中国发展失衡与国家发展战略的反思
作者：刘福垣
财贸经济 2003年11期
中图分类号：F120.4 文献标识码：A 文章编号：1002-8102（2003）09-0005-08
目前，中国经济社会现状的形象写照：一条失衡腾飞的巨龙。如果适度矫正失衡，持续顺畅地腾飞，20年后她要从根本上改变世界格局；如果继续加大失衡有可能产生严重的经济、政治和社会动乱，对全世界形成严重的威胁。目前，中国国民经济的主要矛盾和市场经济的基本矛盾趋于激化，是两个前途两种命运抉择的关键时期，事关国家民族的命运，应该认真地再思考我们的国家发展战略。
一、中国发展失衡的三大表现
（一）我们必须正视相当部分的国有资产被少数人非正常占有
我国的市场经济是靠改革建立起来的，不是在自然发展的历史过程中逐步形成的。在实行了30年半义务劳动、半实物分配、半供给制的所谓计划经济之后，从1979年开始了自上而下的改革，通过双轨运行逐步向市场经济过渡。少数人利用手中的权力，借助双轨制的弊端巧取豪夺地瓜分国有资产，几乎没有经过资本的积累就在短期内积聚了大量的社会财富，没有经过中产阶级阶段一跃成为具有官僚买办特色的金融资产高收入阶层。在短短10多年内，市场经济还没有发育成熟，其基本矛盾就迅速达到尖锐化程度，到1995年两极分化的势态基本形成。人们从生产方式到生活方式、消费方式已经形成鲜明的阶层鸿沟。
搞市场经济不可能不产生两极分化。我们的问题是产生分化的历史背景极为特殊，分化的速度过快，分化的机制主要不是市场。广大人民心理的失衡超过实际的失衡。而像发达国家那样形成一个足够大的中产阶级来矫正失衡，还需要相当长的历史时期。但历史不可能给我们一个相当长的时期逐步靠中产阶级去平衡已经分化了的两极。
西方国家的广大人民经过几百年的斗争，才赢得今天的社会资本主义相对和谐的市场经济制度，难道也让中国人民经过几百年才能渡过社会主义初级阶段，才能过上没有后顾之忧的体面生活后富起来？这个愿许得太远了。人民不会答应！因为中国走向市场经济的历史前提和西方是不同的。
中国向市场经济过渡的前提是全体劳动者拥有数10万亿（目前官方公布的10万多亿，肯定没有包括国有土地资产和矿产资源）的共有财产。进入市场按劳动力要素分配的劳动者不是一无所有，他们有权获得共有财产按要素分配应得的份额。而我们的市场取向的改革并没有首先明确产权，就把劳动者特别是产业工人推向了市场，让他们仅仅按劳动力一个要素获得收入，失业了靠救济金生活。他们应该拥有的共有财产权客观上被剥夺了。特别是改革初期允许一部分人先富起来的口号在执行中变成了让一部分人先富起来。把优质国有资产让谁用谁就富，把特殊政策给谁用谁就富，出口配额、进口批件、廉价的土地使用权等稀缺垄断资源给谁谁富，新兴行业让谁先进入谁先富。一句话，让谁富谁就富。改革的20多年来，权力资本是增殖最快的资本。
如果直接分配失衡，通过再分配是可以缓和、可以补救的。但是，我们的再分配工具租、税、息都先天不足、后天失调。我们虽然有幸实现了土地公有化，但至今还没有明确的独立的地租范畴，20多年来，每年数以千亿计的公有地租流失；财政税收在大量流失的同时还常常发挥逆调节作用，如高收入阶层漏税严重，进一步加大了分配的失衡；吃财政饭的可以确保享受充足的社会保障待遇，而广大工农群众却常常享受不到应有的社会保障，特别是在住宅和医疗方面更是如此；近两次公务员等提工资，每年要财政多支出近千亿，而不应该当纳税人的农民（已经当了20多年的纳税人）每年的400多亿的农业税却不能免除；许多国家实行的，有利于减缓社会财富向少数人集中的遗产税，在我国却千呼万唤难以出台。
