[土地登记办法]解读系列(1-8)

有关土地登记的基本概念更加明确

——《土地登记办法》解读系列之一

《土地登记办法》比较突出的特点是对有关土地登记的一些基本概念进行了明确，使定义更加科学，更便于地方在实践中进行操作。主要体现在以下三方面：

一、对土地登记的概念进行了明确

1986年颁布的《土地管理法》就对土地登记工作进行了规定，1989年，原国家土地管理局印发了《土地登记规则》（1995年进行了修订）专门用以指导全国的土地登记工作，之后国家出台了不少法律法规或规范性文件对土地登记工作进行了规定。但什么是土地登记，国家正式颁布的法律法规或文件中都没有进行明确的定义。《土地登记规则》第二条第一款曾规定：“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记”，但这并不是一个严格意义上的概念。

此次《土地登记办法》第二条对土地登记作出了明确的定义，即土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。此定义包括了三层含义：

一是明确了登记的土地权利范围，即国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利。其中，国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。

二是土地登记是将需要登记的土地权利在土地登记簿加以记录、记载。记录、记载是登记的字面含义，将土地权利在土地登记簿上加以记载是土地登记的应有之义。

三是土地登记是土地权利的公示行为。登记在民事方面最重要的功能就是产生公示公信效力。登记机关进行登记只是行政确认，而不是行政许可。登记是物权公示的手段，如此定义强化了土地登记民事色彩。

二、对宗地的概念外延进行了扩展

《土地登记规则》第五条第一款明确规定“土地登记以宗地为基本单元”，实践操作中也是按宗地为单位进行登记的。但是什么是宗地，《土地登记规则》中没有明确的规定。《城镇地籍调查规程》以及有关地籍调查的书籍一般将宗地定义为土地权属界址线所封闭包围的地块，根据这一定义，宗地只是一个平面的概念。

《土地登记办法》第五条第二款规定，宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。宗地不仅是一个二维的平面概念，而且是一个三维立体的空间概念了。为什么《土地登记办法》会如此规定呢？因为根据《物权法》第一百三十六条中有关“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立” 的规定，以及第一百三十八条中有关建设用地使用权出让合同应包括“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”的规定，可以设立立体的空间的土地权利。《土地登记办法》通过扩展宗地的概念外延，将地上、地下土地使用权纳入了其调整范围。

因此，以后进行土地登记，不仅要登记土地的四至界限，而且要登记土地的上下空间。

三、对各种类型土地登记的概念进行了调整

一是土地总登记。在《土地登记规则》中，初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记。《土地登记办法》将一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记定义为土地总登记，而不再指初始登记。初始登记被赋予了另外的含义。

二是初始土地登记。如前所述，在《土地登记规则》中，初始土地登记等同于土地总登记。但是在《土地登记办法》中，初始登记是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。

三是变更土地登记。在《土地登记规则》中，变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。但《土地登记办法》将变更登记仅局限于因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记，概念的内涵大大缩小。

四是注销土地登记。《土地登记规则》中没有对注销登记作出明确定义，《土地登记办法》将注销登记定义为因土地权利的消灭等而进行的登记，但实质含义与《土地登记规则》注销登记的含义相同。

附：《土地登记办法》中的关联法条：

第二条 本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。

前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。

第五条 土地以宗地为单位进行登记。

宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。

第二十一条 本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。

第二十五条 本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。

第三十八条 本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。

四十九条 本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。

法律中心蔡卫华

强化土地登记的民事行为色彩，进一步明确土地登记的效力

——《土地登记办法》解读系列之二

1989年，原国家土地管理局印发了《土地登记规则》（1995年进行了修订）用以指导全国的土地登记工作，逐步建立了土地登记制度。随着土地登记制度的不断健全完善，我国的土地登记工作取得了显著成就，土地登记覆盖面不断扩大，土地登记技术规程、标准不断健全完善，训练有素的土地登记人员队伍不断壮大，翔实可靠的登记资料和登记数据不断积累和丰富等。同时，土地登记在经济社会发展中也发挥着越来越重要的作用。土地登记不仅贯穿于耕地保护、土地规划、土地利用、执法监察等整个土地管理工作，起着重要的不可替代的基础保障作用，而且是国家收取土地租、税、费的重要依据。另外，土地登记还对明晰土地产权，定分止争，维护权利人的合法权益，促进社会的稳定发挥着积极作用。

