土地储备贷款风险防范的措施建议

2006年第1期

总第206期

NO.1，2006

HAINANFINANCE

SeriaINO.206

土地储备贷款风险防范的措施建议

朱

磊

（中国建设银行股份有限公司成都市第九支行，四川成都610041）

摘要：土地储备贷款是于2001年开始推出的新的贷款品种，随后，该项业务由试点到推广，由局部到全国，迅

速地发展起来，成为商业银行一项新兴的资产业务。该项贷款业务的正常开展需要各方面政策、措施和管理办法的综合配套运用，因此，应建立和完善有助于该项业务运行的外部环境并不断探索新的管理方式，为银行土地储备信贷资金的安全运营提供有力保障。为此，本文拟结合当前的管理实践，分别从政府部门、金融监管部门和商业银行的角度建设性地提出了一些防范该项贷款风险的政策及措施建议，以期促进商业银行土地储备信贷业务的健康发展。

关键词：土地储备贷款；风险防范；措施建议中图分类号：F301.2F832.45

文献标识码：A

文章编号：（2006）1003-903101-0059-03

土地储备制度是近年来城市土地制度改革的一项重大举措，也是房地产领域改革的一个热点。由于土地储备的运作需要大量的收购和开发资金，因此客观上就为商业银行提供了新的信贷投入空间，也创造了高额的利润和丰厚的回报。各商业银行纷纷涉足土地储备机构信贷业务。然而，从目前土地储备贷款的整体运行情况来看，还存在诸多不完善之处，主要表现在：土地储备制度及相关法律体系不完善；土地储备机构自身存在诸多问题；银行对土地储备贷款的现行管理办法不够合理；贷款担保的有效性难以落实；以及房地产市场波动对贷款的安全性和流动性影响较大等几个方面。[1]

为有效防范上述风险，笔者结合当前的管理实践，建议分别从政府部门、金融监管部门和商业银行的角度采取一些相应的风险防范措施和对策，以期最大限度地控制风险，确保银行信贷资金的安全。

一、政府部门应采取的措施

《土地储备法》，完善土地储备业务的法1.尽快出台

律体系。当前建立土地储备制度的城市基本上都制定了

各自的“土地储备实施办法”，但“办法”自身并不具备法律效力，甚至还未达到“地方法规”的层次，同时由于过分专注于地方政府利益，部分城市所制定的“办法”中所作的各项规定也不尽合理。因此，在现有《土地管理法》、《城市房地产管理法》的基础上，很有必要再出台专门的《土地储备法》，对土地储备机构的性质、职能定位、业务范围、运作模式、土地收益的分配等重要问题进行明文规定，并明确土地储备交易各方的权利和义务，从立法上防止和减少土地储备业务开展中可能导致争端和纠纷的源头。这样，一旦发生法律纠纷，可以确保有法可依，弥补当前的法律空白。

创造良好的金融环境。由于政2.规范地方政府行为，

府决策在土地储备制度中的特殊性和重要性，决定了地方政府行为对土地储备运作的成功与否起着决定性的作用。实践证明，政府对土地市场的规范运作是土地储备贷款开展的首要前提，而其不切实际和不讲信用的做法所产生的不良后果，也将给银行造成巨大的贷款损如何对地方政府行为进一步加以引导和规失。[2]因此，

范，对个别地方政府的违规行为加大查处、惩罚力度，也应是目前迫切需要解决的问题。

逐步拓宽融资渠道。目前，3.应积极引导制度创新，

各地土地储备机构运作中普遍存在着在资金来源上过

收稿日期：2005-10-25

作者简介：朱磊（1977-），男，经济师，现供职于中国建设银行

股份有限公司成都第九支行。

度依赖银行贷款的现象，因而造成了土地储备业务融资渠道单一，风险过分集中于银行。因此，现阶段亟需通过制度创新和金融创新来建立有效的、多渠道的资金筹措机制。然而，由于我国银行目前仍未实施混业经营，商业银行对于新的金融业务的开办处于严格的监管之下，金融创新必须要政府部门和金融监管部门联合来加以规范和引导，当前可考虑以下几个引导方向：一是建立土地基金制度，在商业银行开设土地基金专户，并通过土地出让收益逐步充实土地基金，最终形成政府开展土地储备业务的有效资金来源；二是在土地储备制度较为规范的城市进行土地资产证券化试点，经过证券化后的土地债券，由地方政府信用作担保并向公众发行，全方位吸引投资者，扩大资金的来源渠道；三是通过开办委托土地贷款业务，在一定范围和金额内面向特定单位吸收直接融资，多元化筹措土地储备资金，缓解银行贷款资金供给压力。