面对如此严重失衡的客观事实，以主流派、改革派自居的某些所谓著名经济学家们最近却提出一个新的理论：在我们这个又穷又大的国家搞社会保障太奢侈了，是不可能的；GDP7％—8％的增长，就业问题不可能严重到哪里去；不要用就业和社会保障问题压改革，更不要把今天的社会问题算到改革的账上。他们用难免论来安慰广大群众，试图否认我们在发展观和发展战略上的任何失误，否认他们实用主义改革谋略给发展和改革带来的干扰和后遗症。
分配已经严重失衡，不采取根本的战略性的调整措施，仅仅靠挤牙膏式的、施舍式的、救火式的、抹清凉油式的对现行分配体制、分配格局修修补补，已无济于事。我们必须根据按要素分配原则，从国有资产产权关系到财政分配关系，从宏观分配关系到微观分配关系，全面改革、彻底理顺才能解决问题。
（二）我们应该正视城乡矛盾比改革前还要尖锐的现实
1978年改革前，工农两种生产方式的矛盾、城乡两元结构的矛盾早已存在。但矛盾的性质、程度和地位与今天有很大的不同。农业生产方式经过互助合作发展为集体经济，尽管有严重的“穷过渡”，毕竟消灭了小农经济。工农业在生产方式上的差别主要是劳动生产率和商品率的差别。当时工农两种劳动者收入的差别主要根源不在生产方式，而在于政社合一、政企合一的“政”在分配上过分向企业倾斜，以社补企，用价格剪刀差让农民交了超额税。1981年全面实行“大包干”体制之后，工农两种生产方式开始具有本质的差别，形成再生产规律完全不同的两个时代的生产方式；两元社会结构已经发展为类似城市国家和农村国家的程度。这从工农业收入差异及其构成变化上可以看得非常清楚（见下页表）。
注：①工农业收入差异的概念和公式说明：所谓工农业收入差异是指等量投入获得的收入之间的差异。工农业收入差总合D=结构差（a）+构成差（b）+比价差（c）。
D=工业现价M/K-农业现价M/K；K：C（物化劳动成本）+V（活劳动成本），M：利润。
a=工业现价M/K-农业现价M/（K-V[，1]）；V[，1]：剩余劳动力耗费。
b=工业价值构成M′/K-农业价值构成M′/K；这里M′=。
c=D-a-b，也就是说工农业收入差异总合D减去结构差得到的是实际收入差异，实际收入差异中构成差是合理的，去掉构成差，得到的比价差是由于价格原因形成的收入差异。
②此表根据历年《中国统计年鉴》相关数据计算。
1978年，由于工农业资源结构不合理（主要是农业劳动力剩余，用工量虚费）引起的结构性收入差异a为12.2个百分点；由于工农业生产方式的差异（资本有机构成即c/v不同）引起的构成性收入差异b为负6个百分点；由于工农业产品比价不合理引起的比价性收入差异c为36.8个百分点。可见在1978年工农业两种生产方式的矛盾不是主要矛盾；农业剩余劳动力虽然数量已经可观，达到5000多万，但也只影响工农业收入差异12个多百分点；工农产品比价不合理即剪刀差是主要矛盾，它影响工农业收入差异近37个百分点。也就是说当时农民收入低的主要原因不是劳动力剩余过多，不是农业生产方式落后，而是国家的价格剪刀差政策。工农业收入差异D1为43个百分点，D2即实际差异为30.8个百分点，即每投入1元钱工业比农业多收入0.31元。