但总的来说，在过去，土地登记更多地被看作是行政管理的一种手段。土地登记在民事方面的界定保护土地产权、维护交易安全、产生公示公信效力等方面的作用没有得到充分的发挥。近些年来，土地登记民事方面的功能逐渐被得到认可，如登记机关进行土地登记只是一种行政确认行为，而不是行政许可，登记是不动产物权公示的手段等。《土地登记办法》也与时俱进，突出了对土地权利的保护，强化了土地登记的民事作用，进一步明确了土地登记的效力。主要体现在以下几个方面：

一是明确把土地登记定义为将需要登记的土地权利记载于土地登记簿公示的行为，对土地登记的内涵进行了明确的定性。

二是将土地权利保护专门作为一章作出规定，明确规定依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权和集体土地使用权、土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时，为保护土地权利人的合法权利，为社会提供准确的土地登记信息，规定了县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。

三是明确规定了土地登记的属地登记原则。土地登记的主体必须统一。土地登记应该由土地所在地的登记机构统一进行登记，而不应因权利人身份不同而在同一区域内由不同级别的登记机关进行登记发证。土地抵押权、地役权的登记机关，必须与该土地所有权和使用权登记机关一致，不得在另一登记机关分别进行登记。如此规定，主要目的在于维护登记的权威性，提高登记结果的准确性，防止重登、漏登、错澄现象的发生。

四是明确规定了土地登记依申请的原则。登记程序应该由当事人申请而启动，除少数特殊情况外，当事人不申请，登记机关一般不得主动登记。

五是删除了《土地登记规则》中对当事人土地登记申请时限的规定，但进一步明确了登记机关办结登记审查的时限。

六是根据《物权法》的精神，删除了《土地登记规则》中关于不登记按非法占地、违法占地处理等行政管理色彩过浓的规定。

七是根据《物权法》中关于登记机构不得要求对不动产进行评估、以年检等名义进行重复登记的规定，删除了《土地登记规则》中关于证书查验制度和申报地价等规定。

八是对于因继承或者受遗赠取得土地权利的，根据《物权法》的规定，不登记也产生效力。但对当事人在没有登记之前就先行转让该土地使用权或者设定土

地抵押权的，为了保持登记结果资料的连续性，《土地登记办法》作出了进一步规定，即当事人应当先将土地权利申请登记到其名下之后，再申请办理土地权利变更登记或抵押权登记。

附：《物权法》中的关联法条：

第九条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

第十三条 登记机构不得有下列行为：

（一）要求对不动产进行评估；

（二）以年检等名义进行重复登记；

（三）超出登记职责范围的其他行为。

第二十九条 因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。

《土地登记办法》中的关联法条：

第二条 本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。

前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。

第三条 土地登记实行属地登记原则。

申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。

跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。

在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。

第六条 土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。

第四十五条 因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。

权利人在办理登记之前先行转让该土地使用权或者设定土地抵押权的，应当依照本办法先将土地权利申请登记到其名下后，再申请办理土地权利变更登记。

第七十条 依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第七十一条 县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。

原《土地登记规则》中的关联法条：

第三十三条 申请土地使用权、所有权变更登记时，申请者应当依照规定申报地价；未申报地价的，按宗地标定地价进行登记。

第六十九条 土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理办法论处；对凡不按规定如期申请变更土地登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书。

第七十三条 土地证书实行定期查验制度。土地使用者、所有者和土地他项权利者应当按照土地管理部门规定的期限办理土地证书查验手续。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门制定。

法律中心蔡卫华

调整土地登记类型分类标准，增加新的土地登记类型

——《土地登记办法》解读系列之三

关于土地登记的种类，《土地登记规则》将土地登记分为初始土地登记（总登记）和变更土地登记。其中变更土地登记包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。此种分类，在实际操作中有以下不足：一是初始登记和设定登记容易产生混淆，不容易区分；二是将土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等都统称为变更土地登记，有时不知所指。

因此，起草《土地登记办法》的过程中，大家都认为登记类型应该调整，但具体怎么调整，争议比较大。主要有三种意见：第一种意见主张在《土地登记规则》分类基础上进行适当调整，保持原有的土地登记分类的延续性；第二种意见的有的特别是房地合一的城市主张借鉴房屋登记的分类方法，将土地登记也分为“初始登记”、 “转移登记”、“变更登记”、“他项权利登记”、 “注销登记”等，以便于与房屋登记衔接，促进统一登记；第三种意见主张根据物权设立、变更、转让、消灭的四种情形，而将土地登记分为“设立登记”、“变更登记”、“转让登记”、“消灭登记”等，与《物权法》的规定保持一致。《土地登记办法》综合上述意见，根据土地登记的特点，将土地登记分为“总登记”、“初始登记”、“变更登记”、“注销登记”及“其他登记”，而 “其他登记”又包括“更正登记”、“异议登记”、“预告登记”、“查封登记”等。其中，“异议登记”、“预告登记”、“查封登记”和“地役权的登记”是根据《物权法》新增加的土地登记类型。

