民事公益诉讼:路在何方?

民事公益诉讼：路在何方？

《聚焦民诉修法》专题报道之二

发布：2012-01-10 10:43:34 来源：《民主与法制》周刊 作者：■ 王次宝 浏览：1743次 【大 中 小】

渤海湾是13亿人民的

2011年6月，康菲渤海漏油事件曝光后，一时在国内掀起轩然大波。此后逐步显露的一些问题，诸如肇事公司的傲慢与懈怠、行政处罚的轻微与滞后、受损渔民的愤慨与无奈、现行法律的乏力与缺位、公益律师诉求法院立案的曲折与艰辛等等，一次次刺激和撩拨着国人的神经。

而关于如何通过民事诉讼向康菲公司进行索赔的问题更是大家关注的焦点，其中主要涉及的就是民事公益诉讼的问题。

正如某公益律师所言：“渤海湾是13亿人民的，每个人都有权利向康菲索赔。”渤海溢油，所影响的不仅仅是几百户水产养殖户，更是对渤海海洋生态的破坏，甚至可能给渤海湾留下无法修复的伤痕。 2011年8月，渤海湾周边的部分海产品养殖户已就漏油事件造成的损失向康菲公司提起民事诉讼。但就目前反馈的信息来看，不是法院不予立案就是证据难以收集，当然还有更多的受害者基于诉讼成本等因素，不愿提起诉讼，私人维权之路荆棘丛生，困境重重。

而另一方面，向康菲公司主张赔偿因渤海漏油事件导致的整个渤海海洋生态恢复与保护的相关费用问题，显然不是上述私益诉讼的对象，这需要有关主体专门向康菲提起民事公益诉讼。但由于我国民事诉讼法尚未确立公益诉讼制度，所以公益律师、环保团体乃至国家机关（如人民检察院、环保局等）提起的此类诉讼，经常被法院以不具备原告资格为由拒之门外。

因为我国《民事诉讼法》第108条明文规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”要求原告与本案有“直接利害关系”成为提起民事公益诉讼面前一道难以跨过的坎儿。

公益诉讼终于开始入法

令人欣慰的是，回应社会的普遍诉求和需要，针对近年来日益突出的环境污染等涉及社会公共利益的问题，2011年10月31日公布的《民事诉讼法》修正案草案专门规定了公益诉讼条款，准备正式确立民事公益诉讼制度，内容为：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”虽然迈出了很好的一步，但具体制度的设计还存在不少问题。主要涉及以下四个方面：

第一，民事公益诉讼的范围具体涉及哪些诉讼？

此次修正案草案对公益诉讼的范围是以具体列举与抽象归纳相结合的方式加以规定的，即将范围限定为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼”。理论界和实务界历来对公益诉讼的范围有诸多争论。争论的焦点之一就是：何为公益？一般来讲，环境利益是一种社会公共利益，划入公益的范围争议不大。而消费者权益能否作为社会公共利益则是有争议的。消费者权益受到侵害的情形，往往人数众多，但是否就可以因此认定为社会公共利益受到侵害并提起公益诉讼，似乎还不能下定论。

有学者认为修正案草案将众多消费者权益受损等同于社会公共利益是一种误识。众多消费者的权益受到侵害时，如果要寻求诉讼救济，其完全可以通过民事诉讼法中已有的代表人诉讼加以实现。

但也有学者提出群体性的小额损害，由于单个受害者损失较小，往往基于诉讼成本、诉讼风险等因素，不愿提起诉讼维护自己的权利。这种权利成为一种“易腐的权利”，这突出表现在消费者权益保护领域，因此应当将侵害众多消费者合法权益的案件归入公益诉讼之列，以有效保护消费者的合法权益。

值得注意的是，此次民事诉讼法修正案对一些经常提及的公益诉讼类型，比如防止国有资产流失诉讼、反垄断诉讼等没有明确加以规定。对于是否要明确规定这些公益诉讼类型，争议很大。多数学者主张不予明确规定，理由是如果发生了国有资产流失以及需要反垄断的情形，主管部门有职责进行监管；主管部门

