芜湖市创新工程建设领域公共权力监管模式

关于创新工程建设领域公共权力监管 模式工作情况的汇报材料

发布部门：芜湖市治工办发布时间：2010-09-03 查看次数：1074

中共芜湖市纪委

近年来，我市深化改革，健全制度，强化监督，建立健全“集体决策、统分结合、规范运行、全程监督”的工程建设领域公共权力监管新模式，努力从源头上预防和治理工程建设领域腐败问题，取得了良好的效果。2008年以来，我市500万元以上国有资金和政府投资工程项目604个，投资507.76亿元，未新发生一起建设领域腐败案件，为城乡建设和经济发展提供了有力的保障。省委书记张宝顺同志做出重要批示，对我市的做法给予充分肯定，省纪委、省委办公厅进行了专题调研，向全省介绍和推广我市的经验。

一、背景和动因

自上世纪九十年代起，我市一直致力于在“用人、用钱、用地、用权”等腐败现象易发多发的重点领域和关键环节，深化改革，完善制度，从源头上预防和治理腐败。工程建设领域资金密集、管理链条长、涉及部门多，存在诸多的廉政风险点，是预防和治理腐败的重点领域。在原有城市建设管理体制下，项目、规划、资金等决策审批权集中在个人手中，而建设过程分散在各个部门和单位，建设单位缺乏城市建设的规范制度和技术能力，建设质量难以保证，建设成本居高不下，城市建设的效率、效果、效益不佳，且难以有效监督，腐败案件时有发生，原有的体制、机制难以适应我市快速发展的经济建设和城市建设的需要，难以适应从源头上有效预防腐败的需要。深化改革、创新工程建设领域公共权力监管模式，成为从源头上预防和治理腐败，服务保障经济建设和城市发展的迫切要求。我们积极研究对策，向市委、市政府领导提出建议，市委、市政府高度重视，决心实施大刀阔斧的改革，重塑我市工程建设领域权力运行的决策机制、工作机制和监督机制。市纪委、监察局充分发挥职能作用，牵头组织协调，开展政策指导，组织专项治理，加强监督检查，狠抓各项改革措施的贯彻落实。我们坚持从领导机关做起，从群众最关注的热点难点抓起，抓住容易产生腐败的部位和环节，将反腐倡廉的要求寓于创新工程建设行政权力监管模式的各项改革和重要政策措施之中，努力建立健全适应城市建设实际需要的惩治和预防腐败体系。

二、主要做法

（一）坚持公开透明，构建科学规范的决策机制。我市抓住建设项目、城乡规划、土地资源管理和资金使用中的重大问题，成立领导组织，重大事项集体决策、阳光操作、规范运行，有效防止个人违规操作、滥用职权。

投资项目集体研究决策。2008年成立市政府投资项目管理委员会，集体审查批准市政府重大投资项目和年度投资计划，下达市政府投资项目资金计划和重大项目建设计划，决定政府投资项目的投资规模、投资结构和资金筹措方案。投资额30万元以上的市直单位建设项目统一纳入市政府投资项目管理范围，政府投资项目年度投资计划需经相关部门多轮协调，经市投资委员会和政府常务会研究通过，以市政府名义下发。

重大规划集体研究决策。1999年成立市规划委员会，集体研究制定城市发展战略，负责审议城市规划的方针、政策及重大调整、变更，审议年度规划安排和上年度规划计划的完成情况，研究制定城市规划方面规范性文件等重大事项、重大复杂和群众关注的突出问题，以及房地产开发住宅建设项目的规划选址、经济技术指标及配套建设安排等必须经过委员会集体审定。

土地管理使用集体决策。1999年成立了市房地产开发用地管理委员会，2002年更名为经营用地管理会，负责所有经营性开发用地出让工作的管理，对全市年度经营性土地收储计划和出让计划的制定或调整、用地制度的制定修改和完善等重大、全局性问题，以及因为规划调整带来的土地出让金变动等特殊问题集体研究决策。

建设资金管理集体研究决策。去年成立市建设资金管理工作领导小组和资金监督小组，统筹调度市区两级建设资金，实施建设贷款审批权统一管理，各区和市直单位所有贷款一律履行报批手续，借款利率统一把关，建立违规贷款责任追究规定，严格控制新增贷款，防范资金管理风险。

2009年，我市制定《关于加强对县处级党政正职管理监督暂行办法》，明确规定县区和部门党政正职不直接分管财经和工程建设项目，坚持集体研究重大事项正职末位表态制度，对重大工程项目、大额资金安排使用等城市建设重大问题必须实行集体决策、民主决策、科学决策，在县区和市直部门普遍建立起科学规范的工程建设决策机制，避免盲目决策和个人意志，没有出现乱上项目、搞“形象工程”、“政绩工程”等问题。

