论难民保护的国际法问题与措施

摘 要 随着国际社会的不断发展，贫困、政局动荡、环境破坏以及宗教派别斗争等问题不断涌现，一大批难民不得不背井离乡远渡到异国他乡寻求一线生机。难民问题虽由来已久但日趋严重和复杂化，对全世界产生重大影响。在全球化迅猛发展的今天，难民问题已不再是单个国家的挑战，而是国际社会共同面临的问题。因此，对难民进行保护既是人道主义的要求也是维护世界稳定与安全的必然选择。

关键词 难民 人权 国际法 保护

作者简介：杜艳芳，北京外国语大学法学院2014级国际法学专业硕士研究生。

中图分类号：d99 文献标识码：a doi：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.146 部分国家和地区政局持续动荡、环境恶化、自然灾害导致的贫困加剧等问题使得国际社会所面临的难民问题日益突出。难民问题和世界和平与发展紧密相关，解决难民问题的关键在于消除产生难民的根源。?p难民问题的本质是人权问题，这不仅是单纯某一国家的责任更需要国际社会的共同努力。因此，如何切实有效地在国际法范畴下解决难民问题、挽救人道主义危机以及更好地维护难民的合法权益成为当下国际社会所应承担的共同责任。

一、难民概述

（一）难民的定义和分类

难民是指：基于一种可以证明成立的理由，由于种族、宗教、国籍、身为某一特定社会团体的成员、或具有某种政治见解的原因而畏惧遭受迫害留身在其本国之外，不能或不愿受本国保护的人。国际上普遍认同的难民概念源于联合国1951 年《关于难民地位的公约》和1967 年《关于难民地位的议定书》。该公约和议定书中对难民概念的认定被世界上大多数国家支持与认可，但该概念的界定并不十分明确，其中“身为某一特定社会团体的成员”界定过于抽象，没有阐明社会团体的种类与性质，这种不确定性为以后的实践留下了较大的操作空间，一旦某国根据此开放性规定将一国难民排除在难民范围之外，那么难民的合法权益将得不到及时有效的保护。根据难民产生的原因，将难民分为四类，即政治难民、经济难民、战争难民和环境难民。联合国有关部门对环境难民数量发展趋势做了预测，认为环境难民数量将在2020 年达到 5000万，而这个数字将在接下来的 50年中翻 4倍，达到 1.5 亿。?q经济难民的数量从20世纪90 年代初开始就随着全球化的发展与日俱增。而在近些年局部冲突和战乱不断加剧的动荡格局下，一大批战争难民正从中东地区涌向欧洲。

（二）难民保护的国际法依据

难民问题在本质上属于人权问题，所以理应受到有关人权公约的约束。1951 年《关于难民地位的公约》是目前保护难民最主要的公约。《世界人权宣言》在其第3 条中指出：每个人都有权利享有生命权，自由和安全不受侵犯。《联合国宪章》 第55条规定“联合国有义务努力促进人权及自由得到全人类的尊重，在人权和自由面前，人们不应因种族、语言、性别或者宗教的不同而受到区别对待”。在《公民权利和政治权利国际公约》中，其第9 条规定指出了人权的保护基础，并肯定了人权的不可侵犯性。这些公约在保护难民生存权和自由权方面发挥了重要作用，得到联合国及有关机构的确认和许多国家的援引，但不具有法律约束力，各国只对其负有道德责任而非强制性义务。

二、 难民的国际保护现状及存在的问题

（一）环境难民保护堪忧

因环境遭到破坏而无法继续生存，不得不背井离乡寻求新的生存场所的人称为环境难民。随着人类经济的日益发展，大规模的环境破坏不断加剧。例如，曾经绿色遍野的非洲撒哈拉地区因严重沙漠化，一千多万人为了最基本的生存，向有水源的地区靠近。?r孟加拉国土地被淹没，预计海平面每升高100厘米，百分之二十的陆地将消失。?s保护难民的最终责任承担者主要是国家，而能约束国家行为的主要是各国家缔结参加的国际条约和国际习惯，但无

论是《有关难民地位的公约》还是《关于难民地位的议定书》都没有明确规定环境难民的相关定义。可见，迫于环境恶化的压力离开原居住地寻求新生存场所的人，不能得到国际法的保护。