政府部门逐步退出土地经营。目前由4.条件成熟时，

政府出资设立土地储备机构垄断地产市场的行为，实质上使政府部门在对土地市场进行管理的同时又进入了土地市场从事经营，相当于“既当裁判员，又当运动员”，这是且其管理手段带有明显的计划色彩。[3]从长期来看，与建设市场经济体制、转变政府职能的要求背道而驰的。因此，这一方式在土地储备制度刚刚建立尚不完善的阶段，作为启动土地一级市场、加强对该市场进行宏观调控的手段是暂时可行的，但不应作为长期手段。应该鼓励土地储备机构以企业法人的身份进入地产领域，从事土地的开发、整理和转让，依法享有相应的民事权利并独立承担民事义务；政府部门则主要集中精力做好土地的规划、审批、出让工作，确保土地的可持续利用和本地区土地市场的协调、规范发展。

二、金融监管部门应采取措施的建议

2006年第l期

当前，国家在加强对l.密切关注产业政策调整动态。

土地市场违法违规现象清理和整顿的同时，还要求土地管理部门在省级以下实行垂直领导。这些措施的采取在很大程度上规范了土地市场，减少了地方政府对土地管理部门和土地市场的不良干预行为，从长期来看，有助于银行防范土地储备贷款的风险，对土地储备贷款业务的管理有着十分积极的意义。但同时，金融监管部门也要注意到管理体制的变革所可能带来的风险。作为承贷主体的土地储备机构管理体制的调整，使其虽隶属于地方政府，却不再挂靠于地方国土管理部门，政府、国土部门和土地储备机构在土地运作过程中的利益将不再一致，当地方政府在土地收购储备和出让过程中与国土部门的管理要求发生冲突时，土地出让收益将不能按期实现，从而可能影响到银行贷款的偿还。此外，脱钩后的土地储备中心的机构模式仍未确定，因而还存在贷款悬空乃至于逃废债行为发生的可能。这些都需要金融监管部门给予密切关注并与地方政府进行联系和协调，为政府和银行的合作搭建“桥梁”。

2.制定切实有效的金融监管政策。金融监管部门对土地储备信贷业务的监管和指导，应从指导商业银行按章操作、规范金融竞争、防范金融风险的目的出发。首先，应该对土地储备贷款的内涵进行严格界定，使商业银行对该项业务的理解和认识更加清晰；其次，应通过制定相关监管条文明确对借款人的相关规定和贷款准入条件；再次，要制定与土地储备贷款业务相适应的业务操作框架结构，既规范商业银行的业务操作，也防范银行间的不正当竞争；第四，应制定与土地储备贷款业务相匹配的担保办法。目前制约商业银行土地储备贷款业务发展的“瓶颈”之一就是贷款担保难。建议对土地储备贷款的发放引进第三方保证等其他担保方式，尤其是对于利用政府财政支出等综合收益还贷款的项目。为此，金融监管部门和政府要积极磋商，考虑通过法律的途径，明确以第三方保证、信用方式获取土地储备贷款的可行性，并使之合法合规化。

5.研究解决土地抵押问题。土地储备机构的贷款方式通常以土地使用权作抵押，但发放贷款时往往其土地使用权证尚未取得，按照现行法规无法办理抵押登记，因此影响了银行贷款的发放和对相关信贷管理规定的遵守。鉴于此，政府部门应抓紧制定对策，研究解决土地抵押的时间差问题。建议在项目征地批文齐全的基础上，土地管理部门借鉴期房按揭登记制度，建立“抵押预告登记”制度，确保该项抵押具有对抗第三人的效力。[4]在此情况下，银行可以先行发放贷款，从而妥善解决土地储备贷款抵押难的问题。

3.金融监管部门还应充分研究当地经济环境和土地市场发育状况，充分了解当前城市总体规划和部分地区详细规划。一个地区经济发展状况是土地市场能否活跃起来的前提条件，只有经济发展前景较好、土地市场活跃的地区，土地储备工作才能有效开展。因此，

对一个地

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与土地管理部门的联系，确保使不发生效力的土地使用权抵押预登记发生法律效力，以便出现纠纷后可以清楚

地界定银行的权利范围，对抗第三人。其次，要争取多追加设定用于抵押的土地，不要仅仅局限于用拟收购储备

的土地设定抵押，如果政府手中还控制有一些尚未抵押的其他土地（如收回的划拨土地），银行应积极争取对其设定抵押，以增加还款的来源和抵押物总价值。同时，要严格掌控信贷资金的使用，对每笔贷款资金的支用均应建立“资金监管台账”，在按照相关程序严格审核用款依据后方才准予用款，并严格按项目进度分次发放和支付，确保信贷资金按照约定用途使用，杜绝挪用。

