中美公共预算体制比较分析

中美公共预算体制比较分析 摘要:由于美国的公共预算体制随其经济的发展，进行了历次改革，已经形成了比较完备的体系。本文仅以美国的公共预算体制为参照，从三方面与我国预算体制进行对比分析，得出相关启示。 关键词:中国、美国、公共预算体制、对比、启示 所谓公共预算：指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。由于我国公共预算体系是从过去计划经济和国有经济体制下脱胎而来，从涉及公民财产和公共利益的预算和税收立法及制衡关系看，政府当家甚至是部门当家的色彩较浓。还存在着很大的缺陷，因此必须进行变革。本文仅以美国的公共预算体制为参照，进行对比分析，以期对我国公共预算体制的改革与进步提供启发。 预算立法体制对比分析 公共预算立法体制，主要界定和处理公民与政府的税收与预算关系，通过人民代表大会或者议会与政府之间对税收和预算的权力分界与制衡来体现。包括预算法、税法等等的起草、讨论、听证、表决通过等等，更重要的是也包括当年同级人民代表大会或者议会对年度预算的编制、讨论和批准通过，最后作为年度法律来执行。 （1）美国的预算立法体制 美国的国体是联邦制，权力在议会、政府和司法之间进行制衡。从内容上讲，立法体制指立法思想、法律、立法和执法机构，及其立法过程的设置、制衡关系等等。美国将税收法典、《预算法和会计法案》等列入法律，也将每年一度的财政预算，只要在议会通过，也视作为很严肃的法律。各种财政税收法律的起草、通过、实施反映各方的制衡关系。 （2）中国预算立法体制现状 我国公共预算体制立法，就税收来看，《宪法》在制衡关系上存在空白。《宪法》中虽然作了中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务的规定，而对税收的开、征、停、减、免以及公平税负等却未予以规定。在预算的法制化建设方面，进入20世纪80年代，特别是颁布了《预算法》以来，预算制定和实施由政府负责，预算审核及批准由人大负责的权利关系格局已理清。但实际上还是存在着许多问题，比如行政主导税收立法、预算编制和立法流于形式和不透明等。 另外，在法治行政制度中，包括财政责任在内的政府责任是落实到各级行政首长的头上的。目前我们的预算制度中存在的致命缺陷就是责任没有落实到个人。虽然《预算法》对此作了一些规定，但实际工作中落实得很不到位。当地方财政预算出大问题时，如果追究，是追究法人但又不是决定者的行政首长。于是，很多责任实际上无法追究，最后不予追究。财政责任追究不够是严重腐败的最主要原因之一。 制衡监督体制对比分析 首先看渭南城区红绿灯电费案例 据媒体７月３日报道，陕西渭南城区红绿灯电费１９年无人缴纳，渭南供电部门切断了市区的红绿灯电源，致使交通秩序陷入混乱。而同日，媒体的另一篇报道说，美国新泽西州政府因经费不足导致关门，约有４．５万名政府雇员处于“待业”状态，但包括警察局、监狱、精神病所和儿童福利机构等在内的关键部门，仍然照常运行。 两则新闻让人回味无穷。在同样缺钱的情况下，新泽西州政府因没权力支出所有预算只能“关门歇业”，但其警察局等关键部门却照样运行。可渭南市与公共交通秩序相关的红绿灯都“断电”了，政府相关机构的运转却没受到影响———不一定因当地财政供给能力穷到连红绿灯电费都支付不起的地步，而是公共财政供给机制出了问题。 其关键原因就在于我国预算的法治化程度低，预算约束软化，预算缺乏各方