关于总登记，《土地登记办法》将其定义为在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。土地总登记具有以下特点：一是阶段性。土地总登记有期限，持续一段时间后即结束；二是区域性。土地总登记的作业区是一个行政辖区，它通常是一个县或市；三是集中性。土地总登记是在一定范围和时间内有计划统一进行的。

关于初始登记，《土地登记办法》将其定义为是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。初始登记具有以下特点：（1）是在土地总登记之外，对设立的土地权利进行的第一次登记。初始登记有可能在土地总登记之后发生，也有可能在总登记之前发生；（2）初始登记具有经常性，只要某宗地上新设定了某种权利，就要进行初始登记。（3）初始登记具有分散性，哪块土地设定了新的权利，就要对那块土地进行初始登记。

关于变更登记，《土地登记办法》将其定义为因土地权利人发生变更，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。变更登记具有以下特性：（1）变更登记是以总登记或初始登记为基础，没有进行总登记或初始登记，不可能进行变更登记；（2）登记的内容发生变化，包括权利人、地址、土地用途、面积等发生变更都应该进行变更登记。

关于注销登记，《土地登记办法》将其定义为因土地权利的消灭等而进行的登记。注销土地登记主要有以下几种情形：（1）集体所有的土地依法被全部征用的集体土地所有权、集体土地使用权注销登记。（2）国家组织移民后不再使用的原农民集体土地所有权、集体土地使用权注销登记。（3）因自然灾害等原

因造成土地权利灭失的土地使用权或者土地所有权注销登记。（4）县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的国有土地注销登记。（5）国有土地使用权出让或者租赁期限届满，未申请续期或续期申请未获批准的国有土地使用权注销登记。（6）因债权实现解除抵押等而产生的抵押权注销登记。

关于更正登记，《土地登记办法》没有定义。一般是指土地登记的结果有误或有遗漏时，由权利人和利害关系人申请或由土地登记机关依职权更正原登记内容的土地登记。土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记；利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记；国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理更换或者注销原土地权利证书手续的，国土资源行政主管部门经报请人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，还应当对更正登记结果进行公告。

关于异议登记，这是根据《物权法》新增加的登记类型，《土地登记办法》中也没有定义。一般是指登记机关将事实上的权利人以及利害关系人对土地登记簿记载的权利所提出的异议记入登记簿的行为。异议登记的目的是暂时限制土地登记簿上的权利人的权利，为事实上的真正权利人提供临时性保护。提起异议登记的前提条件，必须是利害关系人，并且土地登记簿记载的权利人不同意更正，并不是所有的人都可以随意提起；申请人必须在异议登记之日起十五日内起诉，否则异议登记失效，明确限定了时间；异议登记不当，权利人可以向申请人请求损害赔偿，避免有人恶意或者随意提起异议登记。准予异议登记的，应当在土地登记簿上记载，并发给申请人异议登记证明，同时书面通知登记簿记载的权利人。异议登记期间，未经过异议登记权利人同意，登记机关不得办理土地权利的变更登记或者设定抵押权登记。

关于预告登记，这是根据《物权法》新增加的登记类型，《土地登记办法》中也没有定义。预告登记是相对于本登记而言，是在确定的土地权利登记条件还不具备时，为了保全将来土地权利变动能够顺利进行而就与此相关的请求权进行的登记。为保障将来实现土地权利，当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。预告登记期间，未经预告登记权利人的同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。

关于查封登记，主要是吸纳了《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）的内容，登记机关应根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，将查封或者预查封的情况在土地登记簿上加以记载。对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。

