试论电子公文的转型

［ 作者：华颖     来源：应用写作杂志社     点击数： 1395     更新时间：2006-9-29     文章录入：SHY ］

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（《应用写作》2005年第1期）

政府机关如何在信息时代提高管理效能，是当前人们所关心的话题。作为政府机关处理公务和行政管理的重要工具——公文，它的效率也备受关注。随着电脑和网络信息技术的应用普及，电子公文已经越来越受到广大政府部门的重视，并在近一两年得到长足的发展。电子公文得以广泛使用的主要原因是，传统公文已经越来越不能满足政府部门对公文的时效性、保存性的要求。与纸质公文相比，电子公文具有存储体积小、检索速度快、远距离快速传递及同时满足多用户共享等优点。目前的电子公文在文件的处理阶段，更是发挥了巨大的优势。与以往的电子公文相比较，电子公文正从形象向实用转型。

一、电子政务的广泛推广——电子公文转型的背景

电子公文是各国政府管理现代化的重要标志。面对全球范围内的国际竞争和知识经济的挑战，世界各国政府都把电子公文作为发展电子政务的重要环节。电子政务在我国的发展滞后于发达国家，起步较晚，但发展速度在加快。据ＣＮＮＩＣ（中国互联网络信息中心）雪最新的调查数据显示，××．ｇｏｖ．ｃｎ的域名注册已经超过１万个。截至目前，我国绝大部分政府机关都已经建立了自己的门户网站，而且很多地方的门户网站以信息港的方式加载了越来越多的便民服务内容。可以说，无论是从绝对数量，还是从相对比例以及网站质量上来看，我国的政府门户网站建设都取得了一定的成就。从理论上讲，电子政务网包括内网与外网，内网是指用信息化手段实现办公智能化，外网则是通过门户网站的建设而实现政务信息化。从政府与外部联系以及在电子政务中的地位出发，门户网站几乎成了电子政务的代名词，它的发展正是电子政务发展的一个缩影。有关专家把电子政务划分为四个阶段：第一阶段是信息发布、形象展示；第二阶段是信息交互、网上办公；第三阶段是一站式服务、协同办公；第四阶段是个性化服务、实时更新。由于我国城乡、区域间存在发展差距，  从局部来看，有的经济落后的地方，电子政务还仅仅停留在形象展示的初级阶段，而在有的发达地区，已经步入信息交互的阶段，甚至还出现了部分服务的网上实现。从整体上看，我国电子政务正逐步摆脱政府形象工程的“花瓶”定位，  转向服务社会、服务民众的实用定位。电子公文的发展寓于电子政务的发展之中。在各级机关、单位中，“办公”的一个重要内容就是办理和制发文件，即“办文”，办文是每个机关、单位大量的日常工作。依*网络信息技术对公文进行高效有序的电子化处理，是电子政府建设的重要组成部分，是关系到电子政府建设全局的基础性工程。受电子政务由形象工程转向服务工程的影响，作为其中一项重要内容的电子公文，也更趋实用。

二、办公自动化系统的更新——电子公文转型的支撑

《实用电子公文传输与处理》中国人事出版社出版，２００２年５月?雪一书，对电子公文做了系统介绍，在第十九章《电子公文的处理》的开头，作者称其书“介绍的电子公文的收文处理和发文处理是一个理想模型，还有待于接受实践的进一步检验”。两年多来，很多政府部门都建立了办公自动化系统，实现了网上办公，大大提高了办事效率。在公文方面，更新的办公自动化系统为电子公文向实用转型提供了良好的技术支撑，电子公文处理技术有了革命性的变革。不论是在收文、发文还是归档方面，利用办公自动化系统，都可以在最短的时间内对公文进行处理，使电子公文不仅仅作为纸质公文的替代品，而且是作为高效率的电子政务的一项重要组成部分。例如在收文环节，来文登记之后，办公自动化系统能使文件在第一时间传递到拟办人员的工作界面，及时进行拟办。同样，拟办好的文件会按照一定的顺序流转到各传阅领导和办理人员处进行办理。同时，办公自动化系统在文件流转过程中，会自动记录文件的处理情况。只要点击阅办单便可查看或追踪文件办理意见等信息。发文环节也是一样，可以在最短的时间内对公文进行处理。办公自动化系统的更新使电子公文更为实用，可以解决传统公文处理中效率低下的“文件旅行”现象，提高办公效率、降低办公成本。此外，在办公自动化系统中，电子公文的实用还在档案管理中体现。例如需要查看文件正文，可以填写借阅单，说明借阅时间、原因等，等待档案管理员的回复。档案管理人员能在第一时间于“待批申请”中看到需借阅的文件，及时进行处理。同时，申请人能在“审批跟踪”中看到审批过程。在文件审批同意后，申请人员可以在“借阅文件”中打开文件。借阅时间到期或取消借阅后，用户可以在“历史借阅”查看曾经借阅的文件的标题。很多政府机关利用办公自动化系统实现了公文运转电子化管理，对收文办理、发文办理的登记、审核、拟办、运转等环节进行管理，实现了公文查询、统计、存储、流转的电子化及内部网络互联；从对公文数据库中的公文由标题、来文单位等基本要素和运转过程管理扩展为部分公文的全文入库管理；从实现特定网络，如政府专网、专业部门网上的部分公文上报、下发的无纸化传输到实现全部公文的网络传输和电子化管理。这些实用而高效的电子公文处理，离不开不断更新的办公自动化系统的技术支撑。

