和个人按照国家公园的统一规划提供服务设施。

• ②个人在取得国家环境署公家公园的特许经营执照后, 可以按照日本《自然公园法》的规定, 经营酒店、旅馆、滑雪场和其他食宿设施。

• ③在国家公园内, 自然环境优美的地方可以建立以娱乐为目的的国家度假村。 Öƶ¨•¢Õ¹Ïà¹Ø•¨ÂÉ£¬ÒÀ•¨•¢Õ¹Éú̬ÂÃÓÎ

• 2007年6月20日, 日本国会通过《生态旅游推进法》施行日期为2008年4月1日。这是一部指导生态旅游发展的专门法。

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• 依据《生态旅游推进法》, 按照《生态旅游推进基本方针》要求, 日本政府以环境省、国土交通省、文部科学省以及农林水产省4个部门为主要责任者负责推进生态旅游的发展。 生态旅游活动进行科学界定

生态旅游活动主要有以下9种

:

(1)原生自然导游活动(如国立公园及其周围的生态教育

);

(2)特种野生生物接触(如野鸟观察、萤火虫观察

);

(3)参加接触自然活动小组(如星空观察、自然散步

);

(4)以环境教育为主的学校团体活动(如修学旅游的环境教育

);

(5)通过对农林业的体验加强对自然的理解(如农田生物种类调查、植树、割草

);

(6)参加学习地域自然文化活动(如当地名人古迹的解说、里山散步

);

(7)地域生活和文化体验活动(如里山管理再生、古代住民生活体验

);

(8)为环境保护作贡献的体验活动(如外来物种清除、植被恢复活动

);

(9)在大自然中放松体验自然的恩惠活动(如体验滞留型旅游) 等活动。

经费来源

• 日本的国家公园是免收门票的, 只有部分历史文化古迹和世界文化遗产等景点实行收费制, 但与日本人的收入相比, 完全是象征性的。

• 经费主要来源于国家拨款和地方政府的筹款, 并绝对不允许国家公园管理部门下达经济创收指标。

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• 1. 科学界定生态旅游活动目前, 中国对于什么样的旅游活动可以称为生态旅游没有标准可循, 其后果就是生态旅游作为一种时尚标签在旅游营销中被滥用, 许多号称是生态旅游的产品只不过是某些旅游企业吸引游客的幌子, 发展无序是中国当前开展生态旅游比较突出的问题。 提高生态导游员的素质

• 借鉴日本经验, 国家旅游局应前瞻性地增设生态导游员职业, 通过有计划地培训、考核等手段加强生态导游员素质培养, 提高生态旅游的服务质量。

生态旅游理论研究要本土化

• 生态旅游理论源于欧美发达国家, 其理论核心内容就是旅游与环境的协调共生, 这与中国传统文化中“天人合一”理念不谋而合。如何将中国传统文化精髓融入生态旅游理论研究, 丰富发展生态旅游理论也是值得我们深思的重要课题

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在我国生态旅游蓬勃发展的大好形势下，怎样真正提升生态旅游区的生态内涵，确实发挥生态旅游的生态教育功能，生态小道的建设是值得认真研究和高度重视的问题。

生态小道建设并不是特别新鲜的事物，有关文献研究表明，早在19世纪末20世纪初在俄罗斯和美国就出现了最早的生态小道，近年来我国台湾地区也推行了“台湾自然步道系统计划”。然而在我国大陆地区有关生态小道的建设却鲜见报道。

一、生态小道的含义及建设历程

生态小道是在国家公园、风景名胜区、森林公园、区域景观公园、自然保护区缓冲区等区域铺设的专门的游览线路，一般都铺设在自然环境保护相对完好的区域，而且穿过不同的生态系统和其它具有美学、自然保护和历史价值的自然客体、建筑遗迹等，通过导游和陈列室、标识牌等使通过的人获得沿线乃至整个区域的相关信息。

不同的国家和地区对生态小道的称呼不完全一样，有的称为自然小道(тропа пророды) 、有的称为科学线路(научная трасса) 、有的则称为自然科学小道(естесвоведческая тропа) ，还有其它的不同名称。

最早的生态小道建于俄罗斯(1899年在雅尔塔近郊和1916年在克里木的苏达克郊区) 和美国(1910年出现在阿巴拉契亚山脉)(Т. Д. Русева, И. Т. Русев) 。20世纪40年代，生态小道较多地出现在北美的自然保护区和国家公园，以后出现在西欧。生态小道最普及的是爱沙尼亚，其中以拉黑马斯国家公园的生态小道最为著名。

二、生态小道建设的目的及意义

生态小道建设的主要目的包括相互关联的三个方面，即休闲、教育和培训。与一般的旅游线路不同的是，生态小道必须公开生物地理方面的信息、人与自然相互影响的特征等等。 生态小道组织和线路选择的基本准则是休闲审美价值和信息价值。所以，生态小道是一条信息廊道，它能够向游览者充分展示地质、地貌、气候、水文、动物、植物、土壤等自然生态环境信息，以及人类与自然环境相互影响相互作用等各种综合信息。