附：《土地登记办法》中的关联法条：

第二十一条 本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。

第二十五条 本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。

第三十八条 本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。

四十九条 本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。

法律中心蔡卫华

土地登记的程序更加便民

——《土地登记办法》解读系列之四

1995年修订的《土地登记规则》第六条规定土地登记依照下列程序进行：

（一）土地登记申请；

（二）地籍调查；

（三）权属审核；

（四）注册登记；

（五）颁发或者更换土地证书。

按照此规定，过去土地登记的程序一直是：申请→地籍调查→权属审核→注册登记→颁发或更换证书。土地登记的程序严格统一，其中地籍调查是土地登记机关的一项重要职责，一直由国土资源行政主管部门完成。随着经济社会的发展，尤其是我国社会主义市场经济制度的不断健全和完善，不动产交易特别是土地的交易越来越频繁，同时随着测绘行业市场化改革的推进，由国土资源行政主管部门负责地籍调查的工作模式以及现行的土地登记程序已不能满足经济社会发展对土地登记的高效、便捷、及时等多元化需求。

为了适应经济社会发展的需要，国土资源部于2003年3月决定在广东和浙江两省开始了为期两年的土地登记自我举证试点。土地登记自我举证是土地登记申请时由土地权利人自我提交登记资料和宗地调查成果的一项制度，是为了建立与社会主义市场经济相适应、符合国际惯例土地登记制度的重要内容，也是转变政府职能，提高土地登记效率和社会化服务水平的重要措施。土地登记自我举证制度将进一步优化土地登记程序。试点的两个省份土地权利人不仅要自主申请土地登记，还要自主委托具有资质的中介机构办理地籍调查、地籍测量等相关业务，自我提交土地登记资料和土地调查成果，以减少政府工作量，提高办事效率。通过两省的试点，探索了土地登记自我举证的内容、程序和方法，研究了实行土地登记自我举证所需社会中介服务机构的形式、运作模式、服务内容和人员管理办法，明确了土地登记机关审查的方式和相关责任，摸索了制定规范土地登记自我举证工作行为的相关制度和规定，为全面推行土地登记自我举证制度奠定了基础。

而在与此同时的土地登记实践中，为了满足土地使用者对国土资源行政主管部门土地行政审批行为的合法、高效、准确的要求，根据工作实际，成都市按照《地籍调查规程》相关规定，于2004年初在全国率先进行了地籍调查前置的积极探索。所谓地籍调查前置就是指在集体土地征收、农用地或未利用地转用、签订《国有土地使用权出让合同》、核发《国有土地划拨决定书》前，需对批准用地进行勘测定界，先行完成地籍调查工作，出具地籍调查前置成果。目前地籍调查前置在成都市已形成正式的工作制度并在四川省广泛推广；2007年天津市国土资源和房屋管理局出台了《天津市地籍调查前置管理规定》，也规定将地籍调查工作前置。地籍调查前置不仅能提高土地登记的工作效率，而且树立了政府方便于民、服务于民的良好形象。地籍调查前置后土地登记的程序就变为地籍调查→申请→权属审核→注册登记→颁发或更换证书。

2007年10月实施的《中华人民共和国物权法》第十一条规定当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。明确要求不动产登记实行自我举证制度。

根据《物权法》的规定，以及我国土地登记自我举证、地籍调查前置的丰富实践成果，《土地登记办法》对土地登记的程序进行了新的规定。按照新规定，当事人在申请土地登记时，就须提交土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标等必要材料。而且《土地登记办法》明确规定“申请人提交的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得”。这意味着，过去由行政机关包办的地籍调查等事务工作，不再是行政机关的分内之事，土地登记必需的相关资料要由申请者自我提供，即自我举证。这样土地登记（土地总登记除外）的程序简化为申请→权属审核→注册登记→颁发或更换证书，地籍调查则因为土地登记自我举证制度的实行而变为申请环节中的必要过程和结果。

办法对土地登记程序的新规定能够更加符合社会主义市场经济发展的需要，明显具有以下优点：

1. 更加便民，体现了土地权利人的主体地位。过去土地登记的地籍调查等事务性工作只能是全部由国土资源行政主管部门包揽，这样一方面土地登记申请人没有自主选择的余地；另一方面，“一对多”的供需关系使得国土资源行政主管部门疲于事务性工作，不能全心依法行政，降低了工作效率。新规定则让土地权利人当上自主维权的主角，在办理土地登记中，根据相关中介的信誉、价格等市场综合情况自主选择中介进行地籍调查、土地登记代理，土地权利人不再是被动接受政府要求登记的对象，而是主动请求政府给予合法权益保护，大大方便了土地权利人。

2. 进一步推动土地登记代理制度建设。新规定要求土地登记自我举证，自我举证必然要求市场有能够为土地权利人提供相关服务的人员和机构，即地籍调查中介、土地登记代理中介等，因此新办法必然将进一步推进土地登记代理制度建设。