1981年比价性收入差异降到3.2个百分点。这说明1979年以后连续大幅度提高农产品价格之后，剪刀差已经很小，已经从工农业收入差异形成的第一位原因降到第三位的原因；构成性收入差异扩大为10个百分点，由第三位原因上升为第二位原因；1981年全面实现家庭经营之后，由于农民劳动积极性极大提高，农业用工量大幅度下降，农业剩余劳动量已经达到11300万劳动力，结构性收入差异达到27.6个百分点，已经是1978年的2.26倍，结构差异已经上升为第一位的原因。这说明我国城市化已经严重滞后，城乡两元社会结构的矛盾已经上升为主要矛盾，成为农民收入低的主要原因；农民收入低的主要原因已经不是价格，也不是生产方式，而是就业不充分；农民收入低、生产方式落后的主要原因不在农村而在城市，不在农业而在工商业。说农业这个国民经济的基础薄弱，农业拖了国民经济的后腿，完全是一种形而上学的错误观念。
1985年工农产品比价差异已经走向反面，反剪刀差已经高达18个百分点以上；由生产方式差异引起的构成性收入差异已经扩大到近17个百分点。这是由于乡镇企业的发展占了近1亿亩耕地，同时农户从1981年的1.85亿增加到1985年的2亿，户均经营规模更小了。这两个反向差异加起来达到35个百分点，如果农村没有农业剩余劳动力，1985年工农业收入差异应该是负数即每1元投入农业应该比工业高0.35元。但是，结构性收入差异达到39个百分点的历史最高峰，成为农业收入低于工业收入的决定性因素，使得单位成本工业还比农业多收入0.04元。这说明城乡两元社会结构的矛盾已经尖锐到使政府对农业的价格保护政策力度再大也无济于事的地步。
1990年反向比价差已经扩大到22.1个百分点；由于生产方式的矛盾更加尖锐，构成性收入差异已经扩大到反向的21.1个百分点；由于农村劳动力向城市转移的数量增加较快，结构性收入差异回落到36.6个百分点，使由价值和价格原因形成的反向收入差异之和第一次超过结构性收入差异，使表面上的工农业收入差异第一次成为负数，即每投入1元，农业比工业多收入近0.07元。而实际上的工农业收入差异绝对值已经达到43.2个百分点，即每投入1元，农业比工业多收入0.43元。按价值规律，农业有机构成低，1990年农业成本利润率应该比工业成本利润率高21个百分点，但政府为了缓和农业剩余劳动力对政治和城市的压力，人为抬高农产品价格，使反剪刀差达到22个百分点，使农业成本利润率比工业高43个百分点，使农业从工业等其他行业获得988亿转移价值（刘福垣，1996）。也就是说为了养活农业剩余人口，政府的价格政策使国民经济其他部门减少988亿利润。由于农业剩余劳动力过多，人们一般看不到这种实际上的价值转移，农民对政府的价格保护并不领情，他们不认为他们穷的原因是剩余劳动量过多，而始终认为价格水平太低。我们不用继续逐年分析了，近10多年来基本如此。
通过以上分析，可以得出结论：工农两种生产方式的矛盾随着农户这种小农生产方式的凝固化日益尖锐；小农生产方式得不到改造、农民收入水平低的根本原因是农业剩余劳动力过多；而农业剩余劳动力过多的根本原因是城乡两元社会结构的矛盾加深；城乡两元社会结构的矛盾加深的根本原因是把农民当作二等公民，坚持就地消化农民，限制农民进入城市的有偏差的发展观造成的。这是影响中国两个前途两种命运最关键的问题。城乡居民收入上的失衡主要是由于社会身份和地位的失衡造成的。
（三）行政区划和经济区划的矛盾是国力分散的根本原因
多年来，各级政府对产业结构调整都十分重视，几乎是年年讲、月月讲、天天讲，但是久调不见显效。问题就出在各级政府都在调结构，都按一种目标结构调整自己的结构。在正常的市场经济条件下是不用政府调整要素在部门间的配置结构，平均利润率规律会自发调节要素在各个部门的配置。实际上要素在平均利润率规律支配下重新配置的障碍恰恰是各级政府。中央政府出台产业政策，如果是必要的正确的，其政策目标与其说是规范企业，不如说是规范地方政府。中央产业政策之所以不能区域化，阻力主要来自地方政府。