监管失职，可以向其上级主管部门反映，检察院等相关机关还可以直接对导致国有资产流失或实施垄断行为的责任人追究法律责任，没有必要专门设置公益诉讼。如果将公益诉讼的范围划得过宽，就有可能导致国家过度干预乃至侵害私益。

但也有学者认为将防止国有资产流失诉讼、反垄断诉讼纳入公益诉讼范围有必要性，理由是司法实践的支持与新形势的需要。司法实践方面，我国自1997年河南省方城县人民检察院提起首例国有资产流失民事公益诉讼以来，全国检察机关提起或参与类似的民事公益诉讼案件已达200多件。我国自2007年通过《反垄断法》以后，支持检察机关提起反垄断民事公益诉讼的呼声也越来越高。

第二，谁能提起民事公益诉讼？

此次修正案草案将民事公益诉讼的起诉主体限定为有关机关和社会团体，而没有向个人和企业开放。这里的“有关机关”表述得非常抽象与模糊，应该指的是有关国家机关。从公益的维护与法律监督职能的联系来看，检察机关、环保机关、食品卫生监督机关应当属于有关机关之列。而此次的渤海漏油事件中，国家海洋局、农业部、海事局等相关部门应该也属于这里的“有关机关”。

“社会团体”这一概念同样比较模糊。比如此处的“社会团体”是否包含那些没有经过登记的团体或组织？是否包括在工商部门登记而以企业名义进行公益活动的NGO组织？

此外，除了有关机关、社会团体有提起公益诉讼的诉求之外，个人往往也有提起公益诉讼的诉求，无论是为了制造社会影响，还是为了承担社会责任。比如律师，一直以来都是个人提起公益诉讼的主力，当然这与律师的职业性质和技能知识紧密相关。但无论如何，将个人排除在公益诉讼的起诉主体之外显然存在问题。

与公益诉讼制度被滥用发生的几率相比，无人愿意承担公益诉讼的风险与责任的情形发生的几率更大。我们应该鼓励国人“为权利而斗争”，而不是通过立法限制国人为权利而斗争的机会。

第三，民事公益诉讼的诉讼请求是什么？

此次修正案草案关于民事公益诉讼的规定，仅仅明确了公益诉讼的提起主体，而没有明确公益诉讼能够提出何种诉讼请求。具体来讲，公益诉讼是否可以请求损害赔偿，还是仅仅能够请求确认存在侵权行为并判令侵权人停止侵害、恢复原状等。这将成为公益诉讼具体操作中需要解决的一个重要问题。如果能够提起损害赔偿请求，面临的问题是损害赔偿数额如何确定、原被告双方能否就赔偿数额达成调解或和解协议、损害赔偿金如何管理与分配等一系列的问题。

以渤海漏油事件为例，如果由国家海洋局为原告向康菲公司提起诉讼，诉讼请求赔偿额应当如何确定？这是一个需要首先解决的问题。有关机关能否就赔偿额与对方达成调解或和解也是问题。即使拿到赔偿金，这笔钱如何管理，如何分配也是问题。尤其在我国基金管理组织并不发达的情况下更是如此。

此外公益诉讼的诉讼请求与私益诉讼的诉讼请求的关系问题也值得考虑。在渤海漏油事件中，如果国家海洋局等提起公益诉讼，并包含损害赔偿金的请求，渤海湾周边受损渔民能否同时提起私益诉讼？如果国家海洋局等提起公益诉讼胜诉，相关的判决能否对渤海湾周边受损渔民提起的私益诉讼产生预决的效力？如果国家海洋局等提起的公益诉讼败诉，受损渔民是否还可以再行提起私益诉讼？如果没有这些相应的赔偿金管理与分配的具体规定，没有相应的诉讼衔接或协调规定加以配套，公益诉讼的可操作性必然会大打折扣。

