[行政事业单位内部控制规范]解读(二)

《行政事业单位内部控制规范》解读（二）

第四节 业务层面内部控制

一、预算业务控制

1．行政事业单位全面预算控制存在的问题

（1）预算编制过程简单。编制时间紧、编制人员不足、编制质量低。

（2）预算编制方法不科学。财政部门要求采用零基预算法，实际仍采用基数法。

（3）预算编制内容不全面，预算项目不细。预算内与预算外脱节。

（4）在预算执行方面缺乏应有的严肃性和约束力。用项目支出来弥补基本支出的不足，没有专款专用。

（5）只注重预算的编制，不注重预算的执行、控制与评价。

（6）缺乏有效的监督机制。

2．单位全面预算编制

（1）单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。行政事业单位的预算编制实行“两上两下”的基本流程：测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送同级财政部门，财政部门审核下达预算控制数，单位据此编制年度预算，财政部门批复。

（2）单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。

一是单位应当正确把握预算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。编制的依据如定员定额。

二是编制预算的方法包括固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、滚动预算。 固定预算

以预算期内正常的、可能实现的某一业务量（生产量、销售量）水平为固定基础，不考虑可能发生的变动因素而编制预算的方法

弹性预算

以预算期内可能发生的多种业务量水平为基础，分别确定与之相应的费用数额而编制的、能适应多种业务量水平的费用预算

增量预算

以当年预算的具体数字为基础，根据实际执行情况和计划期各项业务的可能增减变动情况来确定下一年度预算比上一年预算的增减变动额

零基预算

不考虑目前的费用水平，以零为起点以无费用、无成本、无服务、无收益作为预算的起点

流动预算

根据上一期的预算指标完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将预算期连续向前推移的一种预算编制方法

（3）单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照“谁花钱，谁编预算”的原则分解细化编制预算目标。

（4）单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。预算业务管理工作机构有财务人员、政府采购、资产管理、人事管理、基建管理等部门人员。预算编制与审批、执行、考核职务要相分离。

（5）单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。

（6）单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。

（7）单位应当建立预算执行分析机制，定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。

（8）单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。

（9）单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

二、收支业务控制

1．单位应当建立健全收入内部管理制度。

（1）单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离。单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。不得设置“小金库”。

（2）纳入内部控制管理收入的范围

一是行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入。事业单位的收入包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入。

二是应当上缴国库或财政专户的罚没、行政事业性收费、政府性基金等。有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，严格执行收支两条线的规定，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。

（3）业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任。

举例：王熙凤的小金库和账外账

袭人催月钱，平儿作解释，道出了旺儿媳妇给凤姐送利银的全部秘密。凤姐利用职务之便，动用员工月钱，授意心腹旺儿夫妇对外重利放债。动用这笔资金为荣国府获取利益，入了荣国府的官账，那是凤姐职责所在。然而，动用这笔资金获得的利息，没有及时归入荣国府的官库、官账，而是进了凤姐的私账。账外设账、收款不入账、设立“小金库”、资金体外循环，家庭不许，企业禁做。对于此类资金营运风险必须要严加防范，严格控制。

（4）单位应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。

单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。

资金收入流程节点简要说明

银行提取现金流程节点简要说明

2．单位应当建立健全支出内部管理制度。

（1）目前，行政事业单位对于经费的支出（特别是招待费、办公费、会议费、车辆费等）普遍缺乏严格的控制标准，即使有些单位制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就予以报销；专项经费被挤占、挪用现象也较普遍，致使专项资金未能发挥其应有的资金效益。

（2）单位应确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。行政单位可以建立总的支出业务管理制度和各类支出业务的实施细则。包括经费支出管理办法、办公费管理细则、接待费管理细则、会议费管理细则、差旅费管理细则、交通费管理细则、加班误餐费管理细则等。