地方政府的辖区是按行政区划设置的，但是地方政府在以经济建设为中心的历史时期，工作重点不在行政上而在经济上。目前各级政府都把自己的行政辖区当作一个相对独立的经济体。大到一个省，小到一个县，都制定辖区内的经济社会发展战略。研究辖区内的产业结构如何调整如何升级，都在那里大谈什么退二进三。从这个意义上说，10多年来，各级政府抓经济的积极性越高，我国的区域同构病越严重，地区间、产业间的要素流动越困难，行政区划和经济区划的矛盾越尖锐。
这就产生了严重的经济社会问题：由于区域同构、重复建设，国内市场分割，造成内需严重不足；由于区域结构大而全、小而全，诸侯经济、藩镇割据色彩日益严重，影响了中央的政令统一，国内市场的统一；由于财政包干和分税制是按行政区划确定的，使地方逐步形成相对独立的利益共同体。
二、只有理顺分配关系才能确保经济繁荣
我国分配关系的失衡，目前主要还不是直接生产过程中按要素分配关系的失衡，而是在社会生产总过程中的租、税（费）、息这些再分配关系严重失衡。微观上的直接生产过程中的按要素分配由劳动力市场和资本市场去调节，政府所要调节的是宏观上社会生产总过程中的按要素分配。这正是我们长期忽视的问题，也是收入分配失衡的根本原因。10年前我就提出要理顺国家、企业（集团）和个人的关系，必须“明租、正税、除费”，并把它称为政府改革的六字箴言。而10年后收入分配关系的失衡更为严重。我再次呼吁决策当局下决心采取“明租、正税、除费”的措施。
（一）国有资产必须有偿使用
国有资产占社会总资产的大头，国有资产如果不能实现按要素分配，不仅是对全民产权的侵犯，造成国有资产的流失，而且是市场经济体制的重大缺陷。我们首先应该明确国有资产不是政府资产，不管国有资产由谁来经营，是政府经营还是个人经营，国有资产按要素分配应该得到的收入必须明确，是租还是息，都必须归全民所有，计入国有资产账户。
目前国有资产的统计不规范、不全面。我建议统计部门应该把这件大事做好。首先要把国有资产分为全民资产和政府资产。作为全民财产的国有资产和作为政府财产的国有资产来源不同、经营运作的方式不同，增值途径也不同。全民资产是通过民主革命没收敌对阶级的财产、社会主义改造过程中国有化的财产、利用剪刀差政策从农业转移来的资产价值、几十年国有企业发展增值等；而政府资产除了民主革命胜利时没收的旧政府的资产之外，都是由税收投资形成的。国有的土地、矿藏、森林、河流、海洋、赢利性企业的资产都是全民资产，都应该评估现值计入全民资产账户；政府机关和提供公共品的政府企业由没收和税收形成的资产评估现值计入政府资产账户。政府和政府企业目前占用的资产中凡不是没收和税收形成的资产都属于全民资产，政府和政府企业应该按要素分配原则向全民资产账户交租或息。所谓明租就是全民资产必须有偿使用，不管谁使用都必须交租交息。政府在大型国有企业改革还没有到位之前，这些企业占用的资产资金也必须向全民资产账户缴纳租、息。全民资产全民不可能自己经营，应该由人大常委会的专门机构委托银行代理租贷业务。我们应该坚持一个原则：全民资产只租不投、只贷不投。我们应该把目前一切被企业、事业、政府单位占用的全民资产都由投转贷、由股转债，由无偿使用变有偿使用。