三、法律法规的完善——电子公文转型的保障

新世纪后，我国政府高度重视电子公文的发展，逐步出台了一些法律法规，为电子公文的实用转型提供了保障。２００３年，国家档案局颁布了《电子公文归档管理暂行办法》，于２００３年９月１日起实施。该《办法》加强了对电子公文的归档管理，有效维护了电子公文的真实性、完整性、安全性和可识别性。该《办法》要求电子公文形成单位应指定有关部门或专人负责本单位的电子公文归档工作，将电子公文的收集、整理、归档、保管、利用纳入机关文书处理程序和相关人员的岗位责任，这就使电子公文的归档工作成为日常办公的一项任务，促进了电子公文的日常使用。电子公文不再是可有可无的，或者是作为装饰机关门面的一种摆设。２００４年３月２４日，由温家宝总理主持召开的国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国电子签名法?穴草案?雪》，这是为了适应电子商务、电子政务发展的需要，保障电子商务交易安全，维护有关各方的合法权益而制定的，同时，也为电子公文的相关应用提供了法律认可。２００３年８月２７日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过并于２００４年７月１日正式实施的《中华人民共和国行政许可法》，有效地促进了政务公开，同时也有力地促进了电子公文的相关应用。

以上三方面促使电子公文朝更为实用的方向转型。电子公文也由最初的存储于磁带、磁盘、光盘而作为纸质公文的备份这一细小的方面，逐步涉及到更为实用的领域，包括收文处理、发文处理、电子公文的立卷归档和电子公文的监控等方面，缩短了公文在处理中签收、登记、分发、拟办、批办、催办等的周转时间，提高了政府机构的办公效率。不仅如此，电子公文的远程传输更加体现了实用性的原则。在我国，传送红头文件一直是党政各级机关以及企事业单位实现上情下达的惟一正式渠道。每天都有大量的公文通过传统的邮递方式流转于全国各地，协调和维持着各级行政部门的正常运转。但传统邮递红头文件的方式存在速度慢、易丢失、保密性差等弊端，利用软件和硬件双重加密的电子公文传输，可以消除这些弊端。在实际应用中，电子公文传输正逐渐成为政府间函件往来的主要传输手段。国务院办公厅秘书一局局长贾福兴在全国政府系统政务信息化工作会议上指出，在实现各地区、各部门上传国务院请示件的基础上，２００４年分期分批将国务院部分文种通过电子公文传输系统下发。各级政府也早已大力推进电子公文的传输，因此，从最早的把纸质公文数字化到如今让ＩＴ在公文生成、办理、传输、调阅、归档各个环节大显身手，电子公文的发展就像电子政务由形象工程向服务工程转型一样，也由形象向实用转型。这样不仅节约大量人力财力，而且有利于政府机关提高效率，加强管理，好处是显而易见的。

同时，电子公文在向实用转型的过程中，还面临着一些问题亟待解决。具体说来，主要有三个方面：一、安全问题。电子公文的出现，使秘密的载体发生了革命性变化，信息传播从“有形”走向“无形”，容易使人产生思想上的麻痹。过去的“锁好柜”、“关好门”、“看好人”的保密措施已难以适应时代的需要。一些机关、单位对纸质公文的保密很重视，而对储存在软硬盘上的电子公文则随意处置，更谈不上进行保密管理。另一方面，电子公文在网络环境中传播和存储，极易受到黑客攻击，造成公文失密、信息被盗、被删除或被改写等严重后果。对电子公文安全性的担忧，在很大程度上遏制了公文处理电子化的推广。二、规范问题。目前与公文有关的国家标准或办法主要有《国家行政机关公文格式》（ＧＢ／Ｔ ９７０４－１９９９）和２００１年１月１日起施行的《国家行政机关公文处理办法》，都是针对纸质公文制定的。对于电子公文来讲，标准化工作还刚开始，有很多技术方面的标准需要从头制定，无法适应公文处理电子化的需要。一些机关、单位在管理电子公文、设计公文处理软件时，往往各行其是、自成系统，采用的标准也各不相同，造成新的重复建设，资源不能共享，给今后电子公文传输和系统整合留下了难题。三、效力问题。目前我国电子公文在某些领域尚不具备与纸质公文同等的法定效力，如从网络上下载的公文，权威性不强、可信度不高，尤其是作为法律、法规、政策依据使用时，效力难以认定。再加上现在电子公文与纸质公文的“双轨”运行，人们更习惯于对纸质公文的法定认同，这已经成为无纸化办公和电子政务发展的瓶颈。因此，电子公文的法定效力如果迟迟不解决，电子公文将继续停留在现有的水平，难以有根本性突破。电子公文与纸质公文“双轨”运行，无纸化运行就难以真正实现。

针对这些问题，国家电子政务建设主管部门正在加快电子公文相关标准的制定工作，国内的软件厂商也在配合国家电子政务标准的制定工作，不断推出符合国家标准、技术先进、安全可*的电子政务公文类系列产品，促使电子公文朝着规范性、严肃性的目标发展。总之，随着电子政务建设的深入，电子公文必将越来越实用，公文处理逐步实现无纸化作业，最终使公民与政府的互动关系、政府内部各部门之间的互动关系以及政府与企业之间的互动关系全面实现电子化，从而真正进入办公电子化、无纸化的时代。

（《应用写作》2005年第1期）

作者单位：浙江省委党校

责任编辑：刘　韦