福海县草原生态环境保护工作调研报告

福海县草原生态环境保护工作调研报告

福海县畜牧兽医局党组成员、

畜牧兽医站党支部书记：

王大星

2013年5月

最近，我们根据上级的部署安排，组织人员对福海县草原生态环境保护工作开展情况进行了周密细致的调研，调研结果表明：近年来，福海县深入贯彻落实国家、自治区、地区关于实施草原生态补奖机制的决策部署，紧紧围绕“畜牧业增效、农牧民增收”这一核心，加强领导，突出重点，狠抓落实，把草原生态环境保护工作的重点放在建立草原生态保护补奖机制上，并把它做为一项重要民生工程，高位推进，取得了显著的成效。全县完成禁牧460万亩，实现禁牧区转移牲畜6.3万头（只）折合标准畜18.9万羊单位，确保禁牧区100%实现禁牧；草畜平衡1704.4166万亩，草畜平衡区核减牲畜7.5万头（只）折合标准畜22.5万羊单位，基本实现预期目标；牧户生产资料综合补贴3208户，牧草良种补贴面积7.99万亩；牧户信息录入审核3783户；承包草场2164.4166万亩，占天然草原可利用面积的100%；签订草原承包合同书各4155份，完成100%；共发放补奖资金9583.5万元，发

放率100%。现将调研情况总结如下：

一、加强组织领导，明确工作职责

1、成立领导小组，明确工作职责。成立并根据人事变动及时调整了由政府县长任组长，分管县领导为副组长，财政、畜牧等18个部门（单位）及各乡（镇、场）的主要领导为成员的县草原生态补奖机制工作领导小组，负责全县草原生态补奖机制的指挥、组织和协调工作，明确了各部门工作的职责；下设办公室在县畜牧兽医局，负责具体实施工作，县畜牧兽医局等成员单位也分别成立领导小组，安排专人负责具体工作。形成了党政主要领导亲自抓、负总责，分管领导具体抓，部门各司其责、协调配合，一级抓一级、层层抓落实的工作格局，使全县实施补奖机制工作得到有效运转。

2、召开启动大会，层层落实责任。及时召开了启动会议，县长库丽努做了重要讲话，对草原补奖机制工作进行了动员和全面安排部署，并颁布了《禁牧令》。每年年初，县政府与各乡政府签订了目标责任状及承诺书，实行奖补政策资金、责任、任务、目标“四到乡”。

3、反复摸底调查，制定实施方案。在反复调研、讨论的基础上，结合本县实际，制定并逐年修订出了《福海县“草原生态保护补助奖励机制”实施方案》，及时上报到地区畜牧兽医局审核、批复，并以政府文件的形式下发到各成员单位、乡、村。

4、签订目标责任，明确责任主体。严格按照地区的

部署安排和我县实施方案的要求，将禁牧和草畜平衡任务分解到各乡、村、户，层层签订了《禁牧和草畜平衡责任书》，其中县与乡4份、乡与村24份、村与户4155份。

二、加强制度建设，完善工作机制

根据《草原法》、《自治区实施办法》等法律法规，结合本县实际，制定了《福海县草原承包经营及纠纷调解工作方案》、《福海县换发新草原使用权证管理办法》、《福海县草原生态保护补奖机制监督管理办法》、《福海县草原生态保护补奖机制资金管理办法》、《福海县草原禁牧管理办法》、《福海县草畜平衡管理办法》、《福海县禁牧和草畜平衡监督管理办法》、《福海县草原生态保护补奖机制管护员管理办法》、《福海县人工饲草料地建设管理办法》、《福海县牲畜转场与放牧管理办法》、《福海县补奖机制绩效考核暂行办法》、《福海县推进草原确权承包和基本草原划定工作实施方案》等12个地方规范性文件，确保了草原生态补奖机制各项具体工作有法可依，有章可循。

三、夯实基础工作，落实各项任务

1、有序推进草原使用证换发工作。以1989年草原使用证和1995年草原承包合同书为基础，利用3S技术确定每个牧户的草场类型、等级、载畜量，明确草场四至界线，逐户签订草场承包合同书，换发新草原使用证。