当前全民资产流失最大的是地租。我们在宣布市场经济基本框架已经形成的时候，忽视了一个最基本的问题即全民土地的资本化问题。我国至今还没有一个明确的地租范畴，这说明全民的土地所有权在经济上还没有完全实现，土地还没有完全资本化。我们的有关部门在统计国有资产的时候土地资产根本没有考虑在内。我们既然面对的是一个开放的世界，对扩大国际贸易持积极态度，为了维护国家民族的利益我们也应该对企业成本和社会成本（即企业的二次成本）尽可能的实行全要素核算，不能用土地资产税代替地租。土地资产税应该由全民资产经营部门缴纳，不应该由使用者缴纳。我们应该尽可能全面地统计全民资产，确保全民资产按要素分配的国民收入份额归全民所有，划入该资产在银行的账户。
如果社会保障资金不足，全民资产按要素分配得到的国民收入以资产税的形式由政府用于社会保障、廉租房和教育等公共品方面的开支。我估计目前我国的国有资产至少有50万亿元，实际进入社会生产过程的至少有35万亿元，那么年租、息率只按1％计，也可获得3500亿按要素分配的收入。由这些收入和社会保障税共同为我们的再分配提供财力基础，我国政府可以充满信心地向全民宣布我国社会保障资金是十分充分的。
这样一来，我国的内需就会旺盛起来，就业岗位就会多起来。人们之间的收入差距再大一点也不会产生大的社会问题。社会保障就好像是秤砣，有了它，财富分配的两极就像秤杆一样，是可以保持平衡的。只要社会保障达到生产社会化要求的程度，人们的心态就会平衡。在平衡的心态下人们就会理解、容忍少数人的高收入。甚至会懂得少数人合法获得财富是社会赋予的一种积累职能，生带不来、死带不走。这些财富最终还是社会的财富。在法律和社会公德容许的范围内，这些财富转化为投资或转化为消费都有利于社会经济的发展和繁荣。
全民资产按要素分配得到的收入用在工农群众的社会保障上，使全民对这部分国有资产的所有权在经济上得到实现，广大人民就会感到国有资产不仅还在，而且以不断提高的水平为全体劳动人民提供社会保障。国内外都会相信中国特色的社会主义的市场经济加在市场经济前面的每一个字都具有实实在在的意义。所谓中国特色，是因为我国的劳动者虽然他们不是以有产者的身份进入劳动力市场的，但他们并不像一般市场经济国家的无产者那样一无所有，而是共同拥有数十万亿资产的有产者；在中国社会保障不是市场经济发展成熟的产物，而是市场经济的制度前提。因此我们这种市场经济是社会主义市场经济即社会主义社会的市场经济。
社会主义是一个社会概念，不是企业概念。社会主义社会和资本主义社会的根本区别就在于剩余价值在社会生产总过程的再分配中归谁所有。剩余价值归个人所有就是资本主义社会，剩余价值归社会所有就是社会主义社会。如果我们的数十万亿公有资产，特别是土地这种不能再生的垄断资源真正归社会公有，就能确保剩余价值的大头（包括地租）归社会占有，我们这个社会就是社会主义社会。
（二）理顺财政收入和分配的关系
所谓正税就是政府为纳税人服务提供公共品所需要的一切费用都要堂堂正正通过法律确定的税收来解决。税外不能再向纳税人有任何索取。收税是政府行为，收费是商业行为。正税必须除费。我们必须从根本上取消政府的所谓预算外收入。税外收费是为寻租而设租，是部门权力资本化、官员贪污腐败的重要条件。多少年来我们精简机构之所以越减人越多，特别是县、乡机构人员膨胀的势头至今不见收敛，主要是有一笔弹性很大的经费来源。这就是预算外收入。正税、除费可以切断机构膨胀的经费来源，可以挽救一批干部、弱化部门利益，可以减轻企业和农产的负担，可以加速政府职能转换。
