云南省公益林生态效应补偿的调研与分析

No.8 总 第8 期农 部管业理部学干院报 Jour学anl o fArgciuturll Manaagemnte Insittteuof Miistnryo fgAicruluter 022 年 11 1月Nov. 2012  

农

生态村

南云公益省林生态效补偿的应调与研析

分李伟军（ 云

南业林业技术学院职 昆 明邮编 ：650242）

*

摘

要

：森 林态效生补益是偿深化体林权制集改革度 ，障林农收益保最权重为的集体要林配改改套之革

一

。公林生态益效应补让偿大广益公所林者和有经营者到得一补偿，定解 了决益公管护林费短缺的问题经 ， 实现管和经营有机护结，合提升 了林森源管护能资力 。云但的公南益林生效态补偿仍存在一应急需些解决问 题的。文本过通对南十云余地个州的市调研， 针对云南公益省生态效应补林存偿的主在问题进要行了分析， 合 结南云际提出了实善完南省云公益生林态效应偿机补制对的策 关。 键词 ：公林益；生态效应 偿补；对 策

云

南是我 国四 林大区 之一 ， 森 林 面 积 广 ，阔 林用业地占全省地面积土的 06 .% 4，居全 第二国位， 林森覆率已达盖 5到% 0上 以 云南。林森其及 个生整态系统仅发挥着不巨大经济的益 ，效而且 对还维长护江 珠、江 、沧江澜等 大 江大 河 流 的 生态平域衡、 改善气条候件挥发重要作用 着 。南云省还是 我生国多样性最丰富的物地 区 ，种各动 植种数均物近接超或全过动国物 植种 数的一 半 以 ，上森林资源也 较为 丰富 但。 另 一 方 面 ，于地由 、形地貌 环境和的杂复和多性性 样 ，立体地 形、立 体气候 分突十出 ，形成地域内了 、光 热、气 等然 资自源 时 空的分 布 不 均 ，态生境差异极环的大特 加资之源开发利用式的不方尽理合等种原 多点，因 ，云 省南生态环境十脆弱 。 分云南建把中国成， 西向开南放的“头堡桥” 是 我国对外开放战的 略大调重整和善 。 在完推“进头堡 ”桥 设的整建 布体局 ， 建设绿中生态安全色障和生屏物多性宝 样库经已定为确要目主 任 标 务之 。 云 一 省 集 南 体林制度的改权极革地大调了广 大 动 林农 的生 产 极性积， 业生林产进力步释放一。 但态公益生 补偿机制林明显滞后于林权度制改 ， 目前革仍存 在一急需解决的些题问。 完 公善益 林 生态 补 机偿 制是立云南建绿色经济强和省 生 云 态南 的重 现实课大题。 南云地处 长 江上 游 ，属《 国 生 态 全 境环设规划建 近》重点期治理地 区， 云省南贫面

*困

广 ，困程度深 贫 脱，难贫大 ，度经 济会发展社水平相 对较 ，低 又是典型资源的 型经

济 实，施持可续 发展略尤其紧迫战 和 要必。 善 完森 林 生态 益 效补偿制 ，机 把业林生建设与林农态收紧密增结合 来 起， 使公林益与品商林所有的和经营者的切者 利身益到得同等障 保， 成已为固巩扩大天和保 工程林和改果成， 促 林农进收 增致富 ， 解 广决大 。 林和区谐定稳当的务急

之

、一 云省南公益林生态应效补偿基的本情况

益公是林林业态生统系中心的， 是 林生森 态护的重点保。 林森态生 效益 补偿 是 化深集 体 林 权制度 改革， 保 障林农收权最为重益要集的体 改配林套革改之 。 为一此 ，在国家林业局和财 政 关部心持下 支， 云南省立建森林了生态效益偿制补， “ 度 财由政 埋 ”单 生态对益公林的管护予经给 补济 偿。 结合中央林生森效益态补机制偿建立的 ，云 省南台出地了公方益管理办林 法 ，将地方公益 林补制偿度 化 ，为管各好公益林提供级制了度 保障。 云省公南林益面积 18总580 2. 亩 万， 占林业用 面地 积的 半一， 其 中， 国 级家 公 益林 18177. 7万亩 ， 级省益林面公 5积961. 万亩8 ，州（ 市）、 县 （ 市、 区 ） 公级林益积面7 85 . 万7 亩200。 9年 ，云