（二）坚持统分结合，构建协调制约的管理体制。我市抓住规划立项、土地出让、工程建设招投标、工程建设项目实施、投融资等关键环节，改革原有体制机制，建立统分结合的管理体制，工程建设管理部门既相互有效制约，确保权力的规范行使；又密切协作配合，保障城乡建设的顺利推进。

土地出让集中管理。我市在全省最早实行土地统一收储、统一规划、统一征收、统一拆迁、统一出让，统一交地的“六统一”。2000年全市房地产开发用地一律停止协议出让，全部实行招标拍卖挂牌出让。2002年，土地招拍挂范围由房地产开发用地扩大到全部经营性用地。2006年，工业用地也实行了招拍挂方式出让。 至目前，市区经营性用地出让 167宗，2161.38公顷，土地出让金369.35亿元；工业用地招拍挂出让172宗，1153.16公顷，土地出让金41.51亿元。

招标采购集中管理。2003年我市建立市招标采购交易中心。中心作为全市招标采购工作集中、统一、规范服务的场所，政府采购、工程建设、土地出让、药品医疗器械采购等各类招投标活动，全部进入中心运行，构建“五统一”、“三分离”的管理模式，即招投标活动中心统一管理、信息统一发布、项目统一审查、过程统一监督、资料统一备案，实行招标采购管理和运作分离、招标和评审分离、专家库管理与使用分离。自中心建立以来，共承办政府性资金项目10372项，完成中标金额234.35亿元，节约资金57.05亿元，节约率19.58% 。中心的建立从根本上解决了管办不分、领导干部插手招投标等问题，从源头上预防了招标采购交易中的违纪违法行为。

政府投资工程建设项目集中管理。我市重点工程建设原由市建委及其所属单位、各行业管理部门以及各种建设指挥部承建，不利于集中人力、财力，不利于规范管理，不利于责任追究。针对这种情况，2008年底，全市整合城市建设职能，撤消有关部门内设的建设管理机构，成立市重点工程建设管理局，作为建设期的项目法人，组织实施项目建设，对项目建设的全过程负责。2009年以来市重点局共承担重点工程项目103项，计划投资89.63亿元 ，提高了工程专业化管理水平，强化了工程质量和工程造价控制，使投资处在可控范围之内，真正落实了工程质量终身负责制，防止了“钓鱼工程”和“豆腐渣工程”。

建立城市建设分权制约的管理格局。2008年开始我市打破原有城市重点工程建设管理格局，实行“规划、设计、立项、征地拆迁、招投标、投资、建设、审计”八分开，即市规划局负责规划审查，市住建委和项目的行业主管部门负责设计，市发改委负责立项审批，各区政府负责征地拆迁，市招标办负责项目招投标，市财政局和建投公司负责投融资，市重点局负责工程实施，市审计局负责审计监督。同时建立健全领导协调机制，由市政府领导牵头，各县区和有关部门参加，定期研究决定城市建设管理的重大问题，加强部门之间相互衔接、工作配合和信息沟通，提高城市建设的效率和水平。

（三）坚持建章立制，构建规范有序的运行机制。近年来，我们围绕城市建设管理当中容易发生问题的关键环节，努力构建规范的城市建设运行机制，重点建设了以下八个方面制度。

一是投资项目管理制度。制定《芜湖市政府投资项目管理办法》和实施细则，实行政府投资项目储备和年度计划制度，委托中介机构对投资概算进行审查，规范政府投资项目审批条件和程序。项目一经审批，必须严格按照要求实施，立项和进展情况网上公示，接受社会监督。严格项目竣工和工程结算、决算审计，对不遵守项目管理规定，造成重大损失的严格实施责任追究。

二是城乡规划管理制度。坚持并完善 “一书两证”审批运行流程。建立建筑面积和容积率计算规范，严格容积率调整程序，土地出让后，原则上对容积率不予调整，涉及建筑密度等规划条件进行调整的，按原审查审批程序重新履行审批，并最终经市规划委员会同意。建立项目规划专家评审制度、审批公示制度、现场挂牌施工制度、规划跟踪监管和竣工核实制度、违反规划处罚制度。

三是工程造价及资金管理制度。建立政府投资工程造价概算、预算、决算编制管理办法，按照“概算控制预算、预算控制决算”的原则，加强项目建设投资控制。推行城市建设预算信息公开，实施建设资金专户管理和国库集中支付制度，严格按照工程进度拨付资金。下一步我们将开展政府投资项目资金预算执行情况绩效考评，提高建设资金使用效益。

