行政诉讼立案登记制的理论基础

1 行政诉讼立案登记制的理论基础

2.1 立案登记制的性质和功能

概念及内涵是了解一项制度的第一步。立案登记制的出台绝不是突然的，而是在司法改革的大方向下，在立案审查制的实践中，不断探索而形成的。本章节从理论出发，探讨其内在含义和制度基础。

1.1.1 准立案登记制

立案登记制度是立案方式的一种，在西方国家发展比较成熟，就配套制度而言更为健全，比如英美等国家。英美两国的行政案件与民事案件在立案上几乎一致，只限于形式审查，而不对实体进行审查。即当事人起诉后，若起诉状符合形式上的要求，法院即予以立案，至于当事人是否适格、法院管辖、诉讼时效等涉及实体判决的要件则不予审查。但这并不意味着所有的案件只要符合形式要件即可获得实体判决，与立案登记制相对应的是在审理阶段首先进行诉讼要件审查，这一制度即承担着“过滤”的任务。也就是说，英美等国存在与立案登记制相配套的案件筛选机制，所有行政争议均可以进入法院，但不一定会得到实体审判。

相比之下，我国的立案登记制才刚刚起步，对其性质界定上，“准立案登记制”似乎更为精确。1立案是诉讼程序的开始阶段，登记只是一种记录在某种载体上的方式。纪敏法官认为，登记立案是指立案机关收到起诉材料后只需登记编号，对起诉材料、手续等作简单形式审查，办理登记手续并对受理案件统一登记、

2编号以便掌握法院案件受理基本信息并予以规范管理，以加强内部监督。此外，

立案登记制改革有着特殊的形势背景，在立案审查制严重妨碍公民行使诉权和保护自身合法权益的现实困境面前，立案登记必然带有解决该困境的意义。因此，该学者认为登记立案是指登记的同时就给予立案，最多只审查形式要件，而不进

3行实质审查，这样才能将更多行政争议纳入司法救济范围。但是，有争议的是，

如果仅仅审查形式要件即可，那么《行政诉讼法》中的“起诉与受理”章节的相关规定则没有存在的必要了。持不同观点的学者认为，立案登记不代表不审查，

4而是审查的程度问题。笔者更倾向于后者的观点，登记仅是立案的程序性要求，

并不必然产生立案的法律效果，案件登记后依然要以法律为依据审查其起诉要件，参见黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期，第21页。

2参见纪敏主编：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000年版，第68页。

3参见王春业：《论行政诉讼的登记立案制度》，载《北京社会科学》2015年第11期，第85页。

4参见张化冰：《立案登记制的五个问题》，载《贵州法学》2015年第1期，第26-29页。

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然后做出是否立案的决定。

在我国改革立案审查制为立案登记制的过程中，对起诉要件和诉讼要件（实体判决要件）仍没有明确的区分，也没有与英美相类似的制度可以过滤不符合实体判决要件的案件，所有起诉的案件若符合形式要件和法律规定则进行登记立案，若不符合则当场释明，并限期内补正，如果当事人难以在法院规定期间内补正所缺材料时，则法院应退回其起诉材料并记录在册；如果当事人既不愿在规定期限内补正所缺材料又坚持提起行政诉讼时，则法院应当对该起诉讼作出不予受理或立案的裁定或决定。5由此看来，并非“登记”=“立案”，立案登记制也不意味着对案件的实质要件完全不审查。也有人持相反意见，认为“登记”=“出具收据”。该争议的焦点主要集中在立案登记所需记载内容上，其内容是仅仅包含案件本身，还是包含案件所有诉讼材料及诉讼请求。淮安中级人民法院法官牛延佳认为，“立案登记制只是为了避免立案审查制度下的久拖不立而对立案制度的新陈述，应该是符合立案条件（包括裁定不予受理的案件）的才进行登记立案，登记的内容也就是对案件本身予以登记，告知当事人案件的案号、案由、承办法官等内容；而对于不符合立案条件的材料仅仅需要登记，而无需立案。”笔者更倾向于认同这种观点。法院予以立案登记的仍然要求是合法的案件，是符合法定形式要件并具备起诉要件的案件。

