浅谈我国宪法监督制度之完善

NO.07,2010

金卡工程・经济与法

2010年07期

浅谈我国宪法监督制度之完善

□叶晶晶

（华南师范大学法学院广东广州510006）

摘要：宪法是一国的根本法，是治国安邦的总章程。综观世界各国的历史经验表明：宪法作用的发挥与宪法监督制度作用的发挥成正比例。近年来出现的多起违宪事件，把完善我国宪法监督制度的话题再次推到了风口浪尖。本文结合我国特有的国情，从立法层面为完善有中国特色的宪法监督体制谈几点意见。关键词：宪法监督存在的问题立法完善近年来违宪事件屡有发生，如2003年" 孙志刚事件" ，2005年重庆市三名少女遭遇车祸" 同命不同价" 案，2006年重庆市彭水县秦中飞编发短信被拘案，公民身高的歧视以及法律文件违宪等等。可迄今为止全国人大无查处任何一起违宪事件，致使宪法的权威性被淡化。导致这一现象的主要原因是宪法监督制度的不完善，出现个人权力凌驾于法律之上的现象。这些违宪事件再次敲响了警钟--我国的宪法监督制度必须尽快地建立和完善。

一、我国的宪法监督制度（一）概念

宪法监督有广义和狭义之分，广义的宪法监督是指对有关宪法的活动实行全面的监督，狭义的宪法监督一般是指国家专司宪法监督的机关实行的监督。①

广义的宪法监督内容很全面，但是在实践中却难以操作。因此，从狭义方面来理解宪法监督较能体现宪法监督的意义。具体地讲，宪法监督是宪法制定者通过一定的制度和程序对依据宪法规定有权解释宪法、修改宪法和实施宪法的特定主体（主要是国家机关）所进行的宪法解释、宪法修改和宪法实施活动的过程和结果所进行的监督活动，其目的旨在使宪法的规定能够准确实施和完全实现，从而实现宪法制定者的立宪目的。②

（二）我国宪法监督制度现状

我国宪法监督制度的发展经历了三个阶段：1954年宪法确立了以立法解释为表现形式的宪法监督制度，；1978年宪法建立了以宪法解释为表现形式的宪法监督制度，宪法规定全国人大有权监督宪法和法律实施，全国人大常委会有权解释宪法和法律，同时确立了宪法解释制度，但未形成完整的宪法监督体系；1982年宪法建立了宪法解释权和违宪法规的撤销制度相结合的宪法监督制度。③监督机关是全国人民代表大会及其常委会，即由最高国家权力机关监督宪法的适用。审查的方式是确立以后，公民与立法机关、行政机关的关系才能由单纯服从的一般社会关系变成法律上的权利义务关系，从而公民在与立法机关、行政机关关系中的权利才能得到保障。" 。还是邓小平同志说得对, 制度问题远比个人品质问题更为根本。

加强法官的司法能力建设，提高裁判文书的公信力。

西方有句名谚" 仅次于上帝完美的人是法官" 。亚里士多得将法官视为" 活生生的正义" 。" 缺乏公正的法官就根本不是法官" [3]54。西方国家历来强调法官必须由富有实务经验且道德、学问优秀的人士担任。法官的特点是" 年长、经验、精英" 。因为" 法律制度所应得到的尊严与威望, 在很大程度上取决于该制度的工作人员的认识广度以及他们对其所服务的社会责任感的性质和强度" [4]506。因此，要建立较高的司法职业准入机制，吸收优秀法律人才加入法官队伍，努力实现法官队伍的职业化，精英化，同时要注意及时将队伍中的害群之马清除出去，保证法院队伍的纯洁性与战斗力，提高效率，改变形象，提升法院公信力。

程序公正、实体公正与执行公正并重。司法要获得社会公众的信赖，更为重要的是在司法运行过程中实现司法公正。司法公正是人类为解决各类社会冲突而追求或持有的一种法律思想，也是对一定社会的司法制度及其司法活动的一种评价。三个公正是司法公正的有机统一体，实体公正体现的是案件的结果价值，其目标是通过法律程序产生好的结果；程序公正反映的是过程价值；执行公正体现的是裁判结果的现实价值。只有三者兼备，才是真正尽善尽美的司法公正。无论是实体公正，程序公正还是执行公正，都要求司法人员忠实地服从和适用法律，始终站在客观中立立场，不偏不倚，维护社会的公平和正义。司法本身被视为法律和正义的发现过程，公平和正义已经成为司法所追求的根本价值目标，司法公正已与法治紧密联系在一起，法律的权威和尊严，公民对法律的信任，都有赖于司法公正的建立。范德比特说过" 在法院而不是在立法部门，我们公民最初接触到了冷峻的法律边缘，假如他们尊重法院

