中国环境外交

中国环境外交

摘要:环境外交是伴随着环境问题全球化发展的一个长期性国际政治议题。中国与世界在环境问题上的互动和相互影响非常深刻, 成熟的中国环境外交成为世界环境外交舞台上的重要力量。只有积极面对和克服中国环境外交的挑战和不足, 才能实现中国的环境利益和兼顾国际共同的环境利益。

关键词: 环境问题全球化 环境外交 中国

环境外交是在环境问题恶化到一定程度、环境保护发展到一定阶段才逐步兴起并专门化的, 伴随着环境问题全球化发展的一个长期性国际政治议题。在国际上, 较早明确使用" 环境外交" 一词的, 应推到1983年美国密歇根大学出版社出版的《环境外交:对美、加跨界环境关系的回顾与展望》一书。[1]中国政府于1989年10月国务院环境保护委员会第十六次会议中首次明确提出了要开展环境外交。从国内的相关著作和报刊论文来看, 环境外交的定义有多种, 相对完整的定义是" 环境外交是指各种行为主体(主权国家的代表机关和个人、政党、政府间国际组织、非政府组织、跨国公司及公民个人) 通过正式和非正式的外交行动, 以交涉、谈判等和平方式去维系或调整国际环境关系, 旨在捍卫国家环境权和争取国家发展权利的同时兼顾国际共同环境利益, 也可以借此实现和服务于特定的政治目的和其他战略意图。

一、国际环境外交的兴起和发展

在1972年以前, 国际环境外交是零星的、非全球性和边缘性的外交, 国际上通常把1972年在斯德哥尔摩举行的" 联合国人类环境会议" 作为国际环境外交的开端。[2] 20世纪80年代末90年代, 随着冷战的结束, 传统安全议题不再处于核心地位; 同时, 由于世界上主要国家的环境问题日益突出, 跨国性和全球性环境问题甚至开始威胁到一国的经济、政治发展, 对国际关系的影响越来越明显, 从而导致越来越多的利益相关者参与到国际环境外交中来。1992年6月在巴西里约热内卢召开的" 联合国环境与发展大会", 会议取得了重大成就, 掀起了新一轮的国际环境保护和国际环境外交浪潮。

进入21世纪以来, 环境污染和生态破坏在全球蔓延。环境问题成为重大的国际关系问题, 环境外交成为世界外交的焦点和热点之一。2009年12月《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议, 于2009年12月7-18日在丹麦首都哥本哈根召开。来自192个国家的谈判代表召开峰会, 商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案。哥本哈根气候大会得到了各国前所未有的关注, 引起又一轮的国际环境外交高潮。

二、中国环境外交的演变

中国的环境外交是在丰富的时代背景和深刻的国际国内因素影响下起步并逐步发展起来的。中国的环境外交起始于20世纪70年代, 节律与世界几乎同步, 迄今大致经历了初步发展阶段、快速发展阶段和成熟发展阶段。

(一) 初步发展阶段(1972-1988年)

1972年6月, 中国政府派出以唐克为团长的代表团参加在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议, 标志着中国环境外交初登国际舞台, 环境外交在双边和多边环境合作方面都涉及广泛的领域。中国签订或加入了《联合国海洋法公约》、《保护臭氧层维也纳公约》等约20个国际环境公约和协定, 并与联合国环境规划署等国际组织保持着良好的合作关系。 在本阶段, 中国环境外交初具雏形, 为中国增添了一个融入世界的窗口, 促进了国内环保事业的发展。[3]但也存在着对某些环境问题和相关机构缺乏完整的认识、国内关于环境外交的立场缺乏协调等局限。

(二) 快速发展阶段(1989-2006年)

1989年, 国务院环境保护委员会第十六次会议中首次明确提出了要开展环境外交。中国先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等42国建立起双边环境合作关系,[4] 并以积极、建设性的态度参与区域环境合作。胡锦涛主席和温家宝总理多次参加区域性首脑会晤, 一贯表示对环境与发展的高度重视。在全球性多边环境外交方面, 中国积极参加并主办重要的国际环境会议、参与国际环境谈判, 并履行国际环境条约。