3. 优化了土地登记程序，提高了土地登记工作效率和质量。土地登记自我举证后，国土资源行政主管部门将从地籍测绘等承重的事务性工作中解脱出来，专心于土地登记行政工作，更有利于政企分开、依法行政，同时避免了因地籍测绘等事务性工作引起的相关土地登记诉讼、赔偿等责任，提高了土地登记工作的效率和质量。

附：《物权法》中的关联法条：

第十一条 当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。

第十二条 登记机构应当履行下列职责：

（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时登记有关事项；

（四）法律、行政法规规定的其他职责。

申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

《土地登记办法》中的关联法条：

第六条 土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。

第九条 申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：

（一）土地登记申请书；

（二）申请人身份证明材料；

（三）土地权属来源证明；

（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；

（五）地上附着物权属证明；

（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；

（七）本办法规定的其他证明材料。

前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。

申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。

第十二条 对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；

（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；

（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。

第十三条 国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。

第十四条 国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：

（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；

（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；

（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。

国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。

第十九条 国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。

原《土地登记规则》中的关联法条：

第六条 土地登记依照下列程序进行：

（一）土地登记申请；

（二）地籍调查；

（三）权属审核；

（四）注册登记；

（五）颁发或者更换土地证书。

法律中心 姜武汉

更正登记

——《土地登记办法》系列解读之五

相较于原《土地登记规则》而言，《土地登记办法》一个很大的变化就是重新划分了土地登记分类标准，增加了土地登记类型。《土地登记办法》第七章规定的其他登记，主要是细化了更正登记的内容，增加了异议登记、预告登记、查封登记的规定。

更正登记是指已完成初始或变更土地登记的结果有误或有遗漏时，由权利人和利害关系人申请或由土地登记机关依职权更正原登记内容的土地登记。根据《办法》的规定，更正登记可由权利人和利害关系人单方申请。

更正登记是在登记发生错误时，保护事实上所有人或真正权利人的法律措施，大多数国家或地区不动产登记制度均设有更正登记制度。原《土地登记规则》已经采用了这种制度，第71条规定：“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。”但原规定过于粗略，利害关系人如何提起申请、办理更正登记的期间均不得而知，而且，在登记错误发生时，实践中更多采用由当事人提起行政诉讼，然后由法院判决撤销登记机关的登记行为，以达到修正登记错误的结果。

鉴于以上现状，《土地登记办法》对更正登记进行了细化：

更正登记的主体分为两类，一是土地权利人和利害关系人发现土地登记结果有误或有遗漏时，依照法定程序以书面形式向土地登记机关申请更正登记，经土地登记机关审核，申请属实的，办理更正。另一种是土地登记机关发现有明显的登记错误，如是审查疏忽造成错登、漏登的，土地登记机关可依职权，根据事实，按照原登记报批程序，进行更正登记。

土地登记的错登和漏登主要有土地权利人姓名或名称错误、共有土地各共有权人权利比例错误或遗漏、土地权利登记错误、权利内容错误或遗漏等等。错误或遗漏原因主要是：1、原始登记文件错误；2、登记申请人弄虚作假、伪造证件和文件，采取欺骗手段行为；3、土地登记人员审查疏忽或书写错误。

申请更正登记需要满足的条件有1、已完成总登记、初始登记或变更土地登记；2、须书面申请。由于原始文件错误或当事人采取欺骗手段获准登记的，土地登记机关可依职权直接撤销登记结果或部分登记内容，无须申请；3、须经登记机关核准；4、不得妨碍第三者的利害关系，否则应经其同意。

根据《办法》规定，国土资源行政主管部门应当自受理更正登记申请之日起20日内，办结登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长10日。

《物权法》中的关联法条：

第十九条第一款 权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”

《土地登记办法》中的关联法条：

第五十八条 国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办

理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。

更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。

第五十九条 土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。

利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。

原《土地登记规则》中的关联法条：

第七十一条 土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。

法律中心 胡卉明

异议登记

——《土地登记办法》系列解读之六

异议登记是根据《物权法》的相关规定新增的一种登记类型。所谓异议登记，一般是指登记机关将事实上的权利人以及利害关系人对土地登记簿记载的权利所提出的异议记入登记簿的行为。异议登记的目的是暂时限制土地登记簿上（记载）的权利人的权利，以保障提出异议登记的利害关系人的权利。