事前审查和事后审查相结合。事前审查是指全国人民代表大会及其常

委会对有关地方性法规的违宪性进行审查和备案。事后审查是指全国人民代表大会对与宪法相抵触的法律有撤销权，全国人大常委会对违宪的国务院及部门的行政立法和省、自治区、直辖市和地方人大及其常委会制定的地方性法规有撤销权。④在制裁措施方面，采取的是撤销违宪法律法规和罢免违宪者的职务等手段。

但随着现代法治的发展，近年来我国正处于社会主义法治建设的轨道上，原有的宪法监督制度需要进一步适应我国社会的发展。任何人都不能作为自己的法官，全国人大及其常委会难以有效监督自身的行为，否则会失去宪法监督本身的意义。

二、我国宪法监督制度存在的问题（一）宪法规范的不完善

全国人大及其常委会是我国现行宪法监督制度的主体，这是我国宪法赋予的权力，但是对于如何行使宪法监督权，目前并无专门的机关或相关的实质性法律，且宪法对于监督的对象、方式、程序方面也无明确的规定。

另外，我国的宪法在某些程度上缺乏适用性。我国的宪法并未适用于司法领域，当公民的基本权利受到侵犯时，公民没有被赋予权利提起违宪诉讼，宪法未能通过诉讼的方式为公民提供救济，仅是作为一个至高无上的母法，排斥所有与其相抵触的法律和法规。

再者，法律源于生活，宪法规范在一定程度上会落后于社会生活，出现滞后性，这是大多数法律都具有的缺点。

（二）宪法监督制度设置不科学首先，在我国，作为权力机关的各级人大的监督机制不健全，行政机关与权力机关之间存在监督职能重叠的问题，缺乏合理的制约机制，行政机关监督中的人情因素难以避免。其次，全国人大及其常委会是我国的立法机关，同时又是宪法监督的审查机关，这是一种自我监督，难以发的工作，他们对法院的尊重将可以克服其他政府部门的缺陷，但是如果他们失去了对法院工作的尊重，则他们对法律和秩序的尊重将消失，从而会对社会构成极大的危害" 。由此可见，实现司法公正对于司法公信力的确立是一个至关重要的司法理念。

目前，国内学术界对司法公信力问题的研究才刚刚起步，整体研究水平还有待提高，研究视野还需进一步拓宽，随着我国法制的进步和经济的发展及受众的成长，学术界应立于更广阔的视野，对司法公信力问题展开全方位研究，以期增强司法权威，推动司法公信力为普通大众所正确地理解和接受，帮助受众提高对自身合法权益的认识。我们惟有从法官行为上进行规范，从管理机制上进行创新，从司法体制上进行改革，才能解决影响人民法院公正与效率的各种问题，才能建立适应社会主义现代化需要的、依法独立公正行使审判权的制度和机制，才能促进司法公信力的提升。但在目前通过司法体制改革来彰显司法公信力还存障碍的情况下，我们只有通过法官自身素质的提高、公正的裁判、文明的形象、便民的服务、严厉的惩罚，来树立司法权威，来提升司法公信力。我们有理由相信，通过法院和法官的共同努力，我们一定会在不久的将来不断增强我国司法的权威性，建立起具有中国特色的司法公信力的价值评价体系，提高司法公信力。

参考文献：

[1]关玫. 司法公信力研究[M ]. 北京:人民法院出版社。2008. [2（美）]亨利・J. 亚伯拉罕. 法官与总统--部任命最高法院法官的政治史[M ]. 刘泰星译. 北京:商务印书馆,1990.

[3〔美〕]约翰・T. 小努南. 法官的教育，才智和品质[J ]. 吴玉章译, 法学译丛,1989(2) .

[4〔]美〕博登海默. 法理学:法律哲学与法律方法[M ]. 邓正来译. 北京:中国政法大学出版社,1999.

