服务型政府的行政伦理观--西方新公共管理运动的启示

枣霄

政治学研究

服务型政府的行政伦理观

——西方新公共管理运动的启示

胡

冰

（中共深圳市委党校，广东

深圳５１８０２１）

行政伦理是从行政体制、行政组织行为和公务员个人行重政府的成本和效率，认为没有一套被普遍接受的客观的绩为三个层面探讨行政理念、行政行为和行政结果的正当性和效标准，成本和效率的目标毫无意义。与传统行政强调行政合理性问题。我国自古以来关于行政伦理的各种论断很多，中立和决策的系统性不同，新公共管理提出一个公共管理人但是系统研究才刚刚起步。西方社会对行政伦理的专门性员首先要对他（她）自己负责，认为环境的不确定性和变化不研究已有百年历史，２０世纪７０年代以后，各种行政伦理的理测使得政府部门需要更多的民主和个人主义，鼓励公务人员论层出不穷，尤其是在新公共管理运动中，行政伦理问题更和公民在公共领域展示自己的价值。新公共管理要求公务是成为伦理家和实践者探索的热点。新公共管理运动提出人员在工作中要应用他们个人的伦理观进行判断，个人价值了服务型政府的理念，其中包含的行政伦理的观念对我国创观和公务员的职业伦理是保持政府诚信的最好途径。新公建服务型政府有诸多启示。

共管理还强调政府要通过行政分权、社区管理与公众最大限一、西方新公共管理的行政伦理观

度地参与政府决策使得管理者更贴近人民。

从２０世纪７０年代开始，曾经主导西方公共行政领域近奥斯本和盖布勒明确抵制传统行政改革的伦理做法，如一个世纪之久，并被誉为行之有效、甚至是最佳的传统或称试图用总检查官和审计官来根治浪费、欺诈和滥用职权。他主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑们认为２０世纪８０年代和９０年代出现的腐败和伦理滑坡大战，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（Ｎｅｗ．多是政务官所为，而不是职业公务员。他们认为相对重塑政府从根本上解决问题而言，花费大量的成本去发现或防止腐展到西方各国。关于新公共管理，西方提出了不同的模式和败是不值得的。结果导向型政府可以靠关注绩效评价和项理论观点。英国学者Ｅ．费利耶（ＥｗａｎＦｅｌｉｅ）等人在《行动中的目结果来更有效地减少腐败，注重结果而非规则可以使政府新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少更有效地工作和更加符合伦理要求。重塑理论也十分关注有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即政府的回应性和责任心，和前期的新公共管理理论不同，重效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式和公共服塑理论不相信政府靠鼓励公务员将自己的个人价值观运用务取向模式。有的学者将新公共管理改革概括为五个“Ｒ”：到公共政策制定之中就能变得更加符合伦理要求。为弥补Ｒｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇ（重构）、Ｒｅｅｎｇｔｎｅｅｒｉｎｇ（重建）、Ｒｅｉｎｖｅｎｆｉｎｇ（重塑）、

政府回应性和责任心的缺失，重塑理论提倡政府分权化、管Ｒｅａｌｉ鲥ｎｇ（重组）、Ｒｅｔｈｉｎｋｉｎｇ（重思）。奥斯本和盖布勒在《改

理层级扁平化、劳动管理协作化和授权于公务人员。

革政府》（或译《重塑政府》）（１９９３）一书中更是提出了众所周作为新公共管理运动的主要参与者和理论家之一，学者知的重塑政府十大原则。概括而言，新公共管理提出：管理弗雷德里克森（Ｈ．ＧｅｏｒｇｅＦｒｅｄｅｒｉｃｋｓｏｎ）１９９７年出版了一本著作

就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽——《公共行政的精神》（ＴｈｅＳｐｉｒｉｔ舶ｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ），他直

可能地为社会提供满意的公共物品。服务型政府应该是：以接对重塑政府特别是企业家政府进行批评。他认为价值处顾客为导向的政府、运作高效的政府、职能有限的政府、责任于公共行政的中心，核心价值与法律、忠诚、职业精神、个人

政府和民主参与的政府。

道德和对宪法的承诺紧密相连，现行的政府伦理危机主要在从行政伦理的角度看，新公共管理追求的是与传统行政于通过选举产生的官员，职业公职人员保持着很高的伦理标不同的激进的新公共伦理观，认为政治——行政两分法在事准，他们中的大多数也有很好的行政绩效。自相矛盾的是，

实和经验上都是矛盾的。新公共管理批评传统行政伦理注

弗雷德里克森提出，２０世纪８０年代甚至９０年代制定的道德

［作者简介］胡冰（１９６４一），男，湖北宜昌人，深圳市委党校行政管理教研部讲师，硕士，从事公共人力资源管理、行政伦理研究。

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ＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）在８０年代的英美两国应运而生，并迅速扩

法律和程序阻碍了职业公共行政人员为政府工作的个人责任能力的形成，可能是公共行政人员，甚至是他们的家庭成员、伦理官员、巡视员和行政伦理部门的要求阻止了犯罪行为和不道德行为的发生。