异议登记旨在对登记错误状态下的真正权利人提供救济。异议登记与更正登记一样都是保护真正权利人以及真正权利状态的法律措施，但是更正登记的程序可能较为费时，有时申请更正的权利人与登记簿上记载的权利人之间的争议一时难以化解，因此法律有必要建立异议登记制度，作为一种对真正权利人利益的临时保护性措施存在。

异议登记并不是一种终局的对错误登记的救济，但它可以及时或临时性的提供一种保护，并在被证明为正确有效的情况下与更正登记结合形成了保护真正权利人的制度体系，是不动产物权法中的重要制度。

异议登记具有以下功能：一是对事实上的真正权利人提供临时性保护。异议登记期间，不经异议登记权利人同意，不得办理土地变更登记或土地抵押权登记，为真正权利人及时维护自己的权利争取了一定时间。避免原土地权利人恶意转移土地权利或为土地权利设立其他负担；二是可以对第三人起警示功能。土地发生转让、抵押等交易时，如果登记簿上存在异议登记，第三人可以提前得知该土地存在产权异议而终止交易，避免其利益受到损害；三是具有对抗第三人的效力，异议被记载之后，原登记的权利推定不复存在，第三人也不能再主张因为有登记的存在仍信赖登记权利人为实际权利人。

基于异议登记制度本身的目的和功能，异议登记的特征主要有以下几点：

1、异议登记的申请人为登记权利的利害关系人，利害关系人主要是指与争议的法律关系或某一事件、事实或人有权利义务关系的人。如果异议登记获得承认，利害关系人将转为真正权利人。

2、根据《土地登记办法》的规定，异议登记属于可单方申请的登记类型。由于异议登记是在土地登记簿记载的权利人不同意对记载错误的事项更正的情况下提起的，可以想象，土地登记簿记载的权利人不会主动与异议登记申请人一起去申请异议登记，为及时保护异议登记申请人的合法权益，办法规定异议登记属于可单方申请的登记类型。

3、申请的条件是只要异议登记申请人认为土地登记簿记载的事项错误，并且土地登记簿记载的权利人不同意更正就可以申请，但如登记不当造成权利人损害的，异议登记申请人应当赔偿。

4、登记机关在收到异议登记申请后，应当及时审查，对符合异议登记条件的应当在土地登记簿上予以记载，并向异议登记申请人颁发异议登记证明书，同时书面通知土地登记簿记载的权利人。

5、土地登记簿记载的权利被提起异议登记后，异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权登记。

由于异议登记只是一种临时性的保护，因此《办法》还规定了在三种情况下异议登记失效。

第一种情况是关于异议登记存续期间的规定，由于异议登记拥有较强的临时救济的特点，为保证土地权利人的处分权利不因为异议登记而受长时间的限制，

给不动产物权交易造成一种不稳定的状态，《办法》根据《物权法》的规定规定异议登记的存续期间为15日。15日内异议登记申请人没有起诉的，异议登记失效。

第二种情况则是人民法院对异议登记申请人的起诉不予受理，异议登记未能进入诉讼阶段。人民法院不予受理的裁定做出后，根据《民事诉讼法》的规定，当事人不服地方人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。十日之内，当事人不上诉的，裁定生效，当事人申请的异议登记失效；当事人上诉的，受《民事诉讼法》关于二审程序的规定调整。

第三种情况则是异议登记得以进入正常诉讼阶段，异议登记的效力延续至人民法院做出最终裁判，并受《民事诉讼法》规定的期间的调整。人民法院对异议登记申请人的诉讼请求不予支持的，异议登记失效。

为避免土地权利人因为同一事项多次受异议登记的限制，同时，也为避免异议登记申请人滥用权利，《办法》规定异议登记失效后，当事人不得就同一事项再次提起异议登记。对于恶意利用异议登记程序的当事人或者异议登记不当造成真实权利人损害的，应当追究其民事赔偿责任。

附：《物权法》关联法条

《物权法》第19条第二款 不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以提出异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。

《土地登记办法》关联法条：

第六十条 土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。

对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。

异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。

第六十一条 有下列情形之一的，异议登记申请人或者土地登记簿记载的土地权利人可以持相关材料申请注销异议登记：

（一）异议登记申请人在异议登记之日起十五日内没有起诉的；

（二）人民法院对异议登记申请人的起诉不予受理的；

（三）人民法院对异议登记申请人的诉讼请求不予支持的。

异议登记失效后，原申请人就同一事项再次申请异议登记的，国土资源行政主管部门不予受理。

法律中心胡卉明

预告登记

——《土地登记办法》系列解读之七

预告登记是根据《物权法》的相关规定新增的一种登记类型。目前，《物权法》以及《土地登记办法》对预告登记制度没有明确定义。理论上，预告登记主要是指为保全一项请求权而进行的不动产登记，该请求权所要达到的目的，是在将来发生不动产物权变动。