在本阶段, 中国环境外交形成包括双边、区域以及全球性多边等层次多样、内容广泛的环境外交格局。同时, 在此阶段中国环境外交还应该加强环境外交对于服务国内经济发展的作用, 加强环境外交的理论研究等。

(三) 成熟发展阶段(2007年至今)

2007年堪称" 气候变化年", 围绕全球气候变化的" 后京都进程" 进程的争议与博弈如火如荼。2007年胡锦涛主席和温家宝总理等国家领导人先后8次参加环境和国际合作与交流活动。2008年3月, 国家环境保护部成立。在2009年12月的哥本哈根气候变化会议上, 中国政府为哥本哈根气候变化会议做出了重要贡献, 推动了国际社会应对气候变化的历史进程。在参与此次缔约方大会之前, 中国政府即宣布到2020年将单位GDP 二氧化碳排放量比2005年降低40%到45%,充分显示出中国气候外交的成熟发展和建设性的态度。[5] 本阶段以来, 环境问题的国际化愈演愈烈。中国环境外交获得了长足的发展, 形成了系统的环境外交政策, 成为世界环境外交舞台上的重要力量。同时, 内外形势给中国环境外交带来了一定的压力和挑战。

三、中国环境外交面临的挑战和不足

(一) 中国环境外交的不足

回顾中国38年以来的环境外交历程, 其从初步发展、快速发展到成熟发展, 对世界环境外交从观察到一般性参与到扮演重要角色与力量, 从被动应对到主动应对和科学谋划, 环境外交对中国的总体外交有着杰出贡献。同时, 应该看到中国环境外交还存在着一些不足之处。

1. 环境外交主动性不足

在中国总体外交中, 环境外交的次要性和辅助性仍较强, 而中国的环境外交在一定程度上是来自国际社会的压力和呼吁下开展的。主要原因有:第一, 中国的环境外交具有内向型的特征, 即在国内环境问题与国际环境问题的上, 主要关注国内环境问题; 第二, 在环境问题的解决上, 中国环境外交更重视一国解决机制或者说国内解决机制, 而非国际解决机制。以至于在参与的国际条约、协定中, 直接体现我国重大利益的不多。

2. 环境外交的国内参与主体应该更加协调统一

中国环境外交的参与机构多元化, 相互协调不够, 政策制定机构不够健全。1992年参加《气候变化框架公约》的谈判, 是由外交部、国家科委、农业部、能源部、交通部、林业部、国家气象局等十多个部委局联手临时成立专门的" 气候变化协调小组" 。因此, 就参与主体来说, 中国的环境外交应该建立更加统一的协调机构, 制定出更具针对性国家环境外交战略。

3. 统筹和整合政、学、商、民的外交力量没有得到足够重视

只有加强环境外交理论和政策决策的研究, 才能为我国环境外交提供强大的智力支持。目前, 外交部、国家发改委、环境保护部、科技部、商务部、水利部、农业部等有关部门都在不同程度地参与环境外交活动和政策研究。中科院、清华大学环境学院、中国人民大学环境学院等学术机构也在进行着环境外交的理论研究。统筹和整合政学商民的环境外交力量, 并把学术研究和政策研究和决策结合起来, 在中国环境外交发展渐趋成熟的今天应该得到更多的重视。

(二) 中国环境外交面临的挑战

1. 中国环境外交面临来自国家外部的挑战

中国环境外交所面临的外部挑战主要有:第一, 国际政治经济体系的不平等在全球环境

问题上的表现。第二, 来自于全球环境治理的压力。当前, 全球的环境持续恶化。中国的国内资源和环境形势受到国际社会的关注, 而西方某些国家常常出于各种政治目的, 散布所谓" 中国威胁论", 制造国际紧张气氛, 对我国形象进行歪曲和污蔑。