金融:创新.稳定与监管

　　进入4月，中国经济生活中投资规模过大、银行贷款增长过快、各类金融风险正在积聚，值此之时，我以为讨论建立保持金融稳定的机制问题，对于防止经济“过热”、防范金融风险具有现实意义。 　　 　　金融稳定和金融创新 　　金融创新当然有可能带来风险，但推迟改革必然导致无声的危机 　　 　　近年来，世界上大多数国家的金融体系都发生了重大的变化。经济全球化、技术进步和金融自由化使得金融创新日新月异，金融产品和服务种类更为丰富多样。可以说金融创新已经成为当今全球经济发展不可或缺的润滑油和驱动器。我国要积极参与国际经济竞争，就必须适应这种发展大趋势，加快金融体制的改革，迅速学会和掌握金融创新的本领，提高我国金融体系的效率水平。 　　但是，我们清楚地看到金融创新同时也会带来大量的风险。记得哈佛大学校长、前美国财长萨默斯曾经打过一个比方：金融创新如同飞机一样，它为人们提供了方便快捷的交通方式，能够让人们更快地到达目的地。不过一旦坠毁，后果非常严重。可是，对飞机坠毁的恐惧并没有阻碍人类对更快捷舒适的交通工具的追求。这是因为退回到原始的交通方式就会在国际竞赛中落后挨打。人们的全部努力都放在如何把发生坠毁的概率保持在最低点。 　　同样，在金融领域，我们在防止因更多、更快、更好的金融创新可能带来金融危机的同时，也要警惕低效率和高成本的金融体系给经济造成的慢性破坏。急功近利、侥幸冒险和因循守旧、不求进取，同样是有害的。由于金融机构治理和激励安排方面的原因，由于监管制度的不够健全，以及由于金融政策的扭曲，导致本来稀缺的资源流向亏损的行业和企业，使得那些有活力的经济部门和企业无法获得必要的融资。这种情况如果长期得不到纠正，本质上是一种慢性的无声的金融危机。比如，我们银行的大量坏账主要产生于计划经济的投资饥渴和扩张冲动、传统国有经济的预算软约束造成的低效和浪费、以及法治观念淡薄引起的道德行为的失范。因此，我们在研究金融稳定问题的时候，既要防止因为金融创新带来的金融危机，也要严重关注由于金融改革的延误，落后僵化的金融体系给国民经济造成的长期的负面影响。 　　一个好的制度并不能保证百分之百地避免金融危机，但是，一个差的制度肯定会导致金融不稳定。 　　 　　分业与协调： 　　金融监管机制制度化 　　应对突发事件和处理危机，需要一套事先约定的协调机制。中央银行应成为牵头协调人 　　 　　我国金融改革过程的基本形式，如果可以用一个字来概括的话，这个字就是“分”。这个“分”的种种举措，有的具有深刻的改革内涵，有的则带有明显的过渡性质。 　　改革之初，工商银行从人民银行分出来，人民银行从改革前作为财政的出纳逐步转变为真正的中央银行。这一重大举措成了我国金融改革的先声。此后，建设银行从事实上的财政部的基建财务司转变成商业银行；农村信用社从农业银行分离出来。1994年又把政策性业务从商业银行剥离出来，成立了三家政策性银行。这些举措都是在我们对金融改革的目标逐步清晰的过程中实行的。 　　中国金融业的大发展在20世纪70年代末80年代初是从混业经营开始的。当时商业银行兴办了不少信托投资公司和证券公司。但由于当时金融法规的不健全和金融监管的滞后，以及金融机构内部缺乏有效的风险控制制度，在1992年前后出现的房地产热和证券投资热中，银行、保险、证券大量资金通过同业拆借等方式进入热门行业，从而出现了金融秩序混乱、金融市场失控的局面。为整顿金融秩序，1993年中共中央、国务院明确提出“分业经营、分业管理”的原则。1995年以后陆续颁布的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律，为我国实行分业经营的金融体系提供了基本的法律依据和准则。应该说，在当时的情况下实行分业经营的原则，保证了我国金融乃至经济的稳定运行，并为我国顺利入世和接轨做出了巨大的贡献，是具有历史作用的。 　　继证监会、保监会从中央银行分离出来以后，2003年初银行监管功能又从中央银行分离出来，并且成立了专门实施银行监管职能的银行监管委员会。至此，可以说中国从1993年就设计好的金融业分业经营、分业监管的框架已经初步形成。 　　有意思的是，就是在这十多年里，全球大多数国家正在经历从分业经营、分业监管向混业经营、综合监管的转变。20世纪80年代以来，随着经济、金融全球化的发展，金融自由化程度日益加深，金融创新层出不穷,金融监管逐步放松,各种金融机构之间业务相互交叉与渗透也不断加剧。1999年11月美国通过《金融服务现代化法案》，废除了《格拉斯――斯蒂格尔法》关于银行业、证券业和保险业分业经营、分业监管的限制。《金融服务现代化法案》的颁布具有十分重要的意义，它深刻地反映着21世纪国际金融业发展的趋势。在金融自由化和金融活动全球一体化趋势不断加强的推动下，越来越多的国家纷纷放弃原来的金融分业政策，发展全能金融集团的国际潮流已经势不可挡。 　　其实，即使在我们进行分业经营、分业监管的各种努力的同时，我国也出现了某些混业经营的新局面。 　　首先是银行与证券、保险之间的业务合作进一步加强。例如允许证券经营机构和银行均可以进入全国银行同业拆借市场与国债回购市场，参与拆入拆出资金活动；允许符合条件的证券公司，可以将自营的股票及证券投资基金作为质物，按照一定比例向商业银行质押借款；允许商业银行开办金融衍生业务，从事信息咨询、财务顾问等投资银行业务；保险业与银行业之间，在代理产品销售和代收、代付保费等方面，所形成的新的业务合作关系，更是层出不穷。 　　