四是土地使用监管制度。出台《市区经营性用地管理办法》，全面规范经营性用地规划、收储、拆迁、评估、出让、开发建设、商品房销售、税费征缴等各环节。严禁违反规划、擅自改变用地性质等行为。实施划拨土地使用权有偿使用管理。出台《市区国有土地使用权出让收支管理办法》，市区经营性土地出让收入纳入政府基金预算，实行收支两条线管理。出台《闲置土地处置实施办法》，对超过出让合同约定满1 年未动工开发的，收取一定比例土地闲置费，对满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。

五是招投标管理制度。全面推行“有效最低价”评标办法，严格资格审查，实行无记名报名办法；加强对招标控制价、投标报价及其有效性的评审。按项目规模分层次实行首选中标单位谈话制度，督促中标单位诚信履约，强化标后监督管理。建立商家库和专家库管理办法，政府投资项目评标委员会全部由技术和经济方面的专家组成，500万元以上的项目评审，外地专家不得少于二分之一。制定《建设工程项目串通投标行为认定办法》，加大对违规工作人员、评标专家和失信投标人的责任追究力度，确保招投标的客观公正。

六是工程建设项目实施监管制度。制定重点工程项目管理办法，规范工程计划统计工作、工程进度款申报工作、施工图设计审核、建设项目安全质量进度考核、竣工验收和决算工作等制度，对容易发生问题的工程量变更（签证）环节，建立集体审签制度，既公开透明，又落实每个部门的审签责任。强化职能部门对工程建设执法监管，实行安全质量监督联动。编制建筑工程质量安全监管手册和建设行政执法工作手册，规范建设执法自由裁量权。

七是预防和查处违法建设工作制度。制定《芜湖市预防和查处违法建设办法》，具体规定了查处违法建设工作责任、举报受理、巡查防控、快速反应、处置查处和责任追究的办法。建立健全城乡人口、户籍、房屋、土地使用权管理制度，构建控制和查处违法建设的长效机制。

八是拆迁安置工作制度。去年制定颁布了《芜湖市房屋拆迁信息公开的若干规定》，实行房屋拆迁政策、补偿方案和标准、被拆迁房屋情况、安置补偿情况现场全面公开，并实名张榜公布，未经公示，不得安置补偿。建立专门机构，负责拆迁安置资料的核查和拆迁补偿标准把关。制定完善《芜湖市市区拆迁安置房管理办法》，明确安置房建设的标准，对拆迁安置房建设的进度、按期竣工和交付使用工作进行了严格的规定。

（四）坚持预防在先，构建严密有效的监督机制。纪检监察机关和有关部门切实发挥职能作用，综合运用多种监督手段，建立健全城市建设监督体系。

纪检监察机关对城市建设开展全程监督。近年来，市纪委、监察局先后向市重点工程建设管理局、市招标采购交易中心、市规划局、市建投公司派驻了纪检组、监察室，将监督的触角延伸到城市建设管理的各个环节。2007年以来全市纪检监察机关开展城市建设执法监察85项,查出并纠正违纪违法金额2800万元，挽回经济损失1617万元。特别是去年以来，结合开展扩大内需投资项目监督检查和工程建设领域突出问题专项治理，对规划执行、重点工程建设项目进展、城乡房屋拆迁、查处违法建设情况开展了监督检查，保障了各类建设项目的顺利实施。严肃查办国家公职人员，特别是领导干部利用职权违规插手工程建设的违纪违法案件。2007年以来，我市共查处建设工程领域案件131件，涉及县处级17人，追究刑事责任12人。对城市建设领域中存在问题较多、案件多发易发的征地拆迁和查处违法建设开展清理，研究分析腐败案件发生的规律和特征，选取7起典型案例向全市通报，促进有关部门规范工作程序，加强监督管理。

审计部门对建设资金使用情况跟踪审计。出台了《芜湖市政府投资项目审计监督办法》和《市区两级建设投资公司资金监督管理暂行办法》，对建设资金使用情况的审计，我们采取两种手段，一是加强审计部门的审计，将财政资金、政府统筹资金和融资等政府投资项目全部纳入审计监督范围，对项目业主单位以及勘察、设计、施工、监理、采购、供货、招标代理等单位与建设项目有关的财务收支进行审计。建设项目因设计变更、现场签证变更导致总预算或分项概算超过50万元以上的事项，审计人员现场踏勘、确认，确保工程量和造价真实、合规。二是委托社会中介机构审计，审计部门对其抽审。去年，通过公开招标选择4家具有法定资质的社会中介机构，承担政府性投资项目工程结算价格的审价工作，共审价项目159个，核减工程造价5129万元；审计机关对中介机构审价质量再次审计，进一步核减工程造价544.8万元。近日，我市结合实际，制定印发了《关于加强工程建设领域审计监督的意见》，进一步加强对工程建设领域的审计监督，对政府投资项目和经营性用地开发建设项目实施审计监督全覆盖。