结合《关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《规定》）第二条来看，在立案程序上，首先是对于形式上符合要求的接收诉状，“出具书面凭证并注明收到日期”，此时的“登记”仅意味着“记录在册”，是法院作为特殊的行政机关即审判机关办理立案过程中的一个具体行为，并不直接引起法律上“立案受理”的效果。第二款“予以登记立案”的前提是“符合法律规定”，该法律规定具体指的是第四、五、六条的形式要求及所需材料，也包括《意见》第二条登记立案范围，还应当包括民事、刑事、行政各诉讼法所具体规定的起诉要件。另外，《规定》第八条表明对行政案件的起诉，人民法院当场不能判定是否符合法律规定的，应当在收到起诉状之日起七日内决定是否立案。也就是说法院对于当事人的起诉有一个“判定其是否符合法律规定”的过程，这个过程与办案法官的法律素养、职业能力以及案件本身的复杂程度等各方面都存在联系。如果案情简单，法官当场可以判定该起诉案件符合法律规定，则可以当场登记立案；如果案情过于复杂，法院不能当场判定其是否符合法律规定，则需要在收到起诉状之日起七日内决定是否立案。简而言之，从“登记”到“立案”之间存在某些必要的实质审查的过程，只是审查程度、时间长短各异而已。法学教授徐昕曾在人民日参见最高人民法院《关于人民人民法院登记立案若干问题的规定》第七条。

参见张忠文：《新实施与法院立案登记制度》，载《上海政法学院学报》2015年第3期，第109-111页。 656

报的访谈中提出这样的观点，理论界提出的立案登记制改革中，不是完全的不审查，立案过程中除了审查形式要件外，管辖、受案范围等起诉要件也要审查，只是范围不同而已。7因此，相较于国外发展成熟的立案登记制而言，我国的立案登记制在性质上来说更倾向于“准立案登记制”。

1.1.2 以保障诉权为核心

最高人民法院副院长李少平认为：“诉权是一项重要的公民权利。”8而立案审查制在实践过程中已经渐渐不适应法治发展的需要，逐渐成为公民寻求司法救济的阻碍因素之一，为了更好的保障公民行使诉权，我国在多年的调查分析、实证研究和借鉴其他国家经验的基础上推动了立案登记制改革。立案登记制的根本目的是保障诉权，通过对立案程序的优化，将以往的审查范围和程度作出调整，有效预防立案过程中可能出现的消极不作为、违法作为等情况导致的立案难问题。立案登记制改革很大程度上是因为在深化依法治国的时代背景下，立案审查制严重束缚了公民的诉权，“立案难”问题已经成为我国法治发展中的瓶颈，要深化改革，坚持依法治国，必须改革滞后的立案制度。那么，立案登记制对法治发展的功能和意义主要体现在以下几个方面：

1. 充分保障公民诉权

从理论基础上看，前文已经提到，诉权理论是立案登记制度的最基本理论，从《意见》中也可以看出，立案登记制的指导思想主要有两点：（一）保障当事人的诉讼权利，并保证诉讼程序的公开性及诉讼的效率；（二）对于当事人的合理起诉必须受理并立案，而这些指导思想最终是为保障公民诉权服务的。显然，变立案审查制为立案登记制的核心目的是保障诉权。在以往立案审查制之下，当事人在立案阶段参与程度不够，法院在立案阶段占主导地位，而本应参与诉讼全过程的当事人只能被动等待法院审查的结果。致使许多当事人无法通过诉讼方式保护权利，甚至在法院审查不予立案以后没有救济途径，降低司法在公民心中的权威和公信力。立案登记制度的实施，大大提高了公民对司法的信赖，其在两方面对法院作出强制性要求：（一）如若当事人的起诉材料符合形式要件，则法院必须登记该起诉；（二）如若当事人的起诉内容符合相关规定，则法院必须受理该案件。而且对于不确定是否符合法律规定的起诉，登记之后七日内决定是否立案，这一条款使得当事人不再一直处于被动地位，立案后，法院方能在双方当事人的配合下对该起案件作进一步实质性审查，以便决定是否立案。 参见徐昕、廖永安：《“立案登记制降低起诉门槛，旨在保护诉权”：质疑与回应》，载《人民法院报》2007年6月5日第005版。 8参见李少平：《为改立案审查制为立案登记制作出努力》，载《法律与生活》2015年第7期，第29页。