其次金融控股集团是目前我国分业体制下混业经营的突出表现。目前我国出现了多种形式的金融控股公司。一是国有商业银行通过独资或合资成立的金融机构形成控股公司，如中国银行的中银控股公司、中国建设银行的中国国际金融有限公司、中国工商银行的工商东亚金融控股公司等；二是由企业集团形成的金融控股公司，如海尔、山东电力等；三是由非银行金融机构形成的金融控股公司，如中信控股、光大集团、平安集团等。金融控股公司的发展是我国现阶段分业体制下金融业混业经营的现实选择。 　　所以，我国的中央银行和三个金融监管部门如何在这种新的形势下加强协调和合作，建立金融稳定功能就显得特别重要。 　　金融稳定一直是中国政府高度关注的问题。在2003年末全国人大常委会通过的《中国人民银行法》修正案，正式确立了中央银行在金融稳定方面的职能。这一做法，与国际上的趋势是一致的。无论金融监管机构与职能如何设立，中央银行在维护金融稳定方面都具有不可置疑的天然的职能。因此明确和加强中央银行的金融稳定职能是十分必要的。 　　目前，中国各金融监管部门之间开始建立了协调机制，并为此签订了谅解备忘录和举行经常性的联席会议。问题是由于我们几乎每时每刻都会碰到一些难以界定监管责任和职能的金融活动。因此，必然会出现监管的交叉点和空白点。在交叉点难免会出现权力之争，在空白点又难免会出现监管真空。金融风险常常因此爆发。 　　所以，必须尽快建立中央银行和各监管部门以及财政部等部门之间的制度性的协调机制。从我国政府部门运作的经验来看，官员们更习惯向上报告，对于跨部门的协调和沟通则缺乏积极主动。最近修订的中央银行法确立了人民银行在维持金融稳定方面的职能，但是如果不赋予中央银行相应的协调权力，要中央银行履行维持金融稳定的职能就可能是一句空话。在应对突发事件和处理危机方面，更是需要一套事先约定的协调机制。即使在日常监管和宏观经济调控过程中，也需要不断的信息交流和磋商，才能避免监管的重复和真空，以及政策上的矛盾和反复。

　　从实际情况来看，要真正建立和实施有效的金融稳定功能，中国还面临许多挑战，还有许多工作要做。 　　 　　金融恶化诱发金融危机 　　金融危机很难预测，可以说没有哪次金融危机是被经济学家准确预测的。但是，几乎所有经济学家都认为长期的金融恶化必然会诱发金融危机 　　 　　从国际范围来看，已经有一些国家在建立金融稳定功能方面，做了有益的探索。如英国，在1998年将银行监管从英格兰银行分离出来、设立英国金融服务局，以及为建立金融稳定功能而签署了财政部、英格兰银行和FSA之间谅解备忘录。新的监管体系明确了各方的职能和责任。尽管世界各国在金融监管的模式方面并无公认的优劣之分，但是英国的做法对于我们还是有很多重要的启示。 　　国际上，一般将金融不稳定分为两类：一类是“金融危机”，特征是储户向金融机构挤提存款，导致银行流动性不足，加上市场大量抛售本币，引起货币大幅度贬值。另一类是“金融恶化”，特征是高比例的不良贷款以及金融体系的资本充足率过低。金融危机发生的频率相对不算很高，但与历史上相比有上升的趋势。在近10年里世界上发生了15次金融危机（亚洲3次，欧洲3次，拉丁美洲9次）。金融恶化要比金融危机常见得多。世界银行在1996年有一项研究报告表明，在此前20年里90个国家发生的100多次金融危机和金融恶化，这中间包括了所有转轨中的国家。 　　导致金融不稳定的原因是多方面的，其中包括信贷发放远远超过产出的增长，贷款质量明显下降：向国有企业大量发放“救助性”贷款而又永远无法收回；股东关联贷款和内部人的恶意欺诈；房地产市场的泡沫破灭和资本市场的崩溃；国际收支严重失衡和汇率严重扭曲等等。我们在任何时候都要警钟长鸣，防患于未然。 　　国际经验表明，金融危机很难预测，可以说没有哪次金融危机是被经济学家准确预测的。但是，几乎所有经济学家都认为长期的金融恶化必然会诱发金融危机。国际上常常用两种尺度来衡量一个国家为金融不稳定付出的代价：社会产出的损失和财政对银行的注资成本。有些专家计算，平均来看，一个国家发生金融危机，其损失要占到其GDP的8％～10％左右。 　　在这里要强调指出，金融监管机构应该把监管职能与管理国有金融资产的职能分开。由于被监管的机构（银行、保险、证券）不仅仅是国有企业，也有其他所有制的企业，包括越来越多的外资金融企业和民营企业。因此，在适当的时候要把管理国有资产的任务交由专门的机构来承担，譬如说国有金融资产管理委员会。其作为国有金融资产的出资人参与金融机构的内部治理，是监管当局以外的另一种更有力的监管。 　　中国改革开放和经济发展所取得的成就，已经为世界所瞩目。与此同时，中国对于地区乃至世界经济的责任也在增大。为了巩固改革开放取得的来之不易的成果，维持中国经济的持续稳定发展，在中国建立和实施有效的金融稳定功能，是非常必要和紧迫的任务。而目前最重要的，是在各政府部门之间（主要是宏观经济部门和金融监管当局之间），形成对金融稳定的目标、框架、涵义、任务以及各自应该承担的责任的基本共识。 　　 　　作者为国务院发展研究中心副主任，本文根据其在国务院发展研究中心和世界银行联合举办的“金融稳定和中国的对策”国际研讨会上的致辞改写而成