2、科学划定禁牧和草畜平衡区域。坚持集中连片、

封闭独立、尊重牧民意愿和因地制宜等原则，将严重退化区、风沙源区作为草原生态补奖机制禁牧区，禁牧区以外的草场全部纳入草畜平衡区域，并及时绘成电子图。

3、稳步推进电子档案录入管理工作。在有序推进草原承包合同签订、草原使用证换发、牧民基本信息入户调查摸底、牧民基本信息收集、整理的基础上，稳步推进牧户信息采集表纸质档案建设、电脑录入及审核工作。完成纸质版建档和电脑录入上传牧户信息各3783户，电脑录入上传牧户信息已全部通过畜牧部门审核，录入率、审核率、准确率均达到100%。并结合牧户信息录入将承包合同书照片全部上传到草原生态保护补奖机制管理信息系统。为确保工作的正常开展，全县共抽调工作人员20人，协调电脑20台、打印机10台、复印件6台、扫描机5台、数码相机12部。

4、扎实做好牧草良种补贴和草地生产力动态监测工作。

按照“先种草，后补贴”、“谁种植谁受益”的原则，由各乡政府、村委与牧民签订种植合同，确保5年内保持种植苜蓿，如擅自改变牧草种植性质，将取消补贴。

按照《福海县草原生态保护补助奖励机制草地动态监测实施方案》要求，每年对全县9类草场42个草地动态监测点进行定期动态监测和数据分析，为草畜平衡工作提供了科学依据。

四、100%完成禁牧目标

1、加强禁牧区管护站等管护设施建设。充分发挥冬牧场县、乡两级牧办的作用，在禁牧区三个泉县牧办建立禁牧指挥部1个，建立禁牧区管护站5个，投入资金200万元，建设面积500平米的县级管护站1座，制作禁牧标志牌5个、宣传牌8个。

2、成立了县、乡、村三级管护机构。县、乡、村三级管护机构分别负责所辖范围的禁牧管护工作。

3、建立了一支坚强的管护队伍。县乡两级管护队伍由县乡草原监理所、县乡牧办抽调工作人员，具体负责管护工作，每个管护站配备管护人员4名，每个管护人员配备摩托1辆和马匹1匹，用于开展巡回管护工作。村级管护队伍由各村委会安排人员具体负责。制定了《福海县草原生态保护补助奖励机制草原管护员管理办法》和管护员岗位职责，实行制度、职责上墙，岗前培训，持证上岗。由于管护制度健全，职责明确，人员配备到位，工作开展到位，督促检查到位，确保了禁牧区100%无牲畜进入。

4、强化禁牧区管护责任制。全县共禁牧460万亩，落实到牧户1735户6858人，涉及牲畜6.3万头（只）折合标准畜18.9万羊单位。按照禁牧要求，涉及禁牧的牧户及牲畜全部转移安臵到牧民定居点及农区，实行舍饲圈养和育肥。将草原禁牧工作纳入各乡政府综合考核的

目标责任状，实行乡政府一把手负总责，主管领导亲自抓，层层建立目标管理责任制。对工作不负责任、措施不力、管护不严的乡镇和有关部门，严肃追究主要领导和有关人员的责任；对工作认真负责、措施具体扎实、禁牧效果明显、工作成绩突出的乡镇、部门和个人给予奖励。

5、加强禁牧监督。把《禁牧令》做成大型宣传牌放在禁牧区，公布了禁牧地点、范围、时间、禁牧要求和举报电话，让牧民自觉禁牧和互相监督，增强禁牧效果。

五、积极稳妥推行草畜平衡

1、加强组织领导。成立了县、乡两级牲畜集中清点工作领导小组和草畜平衡工作领导小组及其领导小组办公室，分别负责全县和各乡的牲畜集中清点和草畜平衡工作。各乡（镇）场、村抽调了精兵强将组成牲畜集中清点和草畜平衡工作组，具体负责本乡、本村的牲畜集中清点和草畜平衡工作，每年对6月末和年末存栏牲畜分别进行清点和核查，并发放年检卡，每年发放年检卡4155份。各乡对每个牧户清点的牲畜头数和核定载畜量进行公示，发动群众相互监督，对于举报查实的群众，可予以一定物质奖励。