（二） 难民问题引发国际矛盾

1.难民与接纳国的冲突：

难民逃离其母国后寻求新的生存场所，大规模涌入新的国家，危害接纳国主权安全并扰乱当地社会秩序。由于难民与接纳国的宗教信仰、政治经济结构等存在差异，容易受到当地传统文化的冲击，从而给当地造成不安全隐患。此外，不排除部分恐怖分子借难民身份潜入接纳国实施不法活动，因此各国采取严格的入境政策来限制非法移民或潜在的恐怖袭击。2001 年美国制订了《加强美国安全统一法》，规定“加强入境审查以及无需向法院出示任何证据可将嫌疑犯驱逐出境。”?t这显然不利于难民进入美国境内。目前，大量中东地区的难民涌向欧洲，联合国难民事务高级专员办事处发言人梅利莎?弗莱明说：“逃离战火的叙利亚难民原先主要寻求前往一些邻国避难，但由于这些国家难以接收更多人且采取更严格入境限制，因此不少叙利亚难民如今选择直接前往欧洲。”?u这种严格限制在一定程度上阻碍了各国对于难民的保护。对于整体实力比较弱小的国家而言，大规模的难民涌入会占用接纳国的经济社会资源，例如难民劳动力的廉价造成接纳国当地人员就业压力增大失业率上升，进而引发接纳国民众对政府的不满或对难民的仇视。

以美国为首的部分西方国家打着“人权高于主权”的旗号肆意插手别国事务，利用政治施压、经济制裁、军事干预等手段实施所谓的“人道主义干涉”。以“人道主义干涉”为旗帜干预难民问题是对国家主权的挑战。目前各国处理难民问题的主要依据是1951年的《关于难民地位的公约》，虽然各国的政治理念和国际立场不尽相同但该公约建立的基础是国家主权平等原则，而且联合国难民署开展人道主义救援的主要依据也是建立在各国主权平等基础之上的，然而有些国家越过联合国并无视公约的存在，借难民问题直接向其他国家的主权发难，指责别国主权凌驾于人权之上，借此机会干涉别国内政。这既是对现存国际关系体系的挑战

又容易引发各国之间的矛盾冲突造成“人道主义危机”，从而为难民利益保护设置障碍。

（三）联合国难民署保护有限

联合国难民署是在联合国倡导下成立的国际人道救援组织，受联合国委托指导和协调世界范围内解决难民问题的国际行动。联合国难民署自1951年成立以来，在世界各地救助、协调安置了约5000万难民。?v近些年随着难民问题日益突出，充分发挥联合国难民署的作用显得尤为重要。

1.难民署实施救济的优势：

首先，联合国难民署的救济行动非常迅速，通常情况下可在七十二小时之内开展行动。其次，联合国难民署多年的实践为其积累了丰富的经验，形成了一套相对完整的救济体系。再次，由于难民署是在联合国倡导下设立并受到世界上大多数国家的认可与尊重，享有极高的国际地位，所以这就敦促联合国积极行使救济权利履行其应尽的义务，一旦怠于履行职责则会受到国际舆论的监督。最后，联合国难民署经过多年的成功实践已在国际上享有盛誉，国家和难民认可难民署的救济能力，从而为其工作的开展奠定了良好的基础。

2.难民署救济的不足：

联合国难民署虽在联合国倡导下建立但却是一个非官方组织，缺乏强制力和法律约束力，不能强制要求国家履行救助难民的责任。而且难民保护的资金主要来源于政府和个人的捐助，具有不确定性的风险。一旦各国政府不愿捐助大量资金给难民署抑或是难民数量突然猛增使得难民署现有资金不足以对所有难民实施有效救济，那么难民署的救济功能将大大受挫，对难民的保护也将成为空谈。

三、 难民的国际法保护措施

随着难民大量涌现，难民规模不断壮大涉及问题众多，因此难民问题亟待解决。为了切实维护好难民的基本权益应做好如下几个方面：

（一） 坚持不推回原则和临时避难原则

临时避难是接纳国对难民的一种临时性保护。当有大规模的难民涌入，接受国对入境难民的收容不可能彻底解决难民问题时接受国只对难民提供暂时性保护。之所以给予难民临时性保护是因为大规模的难民突然涌入给接受国的经济、文化、社会施加了巨大的压力，但基于人道主义原则和公约的要求只能暂时性提供保护。联合国难民署曾表示考虑到难民的特殊情况，最晚在三年居留期限届满之时就应该给予难民永久居留。为保证难民，无论是临时还是永久居留，或者旅居者在东道国管辖区域内能够以全球公认的人权标准受到对待，并享有国际人权法规定的各项权利和自由。?x这是接受国行使国家主权的过程，也是对难民权益保护的临时性过程。