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从实施效果来看，自2015年5月以来，仅一个月时间，上海市法院共登记立案65971件，同比去年增长20.42%。而该年5月之前的收案数同比增速为13%。在全市一审收案数中，行政案件共1181件，占1.79%，同比增加475.72%（增长970件）。9从数据中可以直观的看出，一审行政诉讼案件收案数同比上升约5倍，增速最快，但是占总收案数的比例仍然较小。同时也很明显的看到，立案登记制对行政诉讼收案数的直接而有力的影响。最高人民法院在11月的新闻发布会上向媒体通报了全国法院实施立案登记制改革以来的有关情况，截至9月30日，共登记初审案件（一审案件）620万余件，同比增长31.9％，其中民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长75.8%，刑事自诉案件同比增长60.5%。10这也充分表明，立案登记制实施以来，越来越多的行政争议相对人选择司法途径解决争议，充分体现了司法在保障公民权益方面的作用。张文显教授认为，“诉权

11保障程序反映一个国家人权保障状况和法治发展水平”，我国实行全面依法治国

必然要求保障公民诉权。相对于以往的立案审查制来说，立案登记制适当放宽了起诉条件，降低了起诉门槛，有效缓解了过去“状告无门”的现象，为公民充分行使诉权提供司法保障，是推动依法治国的有效途径，也是贯彻“尊重和保障人权”的必然要求。

2. 为解决“立案难”问题提供可能

“立案难”问题不仅只存在于行政诉讼中，也存在于别的诉讼领域。从字面上看，一方面是指从递交起诉状到法院予以立案的过程复杂、困难；另一方面是指当事人认为符合起诉要件和法律规定的案件，法院却不予立案。当然，导致这一问题的原因有很多，包括诉讼范围狭小、当事人主体资格限制、管辖权限制等等。弊端逐渐显露的立案审查制也是导致立案难的原因之一。相比之下，立案登记制以保障诉权为核心，降低起诉门槛，同时也客观上降低了法院“选择性立案” 的可能性。毕竟相比以往当事人在立案程序的零参与、纯被动状态，立案登记制度所规定的登记条件只要求当事人的起诉材料符合形式要件，法院不能以实质条件的缺乏为理由不予立案。加上新的《行政诉讼法》的实施，许多以前不能进入诉讼范围的案件现在大多都可以顺利进入司法程序，像房屋拆迁、土地征收等案件。

立案登记制本身即带有缓解“立案难”问题的目的，《意见》中就提出“坚持有案必立、有诉必理”，法院必须受理符合法律规定的起诉案件而不受任何单位或个人的影响。因此，该制度也为解决“立案难”问题提供了可能。 9

10参见孙万莲：《立案登记制改革：平稳有序各种点赞》，载《上海人大》2015年第7期，第37-38页。 参见罗书臻：《最高法院通报立案登记制改革实施情况》，载《人民法院报》2015年11月16日第1参见张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期，第5页。 版。 11

3. 减少信访压力

结合笔者在法院实习期间实际情形来看，信访依旧为一个不容忽视的问题。鉴于大多数信访案件均因法院对当事人的起诉不予受理从而造成当事人无法通过司法途径有效维护自身权益所导致。因而，司法救济手段不充分、不到位可谓是信访问题产生与加剧的重要诱因。据数据显示，全部信访案件中涉诉信访案件占到绝对比例，部分地区其比例甚至高达95%。另外，很多时候当事人已经心存执念的以信访闹事为“职业”，抓住政府部门想息事宁人、维持社会安定的心理，甚至组成信访团相互帮忙壮大声势以获得相对客观的利益。可以说该现象的扩大化有着各方面原因，此处不详细赘述，仅讨论立案登记制实施以来，削弱了以往立案审查制的起诉条件“高阶化”，将此前大量需要司法程序解决、当事人却无法采取诉讼手段的行政争议容纳进行政诉讼的受案范围，令法院能更大程度的发挥其减缓并化解社会矛盾的功能。如此，上访案件数量便自然而然得到有效削减，从而极大地减轻了有关政府机构压力。