作者简介：汪玉，男，安徽六安人，

现为中南大学法学院法律硕士

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现问题，实践中是难以得到实效的。宪法监督的作用是审查立法活动的合宪性，而立法活动的主体又是其本身，因此设立专门的监督机构是完善宪法监督制度的重要环节。此外我国的宪法监督的方式单一，只有立法上的监督并无如司法监督等方式并行使用。再次，缺乏程序的保障，宪法监督无法实际完成，无相应的程序可适用。

（三）全国人大及常委会的自身行为与法律地位不相适应

全国人大及其常委会是我国宪法监督的主体。全国人大每五年一届，每年一次会议，会期仅半个月左右，但议程多。宪法监督是一个专业性要求较高的工作，人大代表需要适应如此技术性高的工作，可开会期间议案多时间短，如何能有效地对宪法实施监督呢？且宪法赋予了其多项重要职能，全国人大的工作任务是非常繁重的。全国人大常委会每两个月开一次会，但限于人力和资源的问题，对有关事件、问题及时作出合宪性审查，这样宪法监督如何能发挥其应有的作用呢？我国宪法监督制度中主要是缺乏一些发达国家机构中普遍设置的审计署和辅助调查机构，难以经常性地对很多常见问题进行深入的跟踪了解。⑤

最后，我国公民宪法意识薄弱，没有相应的程序为公民行使监督权提供保障，未能形成公民监督宪法的氛围，宪法监督面临环境和意识上的障碍。

三、构建我国的宪法监督制度的措施（一）宪法自身的完善

有效的宪法监督制度建立的前提在于有" 良宪" 的存在。我国的宪法是在民主基础上由全国人大依照法定程序制定的，体现了广大人民的根本意志和利益，对广大人民而言是一部" 良宪" 。随着社会的快速发展，宪法必须通过修改来适应社会的进步，因此构建宪法监督制度首先必须保证宪法的正确贯彻和实施，而完善宪法规范是保障宪法实施的首要环节。

宪法是原则性、概括性的法律，只规定国家和社会生活中最根本的问题，不可能涵括国家和社会生活中的方方面面。因此，要使宪法的原则和精神具体到社会生活中必须依靠宪法部门法的制定，如宪法赋予公民劳动的权利和义务，这项权利和义务具体贯彻于《劳动法》之中。由于宪法及相关规定的不足容易导致公民的基本权利受到侵害而难以救济，乃至个人的权力滥用。加强我国的法制建设，以部门法的形式将宪法的精神贯彻到实处，同时强调宪法监督的有效实施而防止出现宪法监督的" 法律空白" ，高效地保障了国家和社会的稳定、公民权利的实现。

宪法的相关制度如宪法修改程序和解释程序也应加以完善。宪法修改程序是宪法完善的保障，应进一步完备化：宪法的修改应扩大公众的参与度，宪法修正案在审议后表决前应以座谈会等形式邀请公众参加，收集意见和建议，使宪法修正案充分体现民主性；其次，修宪的表决行使虽然经严格的多数决定原则，但采用的是一揽子统一的方式，难以体现个别代表的不同意见。因此，应予以改进，如可采取逐条表决的方式，如此较能体现民主修宪。宪法解释是实施宪法监督，保证宪法实施的重要手段。我国的宪法解释制度有很多亟待完善的地方，如解释的效力、主体等，应进一步具体化：现解释主体为全国人大常委会，本人认为应将宪法解释权归由全国人大常委会和宪法监督机关（如宪法法院）共同作出，既能全面地了解掌握全国人大的立宪目的，又能在法律监督上得到有效的保证，更确切地执行宪法，维护宪法和宪法监督。

（二）构建我国宪法监督法律体系的若干具体设想宪法监督司法化在现代国家中盛行，且经历了多年的适应证明这种制度有其合理性和价值性，已经成为当今世界宪法监督的一种发展趋势。在我国目前的政治体制格局下，施行宪法监督司法化，建立宪法法院，能从实践上有效地解决违宪事件的发生，防止法律法规的违宪现象，也避免了全国人大自我监督的尴尬，这种做法同时也顺应了现代法治发展的潮流。而且近年来国内相继出现一些宪法性事件，应视作中国宪法监督司法化的萌动。制定《宪法监督法》、《宪法法院组织法》和《宪法诉讼法》，将从违宪的范围、处罚、宪法法院的组织和设立、宪法诉讼的程序等角度全面构建我国的宪法监督体系。分别从实体法和程序法，从理论和实践方面给予宪法监督的专门机关--宪法法院运行的法律依据。

1.

《宪法监督法》该法主要包括宪法监督的任务、基本原则、适用范围、违宪主体、罪名、处罚及量刑等。

该法的任务在于保障宪法的实施，监督宪法适用，维护公民的基本权利。基本原则是维护宪法统一和最高权威。宪法监督的范围包括审查违宪法律法规，公民基本权利遭受国家机关及其工作人员等侵权后的诉讼。对于违宪情节特别严重或造成重大损失的机关或工作人员判以相应的罪名和给予量刑处罚。2.