科学和合理的制衡，政府的财政活动不按预算办事的情况常有发生。 首先，从人民与人民代表大会的关系看，一是人民代表中党和政府及其党和政府各部门的领导干部和官员占相当比例（2005年全国人大代表中各级党政、事业单位负责人占代表比例的70%）。这样的代表产生制度和代表构成，可能代表政府支出意愿的程度要高一些。二是代表是会议制，不是常任制。平常都在各自的工作岗位上，只是在本职工作之余和开人民代表大会期间，有可能和可以审查预算。而在本职工作之余，绝大部分代表是看不到预算草案的。开人民代表大会期间，几天到十天的时间中，还要审政府工作报告、发展计划报告、两院报告等，还要听会，实际上没有时间来仔细审查预算。 从政府与人大的关系看，一是政府内部没有将编制预算与执行预算分开，没有形成编制与执行的制衡，财政部门自编自支。二是由于前述的诸多原因（如预算执行和审查时间仓促和错位不可能详细审查预算，代表不是常任制而业余不可能也没有精力关心预算，代表构成不合理而更多地体现党和政府自己的预算意图，财政部门提供的预算笼而统之、大而化之），代表对预算一头雾水，而与原政府财政部门有退居二线关系的各级人大财经委和预算办公室，或者公共财政的意识不强，或者因与原工作部的人情和工作关系，使人大对预算实际上不可能进行科学、认真和准确的审查。因此，由各级人大来制衡各级政府预算，很大程度上流于形式。 这一点，在美国的现代预算制度对比中体现的淋漓尽致：没有政府预算授权就不能进行财政收支，政府的各项收支在预算中都有详细的计划。资金的使用范围确定，不能挪作他用，任何与预算计划不符的资金收支必须要有预算调整草案，并要经过总统和国会的批准，政府的收支而且必须接受权力机关监督。从上述税收的制衡关系看，美国国家将设置税收的权力授予国会，而没有授予政府。使得公共预算的互相制衡体制发挥了应有的作用。 预算支出结构对比分析 （1）美国是公共服务和社会管理型的财政支出结构 美国是一个资本主义市场经济国家，政府资源不用来大量地投资于国有经济，并且国有经济的比例很低。因而，美国政府的财政开支一般不过多地承担经济建设和投资企业的任务，其各级政府预算的性质一般为公共服务和社会管理型财政。 美国联邦政府在公共服务方面的支出，大体在国防、外交、保健、老年医疗、收入保障、社会保障、净利息、其他等方面。从1965年以来，美国联邦政府的财政支出结构也发生了较大的变化，其他项目的开支比例在下降，保健、老年医疗、收入保障、社会保障等开支比例上升。 （2）中国预算和预算外收支反映的供养和建设型的支出结构 中国的财政是在计划经济体制下建立的，改革开放前，其主要功能是经济建设，是生产建设型的财政。改革开放以来，财政顺着四个方向调整：一是生产建设支出的比例在逐年下降，但是仍然占很大的比重；二是由于党政机构得不到控制，行政运转费用的比例日益上升，所占的份额越来越大；三是预算外的自收自支规模越来越大，一些政府和政府各部门收费被收支两条线固定和合法化；四是地方政府的财政，特别是县乡财政的显性债务和隐性债务越来越多，数额巨大；五是财政支出结构中，近两年开始更多地向社会保障等公共支出进行调整。 实际就是吃皇粮和准皇粮型的国家支出结构，要使我们的财政真正体现执政为民和以人为本的精神，还任重道远。 中央与地方预算关系体制对比分析 再回到刚才渭南的案例，红绿灯被“断电”，恐怕还跟现行之分灶吃饭的财政体制有关。由于电力部门属中央企业，而红绿灯用电却由地方财政掏腰包，地方政府当然是能拖就拖、能欠便欠。 由于美国实行的是联邦体制，美国联邦、州及市县镇各自在财政税收方

面的独立性很强。财政和税收上下之间互不隶属，也没有业务指导关系。地方上有决定税收和预算的权力，其征税减税和预算方案，只需同级议会的批准，而不需要上一级政府的批准。 美国国家政权的分级为三级政权结构，具体来说，联邦、州和市县镇的预算体制关系有以下特点：（1）相互独立和各自的职能（2）三级政府各自的支出比例（3）地方建设发债与对发债的制衡 中国中央政府与地方政府之间财政税收关系的格局为：中央拥有税权，并规定税种；许多税收共享分成，并设有中央税种和地方税种；中央与地方两套从上到下（国家税务局）和从中到下（地方税务局）的征管系统并存；中央财政对地方财政实行转移支付制度。 从1994年分税制改革中央与地方财政税收关系的运行来看，也出现了一系列的问题，主要是：（1）中央对财力集中越来越多，县乡财政日益困难，相当数量的县乡靠乱收费和乱罚款维持运转，县乡村积累了巨额的显性债务、隐性债务和或有债务；（2）整个税收结构抑制个人创业和企业投资；（3）由于中央对地方的转移支付项目越来越多，并且分散在中央各部门，跑部和跑局钱进的情况越来越严重；（4）中央与地方的负责范围、事权分工没有划清，存在干事的没有钱，或者靠乱收费干事，有钱的不干事的情况。 结语 根据公共财政理论，参照我国的具体国情以及当前预算的改革趋势，比较美国预算体制的做法，我国预算制度改革的启示。虽然中美政治体制不同，但美国是一个成熟的市场经济国家，其国家财政中也有许多公共价值原则的设计，如调节分配、社会保障等理念。因此，这里就中美财政税体制中的制衡、支出结构和中央与地方关系等进行比较，扬弃其不合理的部分，学习其有用的部分，为建设社会主义市场经济体制下的财政税收体制服务。 参考文献： 1、周天勇. 中美财政税收体制比较[J].理论导刊,2009(7). 2、何丽丽. 美国公共预算体制及其对我国的启示[J].中国集体经济, 2007年第10期 3、彭健. 美国联邦政府预算管理模式及启示[J].山东财政学院学报,2002(6). 4、唐皇凤. 美国预算管理:过程与制度的分析——兼论其对中国预算改革的启发与借鉴意义[J].上海行政学院学报,2002(4).