基金项目 民盟：南省云委2 021 重点年调研目项 项目，号：编 0212030。

总 第 8期

云南

公益省生林效应态补的调偿研分析与

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省财政南每年每以亩5 的元 补偿标 准 启动 了省 家将国国级公益林家级 公 林益补 偿 。 201 0 年，林地 用权使集体和个人的补偿 为标准 提高到 每 年每 亩10 元 全省，施国实 家 和 省 级级 森 林生 态 中央政补财偿 基效益偿补面积 达924.8 09 万亩， 金加到 3. 增37 元亿， 补偿范 涉及围 218 县个的 3549个 ，村惠 及 835万 人 同。 时 省级，政投财入2 .3 7 亿元 4对70.3 8 1亩万省公级益实林施生了态 益 补 偿 效， 覆 12盖 6 个县 ，惠 12及97 人 。 万0122年云南 省大力度加推建进立公财政支共撑的 林生森态效益补偿制 度 将，全省级省上以益 公每补助标亩提高准林全部 纳入补偿和护管范 围 ，到10 元 至。 ，此全 森省生林态益效偿补面达 1积 .77亿 亩， ， 全占省 益公林 面 积 的49% 。益公林 700 多万 农 户、 偿 资 补金 入投 达12. 32亿 元 2，38 万人直接受益 。 在5优完善化益林规公模和局的布础基上，云 断不大扩 南补加快公益省偿补制度的索步伐探， 提补高助标准 ，家级、国省级 公益林补 覆盖面偿，偿面积 连 年 容扩， 启动 分时别 为1 600 万 亩 114和.7 亩万， 到2012 年全省国级和省家 1. 7级 亿7 公益亩全林部入纳补范偿。 围家国入投 从2008 万增加元 到. 77 亿5多， 元省投入级 由0001

万元 加增到4 . 6 亿多5。元益公林态生偿增补， 加决解了 益林管公的资护金难题，让林农 林和所有权者 极 大 地直 调 动了 农民 保护 生 态 的积 极 性。 接 受，益 全省公林益管从兼职、护 附管护带专向人 专、业队从季 节、 性一性管护般向常性 伍年为管护转变主 ，责任的区护管转，变 益林公区内林火森明灾显 下业林有害生物得到有控制，效滥伐 伐盗 毁、林降， 荒开、 法征占违林等违地法为行少，减 益林公挥 的生发效益态显。公明益补林让广偿公大林所有 益和者营经得到一定补偿者 ，解了公决林管护经 益费短缺问题的， 现实护和管营有经结机合，提 了 升林资源森管能护力。

目前生态境环理分别涉及管业、 林农业、水利、 环保国部门等 部门分，管理头现象严，重导 部致土、 区 域偿补大很程度成 上利门益化和利益门部化，为 部了门补偿，这 导了致补偿到位不， 而造从成 生象现 一是部：门态保护与受益 脱的“节多三少 ” 补偿三多，林农得 到补偿少； 的是物资、 资二补金偿 产业持扶 生、方产转式补换少偿，没 有立建 长， 多效制机，变输 功能血为造血功； 能三直接向是生态建 设补偿（ 如多栽树 ， 相）的经应济发展、扶贫结 构整不调。 (足二 公益)林 补 偿 标准 低 范围 ，窄 公林管益护 面临多很题难 益林生态效公补偿益制虽机已然经立建 但 ，现发存仍在一问些， 题响了公影益管林。理首先 是公林益偿标补准低 尤其，是与商林品经营 益反效差大 据。算测， 云南森林资源省每 简年平单每亩均地林每 的态价生为 值2220 1元亿 年的，生态价为 值234 9。 元目前而 1 元 / 0每亩· 每年 的补偿身就是对本公益林态效益的低水生 补平偿。西版纳州双上万百地亩方性农公地益林 偿补标更低准有 2只元 / 每 亩 ·年每。 与公益林 这而补且中偿包括还管 提供了的态生值价不称相 ，费和对护利人权补的。偿加 之改林公益林与商后部分 众群 品林之不经间济益利差距的更突为， 出将自己的林愿划木为益公林强烈要或求公益林 将调整为品商。林 次其是补偿 范 围覆盖 面窄 ， 省全实施偿 的补 积 仅 面 公 占 益 林 面总 积的 半一。 （州市 县 ）级公林益 因地方 财政 困 难 ， 时短内期以启难 动生效益 补态 偿。 例如： 西双 版 纳 州 实 补施偿 的 公 林益 61. 535 万亩， 仅占州该益林总公面积 316.7 万亩4的1 . 2 1% ，保 与护发开的盾十分矛 突。 出(三) 益公 林 生 态补偿 标 准 绝“对 量 低 偏”与 相“量偏高” 对矛的盾依突然出 目 ，前中 财央基政对金所确定有国为级家重点公 益林一补统偏偿 低 不，