在贷后阶段，主要是加强对项目资金流3.贷后阶段。

向的跟踪管理。商业银行应对土地储备贷款资金实行封闭管理，实现资金的支出、回收、上缴、返还封闭在同一家银行内运作，以便于贷款银行实施监控。并尽可能做到出让一宗土地，回收一笔贷款，保证银行处于主动地位。在贷款发放后要密切关注借款人缴纳土地出让金、取得土地使用权证的全过程，对贷款时因土地收购时间差而未办妥抵押登记的及时完善抵押手续，确保土地使用权抵押的合法性、合规性。同时，由于土地储备机构贷款涉及多家银行，贷款银行之间要加强沟通与合作，多渠道充分了解土地储备机构在各家银行的授信及贷款情况，调查了解土地储量、土地供应进度等信息，密切监控土地价格变动情况，掌握土地处置政策变化。此外，贷款银行还应深入项目土地现场了解情况，密切跟踪进度，定期作出分析报告。要根据项目具体征地面积、征地进度测算核实：购地款、搬迁工程建设款、以及补偿安置费、配套工程建设款项等资金需求量，确保贷款资金按实际用途和金额进行投放，切实做到专款专用。!

参考文献：

区经济发展前景、土地市场环境等因素的可行性研究也应是金融监管部门指导商业银行开办土地储备贷款的一个重要方面。同时，还要帮助商业银行了解城市规划等有关信息，尽可能地确定贷款所投放地块的未来价值，尽可能引导商业银行选择升值潜力大或预期收益高的地块作抵押，并积极帮助商业银行探索有效的预防风险策略。

三、商业银行应采取措施的建议

首先要加强行业研究，规1.贷前阶段。在贷前阶段，

范业务操作流程。商业银行的信贷经营、风险管理等部门要及时总结各分支机构开展土地储备贷款的经验，并积极与当地政府部门联系交流。对与之合作的土地储备中心的性质、收支方式、借款资格等问题要加强研究，有针对性地制定相应的管理办法，以求加强对贷款风险的控制，趋利避害。其次，要加强贷前调查评估，合理确定贷款条件和贷款投放量。在投放贷款之前，对土地储备贷款要根据不同地块的情况，逐笔审查、逐笔审核、逐笔发放、逐笔回收。要保证银行拥有对地块投放的选择权，不符合信贷政策要求的地块坚决不投入。贷前调查中要重点关注所储备土地的投资环境、市场开发潜力、未来土地出让的可能性和经济效益，要关注借款人收购、开发成本支出的合理性以及预期拍卖收入情况。为确保贷款的安全性起见，银行贷款支持的储备地块必须是规划明确、将来拟在市场公开拍卖的经营性土地，而那些为招商引资而储备的地块则不应涉足。此外，由于土地储备信贷需求较大，不确定因素较多，由某家银行单独承担信贷资金的供应，风险会过于集中，建议采取多家银同时，商业银行还应合理行拼盘的“辛迪加贷款”方式1。控制好土地储备贷款投放量与信贷总规模的合理比例，避免资产结构上的风险集中。

要认真弄清项目的情2.贷中阶段。在贷中审查时，

况，严格掌控信贷资金的使用。要详细了解项目的规划条件，不得向用于政府公共设施(如学校、医院、公园、绿在具体审查时应要求借款人提供地等)的土地提供贷款。

规划图、规划许可证、建设用地许可证和项目预算及资金安排计划等资料，这些相关的文件和资料，应作为申请贷款资料的附件。

在签订抵押合同时，不能笼统打包订立，而应针对特定宗地，一一单独订立。首先，合同应详细载明宗地的编号、使用权人、面积、四至、规划用途等，同时还应加强

[1]冯昌中.土地储备制度存在三大政策缺位.[N].南京

日报，2005-06-22.

罗思荣.完善土地储备制度的法律思考[J].[2]吴东仙，

杭州商学院学报，（5）2002，.

[3]李文.中国城市土地制度改革[J].中国社会科学，

（2）2002，.

[4]武汉市土地整理中心.各商业银行评估土地储备担

保的法律风险提出相应防范措施[DB/OL].http://www.tdzI.土地整理储备信息，（64）cn/tdzIdt-243.htm，2005，.

土地储备贷款风险防范的措施建议

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

朱磊

中国建设银行股份有限公司成都市第九支行,四川,成都,610041海南金融

HAINAN FINANCE2006(1)

参考文献(4条)

1.冯昌中 土地储备制度存在三大政策缺位 2005

2.吴东仙;罗思荣 完善土地储备制度的法律思考[期刊论文]-商业经济与管理 2002(05)3.李文 中国城市土地制度改革 2002(02)

4.武汉市土地整理中心 各商业银行评估土地储备担保的法律风险提出相应防范措施 2005

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