预告登记制度起源于普鲁士，在德国、瑞士、日本等大陆法系国家的民法典中均有明确规定，是不动产物权制度中不可或缺的组成部分。《物权法》制定过程中，最初主要是考虑在商品房预售过程中，为防止开发商一房二卖甚至多卖，保护权利人的利益而引进的这一制度。但最终出台的《物权法》扩大了这一制度的外延，《物权法》第20条规定：“当事人签订房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。”预告登记制度演变成了不仅仅适用于预售商品房，还适用于其他不动产物权协议，包括土地权利转让的制度。《土地登记办法》起草过程中，吸收借鉴了这一规定。

预告登记是不动产登记的特殊类型。其他登记类型都是对现实的不动产物权进行的登记，而预告登记所登记的是将来发生不动产物权变动的请求权。预告登记的本质特征是使被登记的请求权具有物权的效力。在现实交易关系中，社会经济发展的多元化和复杂化使得其相互关系日益混杂，尤其是在不动产交易中，当事人的利益巨大，可是在债权行为结束后，到物权变动的最终完成，往往存在时间间隔和交易风险。此时，单纯的违约赔偿责任并不能使当事人的预期目的实现，而预告登记制度则赋予当事人一种权利，即可以通过预告登记，将债权赋予部分物权效力，限制所有权人或使用权人的处分权限，从而保护了预期目的。例如，甲与乙签订土地使用权转让协议，乙因无法及时筹款而与甲约定一个月后再付全款并办理变更登记，但乙又担心甲在此期间将土地使用权转让给第三人并被第三人抢先登记，致使自己的请求权无法实现，于是与甲约定申请预告登记，待日后所有权转移请求权的条件成立时再办理变更登记，从而有效防止了第三人介入的可能性。

《土地登记办法》中的预告登记制度主要有以下特征和要求：

1、土地权利预告登记申请人为签订土地转让协议的转让方和受让方。同时，土地权利预告登记必须由双方当事人共同申请。

2、申请预告登记的条件是预告登记双方当事人之间发生了土地权利转让，并且双方当事人事先约定要办理预告登记。

3、登记机关在收到预告登记申请后，应及时审查，对符合预告登记条件的应当记载在土地登记簿上，并向预告登记申请人颁发预告登记证明。

4、预告登记期间，未经预告登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。

5、预告登记后，登记权利人要想发生自己所预期的物权变动结果，必须在法定或约定的期限内履行自己的义务，正确行使请求权，积极申请本登记。为此，《土地登记办法》规定：“债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。”

从创设制度的本意而言，预告登记主要有四个方面的法律效力。

一是保全的效力。预告登记最重要的作用是将妨害或者损害所担保的请求权的处分归于无效的效力。这是一种相对无效，指相对于预告登记权利人无效，而

对于所有其他人是有效的。这也是预告登记制度最核心的效力。因此，预告登记之后的土地权利仍可处分，而这种处分只在请求权担保的范围之内无效，只要处分不妨害请求权的履行，就是有效的。

二是顺位的效力。即经过预告登记的请求权具有排斥后序登记权利的效力。经过预告登记后，待日后进行本登记的条件成熟而进行本登记时，本登记的效力溯及于预告登记成立之时。这样，预告登记便有效防止了第三人的介入，保全了本登记的顺位，使被登记的请求权得以顺利实现。

三是预警的效力。正因为预告登记具有保全和顺位的效力，从而在由预告登记向本登记推进的过程中，对于第三人具有预告的意义。第三人不得无视预告登记的存在，不得以善意而为抗辩，从而维护了交易的安全。同时，预告登记的预警效力，也向第三人及社会提供了相关信息，可以让他人了解该土地的全面情况，为他人进行交易判断提供帮助。

四是破产保护的效力。即预告登记权利人在预告登记义务人陷入破产，且请求权的履行条件并未成熟，期限尚未到来时，具有排斥其他债权人而保障其请求权发生指定的效果的效力。这一效力，同样适用于预告登记义务人死亡，其财产纳入继承程序的情形，即继承人不得以继承为由要求注销预告登记。