所谓正税就是要为纳税人正名，明确纳税人资格。在市场经济条件下只有市场主体才是纳税人。在市场经济中只有企业法人和自然人才是纳税人。农户和城市里的个体经营户都不是纳税人。他们的户主是可能的纳税人，他们的月收入必须达到800元以上才成为实际纳税人。目前个人所得税的实际再分配功能违反了我们的初衷，产生了逆调节效应。绝大多数个人所得税都是一般工薪阶层缴纳的，基本上是在发工资时由单位代扣的。占有80％金融资产的高收入阶层缴纳的个人所得税只占实缴所得税的10％。要改变这种局面，仅仅靠提高起征点是不可能的。我建议我们应该实行在个人财产申报前提下不设起征点的年税制。个人财产申报是处理再分配关系的制度前提，是健全的市场经济绕不过去的基础性工作，早做早主动，越晚越被动。我们应该从法律上承认多年来按劳分配和按要素分配得到收入、形成的个人资产都是合法的，给私人财产一个神圣不可侵犯的待遇；对多年来获得的收入，只要申报不再甄别，一律视为合法收入。
三、转变发展观调整发展战略
1997年以来，我国内需不足，靠外需和国债维持GDP七上八下的增长速度，究其根本原因是各级政府的发展观和发展战略出了偏差，要想改变这种被动局面，使失衡了中国走向健康的发展道路，必须迅速转变我们的发展观，调整我们的发展战略。树立以人为本、以中为重、全方位开放的发展观，确立以内需为主、以充分就业为主的发展战略。我在多篇文章中已经反复阐述我国在发展观和发展战略方面的问题，这里不想再重复，仅就发展观和发展战略中两个最要害的问题提出对策意见。
（一）确保社会保障和教育投入是先进生产力发展的要求
近些年来，各级政府逐步背离以人为本的发展观，把发展是硬道理变成了增长是硬道理；把代表先进生产力发展的要求变成了代表先进生产力。于是为了GDP的增长，为了发展先进生产力，他们重增长模式转换轻生产方式转变，重物质资本投入轻人力资本投入，重城市建设投入轻社会保障投入。他们就生产力去发展生产力，忘记了党和政府的任务是根据生产力发展的要求去改革不适应生产力发展的经济基础和上层建筑。书记、省长、市长亲自上阵直接抓高科技项目，亲自“跑部前进”；他们经营城市，大搞基本建设；什么知识经济、信息经济、新经济、生物经济，国内外什么时髦他们都急不可待地推动上什么；只要形象工程需要的修桥修路，楼、堂、馆、所、大广场，什么美化、绿化、亮化，都可以千方百计投入，没有钱借钱卖地也要投入。而一提到社会保障和教育他们就没了精神，困难重重、愁眉苦脸、唉声叹气。这就是发展观问题，这就是为什么人的问题没有摆正。先进生产力之所以先进就在于劳动生产率的不断提高，单位产品耗费的劳动力越来越少，企业在技术进步过程中不断释放剩余劳动力。劳动力在企业和产业间流动过程中难免出现结构性失业问题，没有社会保障劳动者就会成为先进生产力的障碍，社会矛盾就要激化。代表先进生产力发展的要求，不能流于口号，我们要认真研究生产力发展要求什么。不改革那些不适应生产力发展的生产关系和上层建筑，就没有资格代表生产力，甚至成为生产力发展的阻力。
按以人为本的发展观，发展的本质是人的素质的提高，人际关系和人天关系的升华。发展的动力、发展的目的、发展的标志都是人的变化。社会保障是保证人的最基本的生存权，连人的生存权都保证不了还侈谈什么发展，还侈谈什么高科技、什么率先现代化？当代先进生产力要求的生产关系是按要素分配，而按要素分配的前提就是社会保障。没有社会保障按要素分配就要走向反面，它是公平和效率在宏微观结合点上的平衡器。社会保障耗费是社会经济运转的成本，不耗费这个成本，微观上的效率要在宏观上丧失，没有了公平也就没有了效率，按要素分配变为按权力和暴力分配。