足以补弥林农经济 损失 的。以 材生木为产参标准照， 测每算年亩每公 益林直的经接济值价约 4.7 7 0 。元 如例， 经 营 25 杉，木用材林到 年成熟 林 每时至少亩产可材 7木 立方 米，获 至利在少 0200 元上以， 年均 收达 80入 /元 ； 亩亩毛每 竹林 均平每 年 至 少 能 伐采10 株 ， 收入过 50 超元 亩 ；/大 分林地部每年亩租金 2约

0二

云、省南益林生公态应补效存偿在 主的问要题

一) 公(益的生态补偿林机制责任体不主明 云确省目前以“部南主导门” 的政策设计 ，致导责 任体不主明。 确生态补是偿区补域偿，但 云南 现生有补偿态政普遍带有策强较的烈部门色彩

，

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部管业干理学部学院报

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期元， 自

然件条好地方已超过 的100元 集。体权林 林和山竹木格 上价涨 速 ， 进一步迅 度制改革 ，后 拉了经大营商林和品生林态之间的收入差距。 如将补偿标果准体具山到头块地 补，标准 助不同的高 衡量低果就结变比得较复。杂实 上，际区 、位 类和地量的公质益，林 其接经直价值和管 地济位理置远偏 护，本成是相同不。的 就区而位言，人迹 见、 罕及程可度高的地不， 区管森尽生林态价 高， 值直 接而 济经利 用 价值 低， 使即允许伐采 用，利也会 采伐成因过本高而去经失营义， 补偿标 意就显准过得。 相反， 高靠人口近集区的密人工 态林生 、质优然次天生林 经，营价大值 ，临面的盗、伐火 灾等然和人为自风险较大比 ，要大量需人力 入投管， 管护费护用就得显够不。从地 经济差区异不 地区同人成本存力客在差异观， 因此 情况看， 护管本成不一也。 样观上来说客 ，南云省公林益 补偿基标准金没有考公益虑自身特林的多征性样 和资金执行和在二次分 益利主体的情的况复性，杂配 过 中 程也没 有 给 予 地 方 政 进 府一 步细 化 的权力 。( 四 )公益林补偿范围局限于 木树和 他木其本 植物 调研中发现：还在 南云省生态公益补偿政 一些林具有重要生服态务能的林功 地的策行执，中 灌如林， 并木没有到得家有国部门的认定，关 因 得此不相到应的偿。补而目生态公前林益贴补准标 低远林于所地产生经济效益。的 云南在林区许多 方，地山 是林山民全部生的活来，源 一几十元的 补年助益显受难以满然足们他的起生活需码 。要 目前南省云森林的生态效益补偿仍是然把 森看林作是造营 、育、 保抚和管理护对象， 的森把林， 资 仅当作客源体加以护 保视了忽对木周围林 态环境生保护。这种的森将资源的林态生补仅偿局 限树于和其木木他植物的观点缺本乏生保态护的 整主体， 从功义主义出发来利

思考问并进题政行 策律制度的法设。 计( )五公益 林划的分太合理不按 照林的森主导功不同， 我能国森将划分林为 公益和商林林品， 中公益其林包括防林护特 ， 《 和用途种林我 国森林 法 》八第条确立的林生态森 益效偿补金，基 仅提对生态供益的效护防林特 种和用林规定了补偿途 云南部分地区， 自。然条件好， 光和照量雨充足 ，木生长比较快，树 很多林地