（二）完善接纳国国内法体系

难民问题的根源在于其母国国内局势的动荡，母国作为难民的来源国应当主动承担起保护难民的责任。除此之外，难民进入一国后主要生活在接纳国，因此接纳国不仅要从人道主义角度出发遵守国际法相关规则，履行保护人权的各项责任更要创建一套完善的国内法体系以平衡国内各项制度与难民文化之间的冲突。为此，应做好如下方面：

1.完善难民审查程序立法与司法：

国家基于领土主权原则有权决定是否接纳难民进入其境内、有权决定对难民身份进行审查和是否给予其难民身份。当难民大规模集体涌向一国边境时，该国从本国经济承受能力、社会体制完善程度等具体国情出发经过核实才能做出是否给予难民庇护的决定。难民审查程序包括难民提交申请和相关事实理由，难民主管机关与难民会谈并做出初审决定，同时也给予那些不被授予难民资格的人上诉的机会。接纳国应完善难民审查程序的立法并保障难民之诉公正司法。从立法和司法上解决难民问题不仅是对本国社会秩序稳定与国土安全的考量更是对难民合法权益保护的重要措施。

2.在法律上保障难民受到国民待遇：

根据领土主权原则一国对其领土享有属地管辖权，对其领土范围内的人享有属人管辖权。当难民在庇护国生活并有惯常居所时，其与庇护国形成了最密切的法律联系，所以难民理应受到接纳国的国民待遇。首先，庇护国应以包容和开放的心态面对进入的难民并给予其工作权。难民的融入可以为当地的经济发展注入活力。难民劳动力价格较为低廉，能够节约企业的劳动力成本，技术性难民又会为当地经济发展贡献技术力量。很多国家的实践表明，允许难民进入所在国的就业市场对难民和所在国来说是一种“双赢”。?y其次，要给予难民相应的福利待遇，包括但不限于为难民提供社会医疗卫生保障，难民与当地劳动力同工同酬等。最后，要特殊保护妇女儿童的权利。妇女儿童作为弱势群体，其合法权益极易受到不法侵害。庇护国应在法律上保障适龄难民儿童享有受教育的权利，严厉打击侵犯妇女的行为，保护难民妇女的合法权益。接纳国应将与这些保护措施相关的国际法或国际条约的规定转化为国内法，建立健全国内法体系以保障难民受到公正的国民待遇。

（三） 充分发挥国际组织的作用

国际组织是由国家组成的非营利性机构，同时也不具有政治性，对个体利益较为重视。经过多年的运作，国际组织已经建成了诸多行事高效的组织机构和较为完备的组织体系，积累了丰富的实践经验。此外，各国际组织之间的相互紧密合作也为难民保护提供了有利条件。目前，对难民保护起重要作用的国际组织主要是：联合国难民署、国际红十字会、世界卫生组织、国际移民组织。这些组织在负责确定难民身份、为难民提供物质医疗卫生援助、帮助难民寻求新的生存场所和协调各成员国的救助行动等方面发挥关键性作用。

（四） 加强国际合作

面对难民问题，各国不仅要充分认识到它的艰巨与复杂性，更要加强合作共同承担国际责任，寻求切实有效的措施来解决难民问题。国际社会应保证充分尊重国际法，按照国际法体系所确立的规则行事，加强信息互通与交流，允许难民申请避难并允许拥有接纳国所需技能的难民申请劳工签证。同时发挥媒体的舆论优势，加大“世界难民日”等公益性活动的宣传力度，利用世界知名公众人物和公共媒体的宣传作用普及难民保护的意识。公益性的宣传活动所带来的群众效应是提高难民保护意识极为有效的途径。

联合国秘书长潘基文曾表示：“我们需要签订分担责任和义务的全球契约，我们需要救助生命，我们必须为难民提供人道主义援助。”?z难民问题需要全球共同面对，它不仅影响到国际社会的安全与稳定，更影响到世界人民的生存与发展。因此，国际社会应携手共进加强合作，共同应对难民问题承担起保护难民的责任。