在深化依法治国的时代背景之下，如果司法制度能落实“有案必立、有诉必理, 切实保障当事人诉权”的理念, 鼓励公民采取合理合法的司法手段解决纠纷，那么涉诉信访便会因无法成为纠纷解决的有效途径而大量减少并逐渐消失。

2.2 立案登记制的相关理论

行政诉讼过程中的任何制度都必然有其形成的理论支撑，就立案登记制而言，其目的是保障公民诉权的行使，诉权理论是其存在的主要法理基础。案件登记后再根据法律规定审查其是否符合立案条件的过程中包含对当事人适格的审查，也包含审查过程的正当性与否以及诉的利益等问题，因而立案登记制与行政诉讼法理有着紧密的联系，在分析该制度之前，有必要将其相关的理论进行梳理。

2.2.1 诉权理论

诉权是一个宽泛的概念，现代法治国家的本质决定了诉权是公民的一项基本权利。在诉讼史上，诉权首先是以私诉权的形式出现的，然后才形成了私诉权与公诉权并存的格局。12受其历史发展影响，诉权在大陆法系的民事诉讼理论中占据重要地位。13就我国诉权理论的发展而言，因长期局限于民事领域，很大程度上影响其在行政诉讼领域的发展。而且，行政诉权是在民事诉权的基础上发展起参见曾宪义主编：《检查制度史略》，中国检察出版社2008年版，第233页，转引自刘润发：《行政公诉权研究》，中国人民公安大学出版社2013年版，第17页。

13参见薛刚凌著：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第1页。

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来的。14因此，对行政诉讼中的诉权的认识可以参照民事诉讼中对诉权的研究，大致是经历了从私法诉权到公法诉权的发展阶段。私法诉权说认为，诉权是私法上的权利，该理论把诉权看成是实体权利的一个阶段，即只有在通过诉讼实现它的时候才出现的一个阶段。15公法诉权说认为诉权是公民的个人权利，与实体权利相对，是程序上的权利。在此基础上有三种具体认识：抽象诉权说、具体诉权说、判决请求权说。16

抽象诉权说认为，诉权是当事人无条件享有的、以起诉引起诉讼程序开始的权利，至于诉讼结果是否有利于自己则不去过问。具体诉权说也称胜诉权说，该说认为诉权不仅在于引起诉讼程序，还包含该诉讼结果取得胜诉的判决。判决请求权说居于上述二者之间，认为诉权是发动诉讼程序并且就诉讼当事人的主张得到实体裁判的权利。这种裁判结果包括胜负。这种说法在大陆法系国家较为流行。我国对诉权的研究主要受前苏联影响，形成了二元诉权理论，即将诉权分为程序和实体意义上的两部分。对程序意义上的诉权，较为一致的认为是请求法院对案件进行审判的权利，而对实体意义上的诉权则存在很多争议。有学者认为是一方当事人通过法院向对方当事人提出实体诉讼请求的权利，该权利基础是实体法的

17规定，也有学者认为是当事人请求法院通过审判强制实现其民事权益的权利。18近年来学术界出现了一元诉权的观点，“虽然一元诉权的观点尚不统一，但都普遍否定实体意义上诉权的存在，认为诉权是一类程序权利，为双方当事人平等享有”。一方面，诉权并不等同于实体权益，另一方面，诉权也不能脱离实体权益而存在，它以实体权益受到侵犯为前提。因此，笔者认为，在行政诉讼的制度设置中，诉权更多体现的是程序意义。