工程建设监管部门开展全方位内控机制建设。结合工程建设领域突出问题专项治理，去年我们出台了《芜湖市关于工程建设管理部门开展权力内控机制建设的意见》，工程管理职能部门全面清理行政职权，定岗、定职、定责，梳理权力行使的依据、程序、时限，规范权力运行流程，从思想道德、制度机制、岗位职责、业务操作四个方面查找廉政风险点，研究制定风险防范措施。各部门建立健全岗位管理基本制度、规范权力运行的廉政制度、监督制度运行的责任追究制度。突出部门党政一把手、领导班子成员、中层正职以及权力相对集中的热点岗位，围绕决策、审批、管理、采购等重点部位，加强制度建设，努力构建城市建设管理部门的权力内控机制。

打造信息平台，实施全天候网络监控。2008年底，我市建立行政审批电子监察系统，将所有城市建设领域的审批事项纳入系统，审批项目网上运行、行为留痕、过程控制、结果可查，并依托网络探索实施城市建设项目并联审批，监察机关和有关管理部门对项目审批适时监督。依托政府门户网站，建立工程建设领域项目信息公开平台，开展工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设试点工作，加强建设行业信息共享，探索和完善工程建设领域的守信激励和失信惩戒制度。市招标采购交易中心建成评标专家语音通知系统，预防和堵塞专家管理中存在的漏洞，在中心内完善电子监控和数据传输设施，使招投标活动处于严密监控之下。市城管局建成数字化城市管理系统，对违法建设及时发现、及时查处。市住建委正在着手建立工程建设安全质量管理系统，对建设工程现场、建设工程人员和职能部门履行职责情况进行24小时监控。目前，我市正在对包括城市建设管理监督在内所有行政权力进行清理、审核，优化流程，信息公开，为权力全面网上公开运行作好准备。

三、几点体会

第一，党委、政府的重视和支持是推进工程建设领域公共权力监管模式创新工作的重要前提。创新工程建设领域公共权力监管模式，涉及各方权力和利益的调整，必须在党委、政府的统一领导下，积极稳妥有序推进。在工作中，市委、市政府及时听取纪检监察机关和有关部门工作汇报，帮助解决工作中的难题，主要领导同志对重大工作亲自部署，重大问题亲自过问，重要制度亲自参与设计。在党委、政府的重视和支持下，纪检监察机关积极主动开展工作，加强组织协调，并充分发挥职能部门作用，形成了深化改革、构建工程建设领域公共权力监管模式的整体合力。

第二，理顺关系、规范权力是创新工程建设领域公共权力监管模式的核心。我们在各项改革中，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，努力优化权力结构和运行机制，做到决策科学、执行高效、运行规范、监督有力，通过规范权力运行，最大限度地减少权力寻租的机会，铲除腐败滋生的土壤和条件。

第三，健全制度、完善机制是创新工程建设领域公共权力监管模式的重要内容。制度是管全局、管长远、管根本的，只有加强制度建设才能从根本上约束权力，规范行为。我们始终把制度建设放在突出位置，狠抓制度的建立、完善和执行，坚持用制度管人、管事、管权，最大限度减少工程建设管理过程中的人为因素，保证了我市工程建设的规范运行。

第四，阳光操作、推行公开是创新工程建设领域公共权力监管模式的基本原则。我们坚持城乡建设重大决策群众参与，所有管理制度向群众公开，特别是涉及群众切身利益的征地拆迁、补偿安置等，主动把政策交到群众手中，自觉接受群众监督。借助现代科技手段，各种监管权力网上公开透明运行，部门负责同志与群众定期在线交流，接受群众网络问政，加强对工程建设的社会监督。

第五，强化监督、有效约束是推进工程建设领域公共权力监管模式创新的重要保证。我们在创新工程建设领域公共权力监管模式过程中，重点突出监督机制的建设，内控监督和外部监督相结合，传统监督方式与运用现代科技进行监督相结合，政府职能部门监督和群众监督相结合，不断加强和改进监督的方式方法，特别是加强对新制度执行情况的监督检查，建立违反制度的责任追究和处罚机制，不断加大制度的执行力。

随着皖江城市带承接产业转移示范区建设和城镇化加速推进，我市作为示范区建设双核之一，城市建设进入前所未有的集中期。我们将认真总结经验，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，不断探索工程建设领域公共权力监管的新模式，促进干部廉洁奉公、权力规范行使，保证经济建设和城乡建设健康发展。