2、建立健全了草畜平衡监管制度。根据《草原法》、农业部《草畜平衡管理办法》、《自治区实施

和国草原法>办法》，结合本县实际，制定出台了《福海县草畜平衡管理办法》、《福海县禁牧和草畜平衡监督管理办法》、《福海县牲畜转场与放牧管理办法》、《福海县草原生态保护补奖机制管护员管理办法》和管护员岗位职责，对草畜平衡检查站设立、人员配臵、检查员职责、经费落实、责任状签订、年检卡发放、监督检查、载畜量核定、核减牲畜安臵转移、农区牲畜实行舍饲圈养等工作，都做了明确的规定。实行制度、职责上墙，岗前培训，持证上岗，工作业绩与奖惩挂钩。这些管理办法和措施，从制度上强化了草畜平衡工作的监督管理，确保了草畜平衡各项具体工作有法可依，有章可循。

3、制定了实施草畜平衡工作的实施方案。福海县人民政府于2011年制定了《福海县草原生态保护补助奖励机制实施方案》，该方案明确除禁牧草场460万亩以外，从2011年起，按照草畜平衡原则，分3年完成牲畜转移安臵计划，对全县1704.42万亩草原落实草畜平衡制度。并提出了具体的草畜平衡实施方案，明确规定：按照农业部《草畜平衡管理办法》、《自治区不同草地类型载畜量核定标准》和《阿勒泰地区草畜平衡管理办法》相关规定，在禁牧区以外，将全部承包草场纳入草畜平衡区域。根据现有牲畜超载情况，按照“整体推进，分年达标”的原则，以3年时间为推进目标，对超载草原确定

逐年核减畜的具体进度，并落实到乡、村、户，基本实现草原生产能力与牲畜草畜平衡的总目标。实施方案明确了草畜平衡面积1704.42万亩，范围为全县除禁牧区以外的全部草场，监管措施包括成立草畜平衡工作领导小组、编制草畜平衡区域分布图、建立牧区草畜平衡信息管理系统、建立草畜平衡管理制度、核定载畜量、清点牲畜确定实际载畜量、制定季节草场调整使用及退牧减牧牲畜安臵方案、签订草畜平衡合同书、发放年检卡、建立草畜平衡检查站、安排草畜平衡检查人员主要负责载畜量核定及产草量测定等工作。

4、成立了县、乡、村三级管护机构。县级管护机构由县草原生态保护补助奖励机制领导小组办公室负责，主要负责全县草畜平衡区的监管工作；乡级管护机构由各乡政府负责，主要负责本乡草畜平衡区的监管工作；村级机构由各村委会负责，主要负责本村草畜平衡区的监管工作。

5、将草畜平衡工作纳入县、乡政府综合考核的目标责任状，层层建立目标管理责任制。严格按照地区的部署安排和我县实施方案的要求，将草畜平衡任务分解到各乡、村、户，使用自治区畜牧厅统一制定的《禁牧和草畜平衡责任书》，责任书主要包含以下事项：草原现状（包括草原四至界线、面积、类型、等级，草原退化面

积及程度），现有的牲畜种类和数量；核定的草原载畜量；实现草原平衡的主要措施；草原使用者或承包经营者责任；责任书的有效期限以及其他有关事项。

6、实行属地管理负责制。县政府主要领导是第一责任人，县畜牧兽医局、草原站、草原监理所主管领导为直接责任人；各乡（场）主要领导是本乡（场）的第一责任人，各乡（场）草原站、草原监理所主管领导为本乡（场）的直接责任人。对实行草畜平衡的草原使用者或承包经营者，以及在草畜平衡工作中成效显著的单位和个人，县人民政府予以表彰和奖励；对草畜平衡工作成效突出的乡（场），优先安排畜牧业建设项目。

7、建立草畜平衡检查站，加强草畜平衡检查工作。在草畜平衡区建立5个草畜平衡检查站，主要负责载畜量核定、牲畜清查、核减等工作，每个站各配备6个检查人员，工资每人12000元/年；每人配备摩托1辆（单价5000元），每辆每年燃油及修理费用3000元。草畜平衡检查站建设经费、人员工资、摩托购臵费及其燃油修理费均由县财政承担，并纳入各年度财政预算。检查人员对转场牲畜进行清查，对超出承包草场理论载畜量的牲畜坚决禁止上山，对草原超载过牧的，按《自治区实施办法》有关草原超载规定，由县草原监理所对草原使用者或承包经营者给予处罚。

对草畜平衡检查人员滥用职权，玩忽职守等行为，依法给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。3年共劝返30多起超载牲畜进入春秋、夏牧场，其中处罚1起。