具有特殊教育和培训功能的生态小道存在许多优点：

首先，使参观游览者能够获取大量的关于自然环境方面的信息；

其次，通过直观的接触和了解能够使人们更加主动地获取有关生态知识和技能； 第三，有机会让更多的人参与自然保护活动。

生态小道被称为是一本基础生态学教科书，无论是林学家、生态学家等专家学者，还是普通的参观者，包括大中小学生都会对它产生浓厚的兴趣。它能够在大自然当中教育和规范人类的行为。因此，生态小道建设是一种形成生态思维和强化人生观教育的有效形式。通过游览

生态小道可以让人们了解更多的自然环境方面的知识、更好地理解生物和其它自然过程，增强人们的环境保护责任，更好地热爱自然、热爱自己的家乡。

三、俄罗斯生态小道建设情况简介

俄罗斯对生态小道建设比较重视，而且研究得也比较细致。他们认为，美丽的景色、有机界和无机界的和谐融合、动植物的多样性、以及湖泊、美丽的溪流、峭壁、峡谷、瀑布、岩洞等有吸引力的客体和独特的自然现象是生态小道的魅力所在。

所以，生态小道的建设至少必须具备三个条件，即有吸引力、可通行、信息量。而具体路线的选择还要根据景观类型、休闲容量、基础设施等实地条件所决定。生态小道的线路不完全都是自然环境优美的区域，通常还包括大自然被严重改变或严重损害的路段，其目的是为了展示不合理人类经济活动所造成的不良影响，从而发挥其对人类的警示教育作用。

俄罗斯学者根据线路长度、游览时间、行走难度、提供信息的复杂程度和道路形式等将生态小道分为不同的类型，并对各种类型的建设要求做了具体的规定。

例如，认知休闲型的生态小道或者称为“周末小道”一般长度为4-8公里，位于国家公园或者自然保护区的入口附近，带有向导或者导游的游览时间为3-4小时。认知旅游型的生态小道长度为几十到上百公里，通行游览的时间也更长。它们往往在国家公园的规定的旅游区域，或者和导游一起通行，或者自己独自通行。如果是自己独立通行，就必须严格执行保护自然的强制性的安全技能和行为准则。再就是专门的教育生态小道，长度不超过2-2.5公里，在向导、导游、自然科学家、生态专家等带领下通行时间不超过3小时。游览的主题分为认识自然、自然保护及其它内容。

莫斯科大学的师生在莫斯科州也建设了不少有名的教育生态小道。而莫斯科中学的学生在老师的指导下在森林公园、奥卡河沿岸等地也建立了不少生态小道。据不完全统计，目前这样的教学生态小道在俄罗斯已有近300条。

如果涉及到某一条生态小道，俄罗斯学者们的研究工作则更加细致。例如，在世界自然基金会(WWF)资助下完成的项目“普斯科夫示范森林的生态小道” 则向人们提供了非常丰富的信息。

研究者在认真调查研究的基础上图文并茂地向参观游览者们极其详细地展示了森林生物群落、森林野兽和鸟类的痕迹、森林无脊椎动物、以树木为食的昆虫、其它地方栖息的无脊椎动物、野草、森林生态系统中的菌类、森林地衣、森林苔藓植物、森林中的枯木等等。普斯科夫示范森林的生态小道就象森林博物馆一样，完全是“活的展品”向游览者们展示不同森林居民的行为和习惯。

几点启示

我国地域辽阔，自然环境丰富多彩，人文历史独具魅力。作为世界上生物多样性最丰富的国家之一，我国生态旅游的发展前景极其广阔，但同时建设和管理的任务也相当艰巨。俄罗斯生态小道的建设从一个方面为我们提供了以下几点启示：

高度重视，尽早启动景区生态小道的建设

生态小道的功能和作用表明，必须高度重视生态小道的建设工作。要借鉴其他国家和地区的成功经验，结合我国的实际状况，尽早启动景区生态小道的建设工作，在我国的风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地公园、水利风景区等区域建设各种不同类型、不同规模的生态小道，并发挥其重要作用。

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景区生态建设的内容非常丰富，必须在生态专家评价、民众调查结果论证的基础上制订景区生态建设规划，利用生态气候学、生态地貌学、景观生态学、建筑生态学等开展景区自然环境、服务设施和基础设施的生态学研究，建立景区生态监测网络和生态系统数据库，加强景区生态环境预测预报和科学管理工作。

认真调研，真正摸清景区生态环境的情况

吸收生态、林学、环境、地学等更多相关专业的专家学者参加景区的建设和管理工作。

充分发挥专家学者的作用，认真开展景区的调查研究，真正摸清景区生态环境的详细情况，通过生态小道、游客中心、解说系统等渠道为游人提供更加多样、更加详实的信息和知识。 强化培训，有效构建景区生态教育的队伍

景区，特别是生态旅游区域，除了管理人员、景区讲解员等正常的编制人员，更为重要的是要有具有教育和培训能力的生态教育领域的专家参与。这些专家的工作一方面是让旅游者获取更加丰富、更加专一的生态、环保领域的知识，另一方面则是要培训景区的工作人员，构建景区生态教育的专门队伍。

典型示范，确实发挥景区生态功能的效应

科学的生态旅游区域应该在提升旅游品位、丰富生态知识、增强环保意识、促进生态建设等方面发挥它应有的作用。生态旅游是体现资源节约型社会、环境友好型社会建设和生态文明建设的最佳方式之一。因而，我们应通过各方的不懈努力，确实把我国生态旅游区建设成为生态教育的先导区、生态建设的示范区和生态文明的引领区。