更

适发宜展经济为、林用 材和林薪林，炭但是 政府 意扩大任益公林的面却 常常将其分为划益林公，对 益林公商和品林的分划未行深入进究研， 积并，缺 乏林地的实地对考。察 任划分意益林，公 往往 森使林不发能挥应其的生有效态 。益( ) 重点公益六区划林与造 林 主 造体林目 标 之存在间明显冲 《重突点益公区划界林定办 》法 据根 规定 我国 ，重公益点范围林内按国的有 集体、、个人 造的营所有森 ，林无论是商 林品是还生公态益都林要划区 为点公重林益，实行禁 止商性采伐业严格等保的护 施，措国 家给予适当损的失补偿。性02世纪 0 8年初代，为了 消荒灭山，农民 响“应谁 林、造 谁 益受”的政 策 承，荒山，包 款贷林。2造 世纪 90 年 为了0克造林服费紧经的困境张 ，很地方通过多代 “四荒 ”， 拍包括卖山荒 、荒在内坡的经 营，权 鼓企 形成励了相面当积的业 和人自个资筹造金林化绿 ，私有林这些林。划为点公益林重后，所 培的育 林木被禁止采，伐承 户包依仅靠国家量少的补偿费 用 ，本无根偿还银法行债务 ，更无获法应有得林的业经营 收，入 些造一林大因户成为此债负大户， 活生入陷困境。 (七)公 益林 生态 补 资偿金 措 筹道渠 较比 单一 ，态补生偿多投资元制机还远形未成 按照有关定规 ，中政府央承担了点公重益林 补偿资。 金从查情况看， 调现有的在公林补益 中偿和地方央林业项专基金 （育 林基 金文件中，基金 、 森林被恢植费等复 在）生态补偿资金的作用 没中有得到接体直现，公 益林生补态纵偿向政府财林业部门内 部益 政公付体支还系没完成有成形 ，生态补偿筹林责资任体系很还不完 善。( 八)公益林生态 偿资金补理管 过程中 在 不 容存忽的问题 视是地一方府政下资金不拨时及， 存在公益 将补林偿基用于金平财衡政的在潜可能 性 。二在乡是存镇在扩资大使用范围， 存在金 资、金 被挪用挤 占用干部开支于的现风险。 实个 别存村护林人在员费经用于发 放 村 部 工 资 的干问 题 还。有些一地也不同方度程出现变地挪相用、 占侵偿补金的资象。 现是资三金 使 效用 率 够 不，高管 监护形同 督虚设 。是四补偿

资金政不策够明， 农透户与参和实

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云南

公益林省生态应效偿补的研与调分析

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际获

利够。 从政不策行情执来看况，生 态补偿基 林局以及其业 最大的收益者金应是该有国场、林农户 从态生偿中 他林补业业单位。事相 比而言，的理 论益比收较少 实际收，更低益。

高益公补林标准偿公。林补偿范围益由局于树 木和其限他木本物扩大到植些具有重一生态服务 要功能林地如灌木林等的。( 三 ) 一进 完步善公 益林 补 偿 政 府筹措 机 制 积极，支 持和 鼓 公 励 林益补 偿资 金形成 市 场 筹措 机 第一， 制中央财政地方和政财继要加大对公续益林补偿 资金的投入力度 逐，提步单位高积面 公林的补偿标益准， 之使与退耕林还工管护程助补标准一致 第二， 要突。出林部门业专项基金公益林在 补偿基金的中作用。 现阶段将林业要专基金项（ 森育林基金等 ）作各级政为公益府林林 被恢植复费、 补基偿金行施统一理。 通过管试改革点 形成政 回 ，府算和部预门预相互算充的基金补筹机资制 归林，业金基生补偿的本质态 第。三 探索，立建益公补偿基林激励金制机 对，补 基偿金度制建立较比好的 地 区 予 以 励奖性 补 助 鼓励公。林受益企业益和其他营经机构参与性公益 林补。偿新税的收优制度惠可考虑以补偿 资金将支付者支所付的补偿额金作为税抵费，扣 为政府作生对产绿色环者行保的奖为 。励 四， 创第公新林益补偿金标资准成形机制， 实提 资金实际使高用效。率 前目统 一施分类补偿，的 补助标准忽视公了林价益值成形素， 不因合符 益林公设和建管护成差本性异特点。的为了 切实进一 高提补资偿发金的科放性和合学理性平水，步 完善偿补标准制定方。 ( 四法 )善生完态公益林偿补和管护制 机政府投“为入主，第 ， 按照一 受者合益理担 承 ”的原，则 中央在地方和财补政偿资的金础上基，从 、 县级财统政筹 地出土金让发和社动会界捐各 等赠多渠道、多途 径、 方位争取多和集筹森生林态效 补偿资金益 ，快提高尽态林生补偿准，标 小缩经与， 营品商林经的济效的益距 切实差护维生公态 林益所有的权益。者第二 ， 坚持生在态先优的提下前，遵循 “木非质利用为主 ， 木质利为用辅 的”则， 原托生态林 依物植资积极开源枝展 叶、、 花、果 利用 依；林地资托源开展种 植贵珍树、 中木材药 食、菌经营用活动；依托林中 空间资养殖源家、 禽动物 ；托景依观资源 开发森生态林旅游目。项 过通积极开生态展公益 的林合利理， 挖用掘态公益生林的经效益济 ，提