8、建立健全了草畜平衡工作档案，制作了草畜平衡区域示意图（含电子图），并将草畜平衡区域示意图制作成标志牌，安放在草畜平衡区域。

9、加强退牧减畜措施。全县共完成草畜平衡面积1704.42万亩，涉及牧民3783户16058人，全县四季草场核定的载畜量为89.7万羊单位，2010年实际载畜量为112.2万羊单位，按照草畜平衡原则，从2011年-2013年，每年减畜7.5万羊单位牲畜到牧民定居点和农区，基本实现预期目标。具体退牧减畜措施为：一是积极引导草畜平衡区牧民有意识地淘汰处理品质低劣、生产性能差的牲畜，压缩冬季饲养牲畜的头数，提高牲畜品种的质量，使畜种结构趋于优化。二是制定了《福海县禁止农区牲畜上山代牧实施方案》，通过控制和禁止牧区代牧农区15万只牲畜，加大农区及定居点牧民舍饲圈养力度，减轻春秋、夏牧场载畜压力，改变了农区及定居点牧民畜牧业发展方式。三是以小畜换大畜、劣畜换优畜方式，优化畜群畜种结构，积极发展奶业，适当扩大奶驼、奶马养殖规模，引导农牧民从养殖散户向养殖大户集中，发展规模化集约化养殖来实现草畜平衡。培育养殖大户70

户养殖奶驼、奶马2000余峰（匹），减少淘汰小畜、劣畜4万头（只），减少天然草场放牧天数210天。

10、加强牲畜转场管理。制订了《福海县牲畜转场与放牧管理办法》，具体由县、乡两级牧办和县、乡两级草原监理所分别负责县、乡牧业转场与放牧管理工作，对违规转场的个人或单位给予通报批评和相关责任追究，确保牲畜的有序转场与放牧。

11、调整种植业结构，扩大青贮玉米种植和优质草料补播面积，普及“三贮一化”、“长草短喂、短草槽喂”等技术，提高饲草料利用率。特别是去年以来，引进了四川鸿展集团公司种植玉米22万亩，其中有1000多户牧民将5万多亩饲草料地承包给该公司，实行了“公司+专业合作社+农牧民”的生产模式，即牧民通过合作社将饲草料地承包给公司获取承包费、公司将玉米秸秆打捆无偿返还给牧民、公司收获玉米获得收益的模式，既大幅度增加了牧民的饲草料，解决了草畜矛盾，又实现了牧户与公司的双赢目标。

12、大力发展冬羔生产和舍饲育肥。充分发挥福海县牧民定居以及充足的农作物副产品和秸秆等饲草料资源优势，大力推广冬羔生产和冬羔舍饲育肥技术，即减少了冬羔对春秋牧场和夏牧场的载畜压力，又增加了牧民收入。今年生产冬羔13.2万只，舍饲育肥冬羔5万只，

其中有76户牧民的1.5万只冬羔实行了舍饲育肥，减少天然草场放牧1.5万只，减轻了天然草场放牧强度，使天然草场放牧过牧得到了一定程度的缓解。

13、大力实行冷季舍饲措施。

（1）全面加强牲畜安全越冬饲草料储备工作。为确保牲畜冷季舍饲圈养有充足饲草料，我县按照“有粮心不慌，有草好过冬”的理念，牢固树立防大灾抗大灾的思想按“155”目标进行储草备料。广泛动员和组织农牧民多打草、多储草，做到广打精收，并扩大饲草收储范围，将农作物秸秆特别是玉米秸秆等资源作为饲草料能收尽收，加工利用，确保每头（只）牲畜均备料达到50公斤、备草达到500公斤的标准。2012年福海县饲草料总产量为26525万公斤，其中苜蓿6625万公斤，饲料玉米1560万公斤、玉米秸秆2340万公斤，青贮玉米6160万公斤，粮经作物用于饲草的秸秆7300万公斤，湖草等2540万公斤。天然打草场面积10.16万亩，其中改良草场3万亩，为了高效发挥天然打草场的效益，坚持用养结合，不断巩固提高打草场的水利设施和肥力水平，采用先进的土壤耕作措施、优质草料良种、科学的栽培技术和管理水平，使土地越来越肥，产量持续上升，效益稳步增加。同时，要求各乡（镇）场根据牲畜存栏情况，做好饲料的筹备工作，凡达不到最低储备标准的，及时