《宪法法院组织法》该法的具体内容应为总则、宪法法院的组织、法官的任免、宪法法院的活动形式。

设立宪法法院的目的在于维护宪法的权威性，查处违宪案件，监督宪法的实施，保护公民的基本权利。

宪法法院是宪法审查的司法机构，通过对宪法司法审查的手段维护宪法的根本法地位。宪法法院应有专门性和独立性，即独立于其他国家机关的同时，在司法体系中也应享有独立的地位。宪法法院向全国人大负责，并汇报工作。

我国的宪法法院不必像德国那般实行一审终审制，我国可以设立两级制，在省级设立宪法法院，在其之上设最高宪法法院。如此可以为宪法诉讼增加制衡因素，最高宪法法院能监督宪法法院的工作，同时我国疆域之大也方便公民提起违宪之诉。

宪法法院的法官应为受过高等法律教育，最高宪法法院的法官资格更为严格，必须保证其有丰富的经验和精深的法律知识。

3.

《宪法诉讼法》该法的内容包括宪法诉讼的原则、管辖与审级、程序、结果的效力和罚则。

宪法法院负责审理第一审违宪案件，不服判决可上诉至最高宪法法院，最高宪法法院的判决为最终判决。在法律法规是否违宪的问题上也分为两级审查；宪法法院审理省级以下的法规和法律文件的违宪问题及公民提起的违宪诉讼，最高宪法法院审理国务院及部门的法规的违宪问题及上诉案件。

宪法诉讼应经申诉、预审、起诉、审议、判决、上诉等六个程序。公民在基本权利遭到侵害后，可向宪法法院提出书面申诉，宪法法院进行预审，认为符合起诉条件的准予起诉，否则驳回。案件经庭审和合议后得出判决，当事人不服判决可以上诉至最高宪法法院，最高宪法法院的判决为最终判决。

宪法法院的判决在法定期间内当事人不上诉则生效，最高宪法法院对违宪案件的判决具有最终的拘束力。被确认侵权的国家机关及其工作人员应对被侵权者给予国家赔偿，若情节特别严重或者造成重大损失的，可追究相关人员的行政责任或宪法责任。经宪法法院以裁判的方式认定违宪的法律或法规应当被废止和确认无效。

对于妨碍诉讼的行为，如证人等经传唤无故不出席，妨碍宪法法院的调查工作，扰乱庭审秩序等情节恶劣的行为，应给予拘留、徒刑或罚金的处罚。

结束语

宪法是一国的法律之母，是一国法律体系的核心和基础，是" 法律的法律" 。宪法不可取代的地位和作用，使得宪法监督显得尤为重要。我国的国体、政体和特殊国情要求构建我国的宪法监督制度首先必须从立法层面开始，本人对如何从立法上构建谈了几点看法，设想以完备的宪法为基础，制定《宪法监督法》、《宪法法院组织法》和《宪法诉讼法》。如此，既保证有" 良宪" 的存在作为维护宪法权威的坚强后盾，同时为宪法监督提供了适用依据，从体制和方式上将宪法监督落到实处。另外也防止了法律与宪法相抵触，保证了法律体系的统一，又赋予公民宪法诉讼的权利，公民可通过诉讼的方式维护自身的基本权利。

注释：①李忠著：《宪法监督论》，社会科学文献出版社1999年版，第55页。②徐崇德主编，胡锦光副主编：《宪法》，中国人民法学出版社2004年版，第39页。

③罗淼：《我国宪法监督制度的建立和完善》，载于网址：http://www.studa.net/，2009年3月9日访问。

④孙奎：《浅论我国宪法监督制度的完善》，载《科教文汇》2007年9月刊。

⑤王方群、席飞跃、刘来宁：《国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨》，载《人大研究》2000年第12期。

参考文献：[1]李忠著：《宪法监督论》，社会科学文献出版社1999年版。[2]徐崇德主编，胡锦光副主编：《宪法》，中国人民法学出版社2004年版。

[3]孙奎：《浅论我国宪法监督制度的完善》，载《科教文汇》2007年9月刊。

[4]王方群、席飞跃、刘来宁：《国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨》，载《人大研究》2000年第12期。

作者简介：叶晶晶，女，华南师范大学法学院民商法学研究生

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