综上，在对诉权的内涵的理解上，也应当从实体意义和程序意义来理解其含义，因为行政诉讼的过程本身就包括实体法和程序法的相互作用。薛刚凌教授认为，广义的诉权是指社会权利主体按照法律预设程序，请求法院对其主张予以公正裁判的权利。20其内容包括起诉权、裁判权。起诉权即发动诉讼程序的权利，是诉权的基本内容之一，但不是唯一内容。裁判权包含两层含义，一是获得裁判权，即当事人有权请求法院做出裁判，不论是否由其发动诉讼程序，二是体现在诉讼制度和程序设置之上的公正裁判权，即案件双方当事人均享有获得法院公正裁判的权利。 同上，第26页。

参见江伟、单国军著：《关于诉权的若干问题的研究》，法律出版社1998年版，第6-7页，转引自薛刚凌著：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第2页。

16参见薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第3页。

17参见常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1996年版，第125-127页。

18同注1，第219-220页。

19同注2，第4页。

20同注2，第8页。 151419

诉权本质上含有司法救助的性质，是纠纷解决方式由“自立救助”向“公立救助”转化的产物，其主要目的是保障实体权利或行政活动中程序权利的实现，因而是一种程序性的权利，同时这种权利的行使又可以起到保护公民实体权益，解决行政争议或纠纷的作用，此种功能即为该程序权利的实体内涵。立案登记制的目的是保障公民诉权的行使，体现的正是从程序上规范制度，更好的保护当事人的行政权益，是诉权理论的应有之义。

2.2.2 行政诉讼目的理论

行政诉讼的目的是设计和构建行政诉讼制度的基点。21我国行政诉讼的起步较晚，许多概念均可以借鉴民事诉讼或刑事诉讼的相关已经成熟的理论，行政诉讼目的的概念也是。基于对民事诉讼和刑事诉讼中目的论理论的借鉴和参照，我国学者胡卫列认为，行政诉讼目的是指以观念形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标或结果。22同时，它也是立法主体基于对我国现有法律体系和行政诉讼发展程度及现状的宏观认识和整体把握而预先制定的有关行政争议案件的解决能达到的理想法律效果。

《行政诉讼法》第一条的规定，经常让人误以为该条款即为行政诉讼的目的，实则不然。实际上，该条款表述的仅是行政诉讼法的目的，并不能代表行政诉讼的目的。虽然其内涵上有重合的部分，但行政诉讼目的理论外延更大，不仅包括静态的成文的法律条文，还包括动态的适用法律的过程，因而不能混为一谈。在行政诉讼领域，也有学者已经注意到它们的区别。郭道晖教授曾提出这样的观点，诉讼目的是参见诉讼的双方当事人对法院的审理结果的一种主观期待，该目的因人而异，有其自身的差异性。而这种目的又从整体上被包含在立法者制定法律的目的之中。简言之，行政诉讼的目的是动态的，体现在诉讼活动的过程中，而行政诉讼法的目的是静态的，体现于法律条文和约束力之中。

关于行政诉讼目的的探讨一直没有形成系统性的研究成果，但相关争议和观点讨论却十分丰富。目前，我国学者对行政诉讼目的理论研究主要有一元目的论、二元目的论和多元目的论。一元目的论包括“合法权益保护说”、“监督行政说”、“纠纷解决说”，其中最具影响力的是“合法权益保护说”，即认为我国行政诉讼目的主要是保障公民、法人或者其他组织的合法权益，对合法权益的保护是诉权的基础和来源，离开权益保护谈诉权是空洞的。只有将对公民的权利保护和救济作为自己的自觉目的的法律制度，才真正具有现代行政法的意蕴。23“监督行政说”认为行政诉讼目的仅是监督行政机关依法行政，而保护公民权益则是所有法21

22参见杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载《国家行政学院学报》2004年第3期，第35-38页。 参见胡卫列：《行政诉讼目的论》，中国检察出版社2014年版，第1页。

23参见胡卫列：《行政诉讼目的论》，中国检察出版社2014年版，第3页。

律的共同目的。“纠纷解决说”认为行政诉讼唯一目的是解决行政纠纷。二元目的论则认为行政诉讼目的并不是唯一的，而是兼具保护当事人合法权益和监督行政权，二者不是对立的。多元目的论是目前被广泛行政法教材采用的，即认为行政诉讼的基本目的有三个，其一是保障公民权益，实现对公民的救济；其二是为行政机关的合法行政行为提供合理性依据；其三是解决行政争议，与其他法律体系共同维护统一、安定的国家秩序。之所以多元目的论成为主流的观点，是因为其涵盖了行政诉讼的多个方面，多个层次，而不是单一的、片面的。