组织调运确保牲畜安全越冬渡春。继续推广长草短喂、短草槽喂等实用饲养技术，提高牲畜科学饲养水平，畜牧草原部门组织技术人员，走村入户，以实例讲解，效益对比的方式，加大“长草短喂、短草槽喂”等饲草调制加工技术宣传普及力度，提高饲草利用率，为我县牲畜冷季舍饲圈养、安全越冬渡春打牢物质基础，确保了冷季禁牧区禁牧的6.3万头（只）牲畜和草畜平衡区冬季超载的1.5万头（只）牲畜能够转移到农区和牧民定居点实施舍饲圈养，减轻了冬季放牧草场的载畜压力。

（2）大力发展牛羊育肥业。为减轻转场牲畜给冬牧场草场带来的压力，我县鼓励农区和定居牧民推广舍饲圈养，依托四川鸿展集团22万亩玉米种植，利用玉米秸秆，大力开展牛羊育肥的生产模式，并去势非种用公畜用于育肥，提高牛羊养殖效益的同时也减轻了冬牧场草场压力。全县培育牛羊育肥大户220户，育肥出栏牛羊12万头（只）。

（3）大力开展骆驼舍饲圈养。强力推进秸秆养骆驼的进程，从根本上解决草畜矛盾；依托旺源驼奶公司入驻我县，积极引导奶驼、肉驼养殖户结合我县民宗委和扶贫办的骆驼惠农补贴项目配套的棚圈建设，在牧民定居点大力推广标准化舍饲圈养技术。由畜牧兽医局邀请自治区畜科院饲料所专家们利用福海县的当地秸秆及农

副产品废料进行饲料配方，为奶驼、肉驼养殖户开展奶驼舍饲圈养，解决标准化舍饲圈养难题等提供科技支持，在促进骆驼养殖户增收的同时为减轻牲畜过冬饲草压力和发展生态畜牧业作出贡献。全县有150户牧民的2000余峰骆驼实施了舍饲圈养，减轻了草场载畜压力。

六、规范奖补资金管理使用

制定了《福海县草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》，设立了草原生保护补奖资金专账，实行分项核算、专款专用，补奖资金由县财政局和畜牧兽医局双向管理。严格按照村委会摸底统计并张榜公布→乡政府审核→县财政局、畜牧兽医局审核→县主管领导签字→县财经领导小组组长签字→资金下拨→村级公示7-15天→召开村民大会表决通过，签字按手印→资金发放，并以 “一卡通”形式直接发给牧民。县纪检监察、审计等部门对资金发放进行全程督查，并定期不定期进行入乡、村、户抽查，抽查比例达到20%。对违反规定冒领、挤占、挪用或变相使用的，严肃追究相关人员责任，对构成违法犯罪的，依法追究其刑事责任。

七、政策实施以来达到的成效分析

1、生态效益比较明显。按照国家草原生态保护补助奖励机制，采取禁牧区全面禁牧、草畜平衡区限量养殖的方式，按比例逐年核减牲畜数量，草场负荷减轻，使

2164.4166万亩承包草场避免人为破坏，得到休养生息，提高了牧草的返青率、再生能力和产草量，促进了生态的有效恢复，生态效果明显。截止到2012年，全县的牧草平均高度、盖度、亩产草量分别达到33厘米、71%和83.16公斤，较实施前分别提高7厘米、15个百分点和

3.33公斤。同时，为牲畜舍饲、补饲等现代生产技术的应用提供了前提，有效促进了畜牧业由数量型向效益型转变，减少了草场压力。

2、社会效益突出。实施草原生态保护补助奖励机制后，通过积极协调金融机构向牧户发放贷款，扶持牧户、合作社从事牲畜舍饲养殖、集中育肥，有效缓解了养殖资金周转困难、饲草料及设备投入不足等问题。引导牧民积极转变生产经营方式，鼓励集中舍饲育肥养殖，不断提高畜牧业的专业化、规划化、组织化、产业化水平。通过建立完善的社会保障制度，引导转移牧区人口，牧民子女能受到更好的教育，牧民能够过上全新的精神文明生活，更新思想观念，增强市场意识、文明意识，对边疆少数民族地区的稳定和发展起到重要的促进作用。

3、经济效益显著。草原生态保护补助奖励机制实施后，扩大了牧民增收渠道，使绝大部分牧户的生产生活质量得到了明显提高，经济收入明显增加，使全县3817户牧民享受到国家的补助资金，两年共获得补助资金

9583.5万元，每年户均获得国家政策性增收1.2554万元，人均增收2510元。