尽管在不同阶段的论述不尽相同，但新公共管理关于服务性政府的行政伦理观仍然有许多值得我们思考的内容。

首先，新公共管理倡导新的行政价值观。价值观是伦理道德的核心，它关系到行政伦理的方向和目标，对具体的伦理规范起着统帅作用。西方国家的政府行政在不同历史时期都有不同的伦理价值观，如公共行政萌芽期的效率核心价值，后来的行政责任与义务，２０世纪７０年代的社会公平等等。新公共管理倡导公共利益、公共服务和民主行政。

其次，新公共管理关注体制伦理问题，提出诸多体制合理性的观点，如政府要向下层和公务员个人分权，以减少政府高层的权力集中导致的腐败；政府的管理层级要减少，以减少政府政策贯彻不畅，影响工作效率；主张引入私营部门的组织形式，灵活地适应环境，而不是僵化的科层制；公共服务要社会化，强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性以减少腐败和提高公共服务的质量。

第三，新公共管理从组织行为上倡导新的伦理观，强调“顾客至上”。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

强调低投入高产出。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制。美国克林顿制定“重塑政府运动”的目标就是要创造一个少花钱多办事的政府。

第四，新公共管理特别突出公务员个体的行政伦理作用。如上所述，新公共管理认为，个体公务员的行政判断力比政府制定的各种规则更重要，因为政府和公务员正处在一个环境变化很快、行政的不确定性和模糊性不断扩大的时期，好的行政道德必须是由公务员将行政价值观与一定的情势结合而产生。

二、我国服务型政府的行政伦理观

由于社会制度的不同，我国的服务型政府建设与西方国家有着本质的区别，但新公共管理运动产生时所面临的全球化、信息化、市场化、民主化以及知识经济等时代特征，与我国当前政府改革所面临的环境特点惊人的相似。因此，西方新公共管理所倡导的一些行政伦理观对我们建设规范化服务型政府是有一定的参考意义的。

首先，将公共利益与社会公平作为服务型政府的核心行

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方数据政伦理价值。实际上，公平和正义是近百年来行政伦理追求的价值目标。在现阶段我国的服务型政府建设中提出这一核心伦理价值更有其特殊的意义。一是“三个代表”重要思想的要求。“三个代表”的本质是“立党为公，执政为民”，要求政府的一切工作要以此为出发点，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，始终将人民的福祉、公众的利益和社会的公平放在首位，这不仅关系到党的宗旨的实现和社会主义制度优越性的发挥，更关系到社会的稳定和执政党的领导地位的巩固。二是“全面建设小康社会”奋斗目标的要求。人民过上更加富裕的生活、安居乐业、有良好的社会秩序、促进人的全面发展等已经成为小康社会的重要标准。三是民主政治发展的要求。政治文明有不同层次的发展标准，但维护好最大多数人的最大利益和保持社会的相对公平，是政治文明的发展基础。

其次，重视行政制度伦理的建设。制度伦理包括“制度中的伦理”和“伦理的制度”，前者指制度建立的伦理基础，后者指制度是否具有道德合理性，前者涉及制度的道德内容，后者关涉制度的道德选择。这两个方面实际上所论及的是同一个内容，都是制度设计的伦理。湖南师范大学的彭定光教授指出，制度的道德合理性主要包括：第一，堵塞制度性漏洞，以防止有人充当制度的“逃票乘客”，或者禁止有人利用制度的不严密去作恶，最终实现制度面前人人平等；第二，严格规定政府行为的边界；第三，禁止个人或群体自行决定应由公共权力机关实施的行为，以杜绝制度实现中的私人化行为，确保制度实现中的权威性和公正性。

第三，加强行政组织的伦理规范。和西方国家重视行政组织伦理不同，我国由于受传统文化的影响，一直以来将行政道德问题归结为政府官员和公务员的个体问题，强调自我修养和自我约束，忽视行政组织行为的合理性和正当性。西方新公共管理强调行政组织行为的效率和成本，强调顾客的需要和服务，这些都是我国建设服务型政府所应该学习和借鉴的。此外，我国服务型政府的行政组织行为的道德合理性还应该包含政府决策中公共利益维护、行政执行中的公开与透明、行政结果的责任问究、政府绩效评价的民众参与和政府诚信。尤其是防止公共权力的滥用和公共财政使用中的非公共性。

第四，培养公务员的职业道德精神和行政判断力。新公共管理突出公职人员的个人伦理价值观和行政判断力是十分有益的。我国的服务型政府建设处在一个内外环境变化不定的时期，内部的政治制度化还未完善，外部的社会变革又日新月异，行政的制度和规则始终是滞后的。面对形形色色的行政行为选择，公务员完全依据既有的制度行事往往会陷人伦理困境：满足了规则要求却与情势不符；满足了组织的要求却又伤害了公众利益。因此，应该着力培养公务员的职业精神，树立公共利益之上的核心价值观，提高公务员的行政判断力和扩大公务员行政的自由裁量权。

总之，服务型政府建设的行政伦理规范问题是我国政府改革和发展中的新课题，许多问题还有待于我们深入思考和研究。

责任编辑王飞

服务型政府的行政伦理观——西方新公共管理运动的启示

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