因此，社会保障资金作为市场经济的社会成本是社会再生产总过程必须发生的费用，是政府的第一财政需要，这部分资金不能保证，政府其他一切开支都应该免谈。在市场经济条件下社会保障不到位就是政府不到位，就是政府最大的失职。我国当前内需严重不足，就业问题严峻，社会犯罪率上升，最根本的原因就是社会保障不到位。除极少数人外各个阶层都比较理智地抑制即期消费，用家庭保障弥补社会保障的不足。各个阶层的大部分家庭的理智行为的总和却是全社会宏观总量上的不理智，造成内需严重不足、依赖外需和国债的被动局面。一个大的经济体内生动力不足，靠外力拉动，短期是可以的，借助外力启动内力，但长期启而不动，五年十年都靠外力，这就危险了。一个经济体患了外力依赖症，那就像吸毒成瘾，重了就不可救药了。我国目前“瘾”还不大，只要下决心解决社会保障问题，就会立竿见影的解决内需问题。当前可以说社会保障问题是经济结构战略性调整的启动器，是先进生产力的第一要求。
解决了社会保障问题，保障了人们的生存权，为解决教育和就业问题即人们的发展权问题奠定了前提和基础。但我们实际上没有把教育和就业问题放到发展观和发展战略的核心问题来对待，教育投入严重不足，在就业问题十分严峻的条件下片面强调结构升级、发展模式转换。我们日常所说的内需不足是指人们的物质需求，没有包括教育需求。就教育而言，我国当前不是需求不足，而是供给严重不足。最短缺的是高等教育和专业技术教育，严重滞后于国民经济发展的需要。目前家长们在银行存款的40％左右是为子女教育准备的。农村的基础教育也严重不足，我国88％以上的农民是初中以下文化，43％以上的农民是小学以下文化的劳动者。我国因失业和就业不充分而收入低下的劳动者基本上是教育水平低的人。按以人为本的发展观，普遍提高人们的教育水平才是发展的本质。只有人的素质提高了，人际关系、人与自然的关系才能升华。因此，教育投资是解决发展问题的决定性战略性投资，是重大的经济问题，是人力资本投入问题，不是什么文化问题。
我国目前教育投入仅占GDP的3.6％左右，这同我国经济所处的发展阶段对教育的需求相差太远。我认为目前我国的教育投入占GDP7％—8％是比较合适的。对高等教育政府应该允许社会投资，对义务教育政府应该当作公共品全部包下来，明确义务教育就是免费教育的政策。在当前各级政府应该把基础教育作为排在社会保障功能之后的第二职能，把教育经费开支作为政府第二位的财政支出。在确保社会保障开支之后，教育经费不足其他一切开支免谈。如果教育体制改革的好，中国的教育产业有可能成为国民经济仅次于房地产业的第二大支柱产业，并可能成为第一大出口产业。各级政府只要抓好了社会保障和教育工作，不用就GDP去抓GDP，GDP增长的速度一定会比现在高，可以预见GDP以10％左右的速度增长是轻而易举的。对政府而言，教育投入主要还不是资金投入，而是政策投入，教育的真正投资者是家长和企业。恕我直言，在代表先进生产力发展的要求方面当前最落后的恐怕就是教育部们了。这就是我国当前全面买方市场条件下只有教育“一枝独秀”为卖方市场的根本原因。
（二）以充分就业为目标调整发展战略