高、三 善完南省云益公生态林

效应补偿机制 对策的(

一 )合 理划 分公 林， 益分有充地效利公用 林益 对益林公的科学划分获是取森最大生林效态 要深研入公益林究界定标准 ，合 结益的要条件重， 各县不同乡地理环境的自和然件，条 针各地原 对在实地考、察 仔细析之后合分划 理本的态生属性 分，益公林。且以前划分过的而态公益生也不是 林直一变不的，随着时间 、 候改变，气 水也土发生会 前适合以种经植林济地的可能变成方态 生化， 脆弱区，变需要 林对地强加保， 护就要及时的改林变 的用途，业转 化为态生益公林， 有的态公生益林 区在态效生益足的情富况下可以还适转当化商为品 在持保生效态益前提的下增加经效济益。因 ，林此， 公益 林的分不划是远永不变， 需要的业相关林 踪跟了林地解使用况， 部门情常性经的实考察， 地时关随注益公的林生态化。变 公林益采伐的按其照保等护级不同有不一 样的的限规定， 要制在定的合规限度理最内有效的 用公利益，林兼顾 生保态和护济价值的双重利 经。益很多生公态林益的经营者和管者缺乏相关 护林的科业知识技 不知，道如何有效地利公益林用 ，样既保护怎好态效生又益使其挥发较的大济效 益，经而且有些林农对生 态保护的重要认识不性够，在 业林营经管和理上缺积极性，乏 因要加大对 生此公益林态宣传的度力，广泛 宣公传益林设建及 ， 偿政补 为策他及时解们答益公林建和管理的设 做好众群长维期和护支公持林益设 建热问点题，的思 工作想 (。二) 扩 大公益 林 补偿 范， 提围 高 公 林 益补偿 标 云南森林准及整个生态系其不仅发统挥巨大 的着济效益，经 且还对维护长而、江 江、 珠沧江澜 等、 江大大流域的生河态衡平改善气候 条件发挥着重 作用。云要省南部全公林益纳入财应补偿范 政，围实现补偿全覆盖、 护全落管，实并 步动态提

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农业部理管干部院学报学

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第8 期

生态公益林自

补偿我力能 激发林，农觉自护保 经生生营态的积林性极。态 林 第、三， 大加林业站基础设施建设入投，切 提 高林业站实生对态公益林监的能管力 (。 )五 切强实化金资理，管预 职防 务罪，犯 保证资金安全 运行在集体 生林态补偿金资的用上， 使主模体， 资糊的金配分使用往往由和村干部说算，了克 、 挪 扣用现时有象发， 生加上一些镇乡单位未设专户、专 独账核算立理资管金， 年终专资项金结不余予 结转，专项资 核金 算 不 晰，清加剧 农了维民的权难度 一。地些还方因为益林补公偿金资挪用、被侵 占 起干 引 群之间 剧 烈 的冲突 ，影 响 了 社会 稳 定 在公。林益生态

补偿金资管方面， 理重应点管县监 、和村三级乡组织的资金行环运。 为了节证公益保

林

偿补资安全运金，行采取 措施止遏务职犯罪。

参文献考

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