附：《物权法》关联法条：

第二十条 当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。

预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。

《土地登记办法》关联法条：

第六十二条当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。

对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。

预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。

预告登记期间，未经预告登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。

法律中心胡卉明

查封登记

——《土地登记办法》系列解读之八

实践中，由于现行法律在不动产登记和法院采取的财产保全及强制执行措施之间缺失法律规定，使得法院涉及房地产案件的保全与执行在一定程度上受到了影响。同时，以往涉及不动产的查封，通常是以加贴封条、张贴公告等形式进行，而在不动产物权变动以登记为生效要件的情况下，加贴封条、张贴公告并不影响不动产物权人转移财产，法律也无法要求善意第三人除了查询登记簿以外还必须查看封条或公告，对善意第三人的保护显然欠妥。解决这些问题的最终出路，在于建立和完善不动产限制登记制度，明确把登记作为唯一的有效公示方式，为此，《土地登记办法》规定了查封登记以及与此相关的预查封和轮候查封登记制度。

查封登记，是指国土资源行政主管部门根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，报经人民政府批准后将查封或者预查封的情况在土地登记簿上加以记载的登记。

预查封登记是指在土地使用权、房屋尚未取得产权登记的情况下，人民法院作出查封裁定，在取得权属登记时，转为正式查封。预查封所针对的对象实际上仅是被执行人将要取得财产，实际上查封的是被执行人的预期权利，在土地、房屋权属在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记转为正式查封登记。

轮候查封登记是指两个以上人民法院对同一宗土地使用权、房屋进行查封的，国土资源、房地产管理部门为首先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续后，对后来办理查封登记的人民法院作轮候查封登记，并书面告知该土地使用权、房屋已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。

预查封和查封在限制标的物转让的效力上是相同的。在人民法院预查封期间，任何单位和个人不得擅自处分预查封的财产，有关部门也不得办理转让、抵押手续。但是预查封和查封也有一些细微的区别；一是人民法院不能对预查封的房地产进行处理；二是预查封期间，登记机关除了可以将预查封的房地产登记在被执行人名下外，登记机关不得为任何其他登记行为。

不动产一经查封登记，即不得进行处分。通常情况下，被执行人对被查封财产处分又分为事实上的处分和法律上的处分。前者是指对查封财产施以毁损、变动等行为；后者是指对查封财产转移权属或者设定权利负担的行为。对于前者，人民法院可以妨害执行行为论处。对于后者的效力，学理界历来有两种观点：一为绝对无效说，该说认为查封是公法上的行为，为贯彻禁止被执行人处分的目的，其在查封期间的处分行为自属绝对无效且确定无效，即使申请执行人撤回申请或者查封解除后，也不能变为有效。二为相对无效说，该说认为，查封仅使被执行人在查封目的范围内丧失对于查封物的处分权，故被执行人对于查封物的处分行为，仅对于申请执行人不生效力，但在被执行人与第三人之间，仍属有效。最高人民法院、国土资源部、建设部联合发布的《关于人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）对此采绝对无效说。

查封、预查封登记因期限届满或人民法院解除查封失效，失效后，国土资源行政主管部门应当办理注销登记。

附：《土地登记办法》关联法条：

第六十三条 国土资源行政主管部门应当根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，报经人民政府批准后将查封或者预查封的情况在土地登记簿上加以记载。

第六十四条 国土资源行政主管部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源行政主管部门认为人民法院的查封、预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。

第六十五条 对被执行人因继承、判决或者强制执行取得，但尚未办理过户登记的土地使用权的查封，国土资源行政主管部门依照执行查封的人民法院提交的被执行人取得财产所依据的继承证明、生效判决书或者执行裁定书及协助执行通知书等，先办理变更登记手续后，再行办理查封登记。

第六十六条 土地使用权在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记。

第六十七条 两个以上人民法院对同一宗土地进行查封的，国土资源行政主管部门应当为先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续，对后送达协助执行通知书的人民法院办理轮候查封登记，并书面告知其该土地使用权已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。

轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排序。查封法院依法解除查封的，排序在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权全部处理的，排序在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权部分处理的，对剩余部分，排序在后的轮候查封自动转为查封。

预查封的轮候登记参照本条第一款和第二款的规定办理。

第六十八条 查封、预查封期限届满或者人民法院解除查封的，查封、预查封登记失效，国土资源行政主管部门应当注销查封、预查封登记。

第六十九条 对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。

法律中心 胡卉明