法律的目的决定着法律制度功能的设置与选择，也决定着该制度设计所能达到的效果；制度的功能可以反映立法目的，同时又制约着目的的实现。24应松年教授认为，行政诉讼的目的、价值、制度之间具有一种辩证法上的关系。行政诉讼法的价值追求决定，至少是引导立法机关设计相应的制度，去保障、去实现该价值；在一定目的指引之下设计的制度又决定了价值实现与否的实际效果，并成为诉讼实践的规范依据。25立案登记制恰是在不断的实践中做出的选择，是在行政诉讼多元目的论指导下的制度设计，其初衷是保障公民诉权，主观上符合行政诉讼保障相对人合法权益的目的，客观上体现了解决行政纠纷的目的。

2.2.3 诉的利益理论

诉的利益也被称为实体诉讼要件，主要用于大陆法系国家的民事诉讼中，是界定法院裁判权的标准，它连接着实体法与程序法，不仅是法院获得审判权的前提，也是当事人行使诉权的必要要件。公法诉讼产生后，该理论才逐渐被移植到行政诉讼中，成为行政诉讼中的基本理论之一。但仍未受到足够的重视，相较于民事诉讼领域对诉的利益的研究程度，行政诉讼中该理论研究尚浅。

“无利益则无诉权”，诉的利益是发动审判权的本质性前提，只有具有诉的利益的当事人才能获得法院对案件的实体判决。对于当事人的起诉，法院首先应当审查起诉人是否具有诉的利益，如果具有这种利益，法院才有可能受理起诉。否则，法院会作出驳回起诉的裁定。日本学者原田尚彦在《诉的利益》一书中指出，诉的利益是“当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性”。26我国学者的研究认为，在行政诉讼中，诉的利益是指公民、法人或者其他组织认为其受法律保护或调整范围内的利益受到行政机关行政行为的不利影响时，将其与行政机关之间发生的行政争议诉诸法院，寻求司法救济的必要性。27 24

25参见胡龙：《论行政诉讼的功能及其障碍破解》，湘潭大学硕士学位论文，2007年，第15-18页。 参见应松年：《行政法和行政诉讼法》，法律出版社2005年版，第444页。

26参见[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第1页。

27参见王珂瑾：《行政诉讼中“诉的利益”》，载《法学论坛》2012年第3期，第92-96页。

从性质上看，诉的利益不仅指当事人的利益，也内含国家利益在其中。法院在当事人提起诉讼后，通过审查其起诉要件、诉讼要件决定是否受理，受理后对案件的审理和裁判时的衡量，既通过诉讼程序解决当事人纠纷，又严格限制诉讼条件和制裁虚假诉讼和滥诉行为，充分体现了行政诉讼中诉之利益既是当事人的利益,又是国家利益。其次，诉的利益兼具实体法和程序法的性质。一方面，当事人的实体权益受到侵犯时，基于实体权益受损而提起诉讼以期获得司法救助，另一方面，由于法律的滞后性，对于一些新出现的纠纷类型缺乏实体法上的救济，但是根据诉的利益的理论，法院有义务对这类纠纷给予裁判，保护公民的基本权利。因此，诉的利益这一理论与诉讼当事人的实体权利实质上有着密切的联系，当事人的诉讼请求中某些没有得到成文法直接保护的正当利益，人民法院可以根据实际情况予以确认,这样既可以更大范围的保护公民的实体权利，又弥补了法律的滞后性缺陷。

实行立案登记制度，并非所有案件符合登记条件即可立案受理，而是先登记后审查，只有满足法律规定的起诉条件方可立案，因此就有必要在案件进入诉讼程序之后，对于是否满足适格当事人以及诉的利益等诉讼要件进行审查，并对那些不符合要件的诉讼加以驳回，才能尽可能避免司法资源浪费，满足当事人和国家的诉的利益。