内部管理制度应当主要明确以下六个方面：

一是各类支出业务事项的归口管理部门；

二是支出业务事项的开支范围、开支标准以及业务事项所涉及的表单和票据；

三是支出事前申请、审核审批程序；

四是支出借款和报销业务流程；

五是与支出相关的内部审核审批权限、程序和责任；

六是与支出业务相关的对账和检查责任。

（3）单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

举例：贾蔷既管银钱又管账目

贾蔷是戏班的筹办者，被任命为戏班经理，戏班日用出入银钱以及大小所需之物料账目等事项，由他一人包揽。在货币资金控制中，强调对现金和银行存款管理规定的遵守，强调不相容职务的分离，强调不得由一人办理货币资金全过程的业务，严禁将办理资金支付业务的相关印章和票据集中一人保管，严禁出纳与会计由一人担任。贾家戏班的这种安排明显不符合内部控制的要求。

（4）单位应当按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。

（5）加强支出审核控制。全面审核各类单据，重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保与经济业务事项相符。

（6）加强支付控制。明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证应当进行登记。使用公务卡结算的，应当按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。

（7）加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。

资金支付流程节点简要说明

银行票据支付流程节点简要说明

3．单位应当建立健全债务内部管理制度。

（1）行政事业单位债务业务的风险主要体现在以下三个方面：

一是未经充分论证或者未经集体决策，擅自对外举借大额债务，可能导致不能按期还本付息、单位利益受损的风险。

二是债务管理和监控不严，债务的具体情况不清，没有做好还本付息的相关安排，可能导致单位利益受损或者财务风险。

三是债务没有按照国家统一的会计制度的规定纳入单位的会计核算，形成了账外债务，可能导致单位利益受损或者财务风险。

（2）筹资内部控制流程

筹资业务风险控制流程

筹资方案

可行性论证

方案审批

编制执行

监督评价

筹资方案

一般由财务部门根据企业经营战略、预算情况与资金现状等因素，提出筹资方案。一个完整的筹资方案应包括筹资金额、筹资形式、利率、筹资期限、资金用途等内容。提出筹资方案的同时还应与其他生产经营相关业务部门沟通协调，在此基础上才能形成初始筹资方案。

可行性论证

包括三部分内容：

一是筹资方案的战略性评估。主要评估筹资方案是否符合企业整体发展战略，控制企业筹资规模，防止因盲目筹资而给企业造成沉重的债务负担。

二是的经济性评估。主要分析筹资方案是否符合经济性要求，是否以最低的筹资成本获得了所需的资金，筹资期限等是否经济合理，利息、股息等费用支出是否在企业承受的范围之内。

三是筹资方案的风险评估。并对可能出现的风险进行有效地应对。

方案审批

通过可行性论证的筹资方案，需要在企业内部按照分级授权审批原则进行审批，重点关注筹资用途的可行性。重大筹资方案，应当提交股东（大）会审议，筹资方案需经有关管理部门批准的，应当履行相应的报批程序。审批人员与编制筹资方案人员应适当分离。在审批中，应贯彻集体决策的原则，实行集体决策审批或者联签制度。筹资方案发生重大变更的，应当重新履行可行性研究以及相关审批程序。

编制执行

筹资计划编制与执行企业应根据审核批准的筹资方案，编制较为详细的筹资计划，经过财务部门批准后，严格按照相关程序筹集资金。

通过银行借款方式筹资的，应当与有关金融机构进行洽谈，明确借款规模、利率、期限、担保、还款安排、相关的权利义务和违约责任等内容。双方达成一致意见后签署借款合同，据此办理相关借款业务。

通过发行债券方式筹资的，应当合理选择债券种类，如普通债券还是可转换债券等，并对还本付息方案作出系统安排，确保按期、足额偿还到期本金和利息。

通过发行股票方式筹资的，应当依照《中华人民共和国证券法》等有关法律法规和证券监管部门的规定进行。

监督评价

筹资活动监督、评价与责任追究加强筹资活动的检查监督，严格按照筹资方案确定的用途使用资金，确保款项的收支、股息和利息的支付、股票和债券的保管等符合有关规定。

筹资活动完成后要按规定进行筹资后评价，对存在违规现象的，严格追究其责任。