按以人为本的发展观，就业是人的第一需要，是解决生存权和发展权的核心问题。人的本质是社会关系的总和，而最核心的起决定作用的关系是人们的劳动关系生产关系。如果一个在劳动年龄内的人长期脱离社会劳动，他的人的社会属性就要蜕化，再高的社会保障度也要养出事来。就业是最好的社会保障，最有效的教育训练。因此，充分就业应该是国民经济发展和运行第一位的定性性经济指标。一切经济指标变化的价值判断都以是否有利于充分就业为标准。GDP增长加快，但就业率下降，则经济形势不好，这叫有增长无发展或负发展。在市场经济条件下基本矛盾的自发作用是以资本增殖为惟一动力，只要用不变资本代替可变资本能给资本带来更大的利润，企业不断排除劳动力是十分正常的扩大再生产规律。企业的这种决定是无可指责的。但一个国家在就业问题十分严峻的条件下，在大量农业劳动力需要转移到城市的条件下却千方百计推动增长模式向内涵型转换，那么被不变资本排挤出来的大量劳动力怎么办？我们早在“六五”末期就提出实现两个转变，10多年来国有经济投入一直走的是资本密集型的道路，20世纪90年代以来兴起的各类经济性特区（五个经济特区、原来的32个国家级开发区、15个保税区、53个国家级高新技术开发区）更是以资本密集型为宗旨，只讲吸收多少外资，不讲吸收了多少劳动力。如果不是珠江三角洲和长江三角洲中小民营企业和港、澳、台中小外来厂商的劳动密集型企业吸收了大量劳动力，我们的就业问题将更加严峻。
两个三角洲地区之所以成为我国经济最活跃、人均收入水平最高的地区，就是因为这两个地区经济结构和企业组织结构适应我国目前经济发展阶段国民经济主要矛盾转化的需要，以个体私人经济为主，以劳动密集型为主，以人们消费结构升级需要为主，以内需为主，在满足内需的基础上扩大对外出口。在1995年以前这两个地区70％以上的产品在本地区销售，60％—70％的产品在中低档商场和小商品市场销售，它们出口的产品70％左右在东南亚市场销售。它们能有今天的繁荣局面是因为发展道路发展战略走对了。回顾20年的历史，占大头的国家投资、占大头的高资本密度的投资、享受特殊政策的经济性特区的投资，和占小头的民间自发的投资、劳动密集型投资、中低技术投资比，谁对主要矛盾转化贡献大？谁的投入产出效益高？谁的单位土地面积产值高？谁吸收的劳动力多？历史已经有了明确的结论，关键是我们是否能够正视这个结论。
为了根治我国经济的外力依赖症，扩大内需增加内生动力，我们必须以增加就业为目标重新调整我们的发展战略，把经济结构战略性调整和增加就业机会结合起来。在社会充分就业率没有达到95％之前，不要再强调实现两个转换。从战略上把全国能动员的总体资源按国民经济主要矛盾两个方面三、七开的比率投入到两条战线：把三份力量用到和国际先进领域接轨，发展高、精、尖产业；把七份力量用于工业化、城市化补课，用于消化和提高几亿低素质劳动力，改造农业生产方式上。
当务之急是统一国内市场，改变区域同构、重复建设的割裂局面，消除内需不足的根本原因。为此，必须下大力气解决行政区划和经济区划的矛盾，加速对内开放的步伐，扫除一切产品和要素流通的障碍；必须加速人口城市化进程，扩大以城市生活方式消费的人口；必须降低服务业就业门槛，广开第三产业就业门路；必须千方百计减少脱离社会生产坐拿社会保障的人口，把部分社会保障资金和扶贫资金转化为劳动密集型产业的用工补助基金，鼓励企业能用人的地方尽量用人，动员人和自然矛盾比较大的地区的贫困人口一步到位迁移到城市居住。
总而言之，我们必须树立以人为本的发展观，坚持就业第一的方针。科学技术的发展是为人服务的，用科学技术代替人，在人力不足和人力所不及的条件下才是合理的；科学技术的发展是为了提高人们的劳动生产率，减轻人的劳动强度，而不是为了把人排挤出社会生产过程。劳动创造了人，人为了谋生和乐生都离不开劳动。我们在日常工作中应该不断温习这个虽然古老原始但是永恒的真理。
作者介绍：刘福垣，国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长、研究员，100038。