第四，如何协调公益诉讼条款与现有条款的关系？

首先是位置问题。修正案草案将公益诉讼条款作为第55条放在了代表人诉讼制度之后，这种安排多少反映了立法机关将公益诉讼归为一种多数人诉讼或复杂诉讼的倾向。而实际上，公益诉讼并不是一种多数人诉讼或复杂诉讼，而只是一种在起诉主体上不同于一般民事诉讼的特殊诉讼。有学者主张应将公益诉讼条款置于《民事诉讼法》第108条关于起诉条件的规定之后，是很有道理的。公益诉讼条款强调的重点就是关于起诉主体、起诉条件方面的特殊性，可以视为民事诉讼原告资格的但书规定。

其次是配套问题。由于公益诉讼与代表人诉讼往往都涉及多数人的利益，在诉讼请求方面，如何划定公益诉讼的诉讼请求与代表人诉讼的诉讼请求之间的关系是值得考虑的。另外基于《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉条款，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可

以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。能否将支持起诉演变为公益诉讼的一种配套模式，即对于直接利害关系人已经提起的涉及公益的诉讼，有关机关、社会团体可以以参加的模式支持起诉，为当事人提供资金、法律以及技术支持，从而将支持起诉落到实处。法国与日本的民事诉讼公益制度明确规定了检察院可以作为主参加人提起诉讼，也可以作为从参加人参与诉讼。巴西也有类似的规定。

公益诉讼入法之后的前景

首先，关于民事公益诉讼的案件范围。可行的立法方案有两种：一是在民事诉讼法中不具体列举，只抽象规定，然后由部门法诸如环境保护法、消费者权益保护法、海洋环境保护法、反垄断法等，根据不同领域的实际需要分别加以规定；二是维持修正案草案中的这种具体加抽象的做法，将污染环境、侵害消费者权益等争议较少的公益诉讼类型明确列出来，再配以抽象规定。

相比之下，笔者更赞同第一种方案。主要的理由是民事公益诉讼只适用于特定领域，不可能在民事诉讼法中进行详细的列举，这种案件范围规定的开放式做法可能更利于拓宽公益诉讼的范围，也便于部门法根据具体情况限定原告资格、起诉条件以及管辖等。现行草案中的做法虽然也包含了开放式的规定，但容易让人感觉主要只有污染环境、侵害消费者权益两类诉讼纳入公益诉讼。

其次，关于民事公益诉讼的原告范围。草案仅赋予有关机关和社会团体。主要担心的是，如果不对个人以及没有在民政部门登记的社会团体进行限制，就可能导致公益诉讼的滥用以及放松对社会团体的监管。其实，公益诉讼的一个重要方面是政府部门之外的主体通过司法途径实现法律在政府和市场失灵时进行补救与调控的作用。如果不向其他社会团体、个人开放，这种作用必然大打折扣。建议本次民事诉讼法修正案能够将公益诉讼的原告资格同样赋予个人以及依法成立的社团组织。

再次，关于公益诉讼的诉讼请求类型。有关机关、社会团体与个人提起的公益诉讼，诉讼请求应限于预防性请求，即要求判令被告停止侵害、排除妨害、消除影响、恢复原状等。其中可操作的执行方式之一是要求被告出资设立消除与治理社会公共利益损害的专项基金并由中立的基金管理机构负责运营。

最后，关于公益诉讼条款与现有条款的配套问题。建议民事诉讼法修改时将公益诉讼条款放置于《民事诉讼法》第108条起诉条件之后，作为其但书条款，可以表述为：“对损害社会公共利益、国家利益的行为，有关机关、社会团体或个人可以按照法律规定向人民法院提起诉讼，不受前款原告资格的限制。” 同时，关于公益诉讼与支持起诉之间的关系，笔者建议可以探讨构建公益诉讼的支持起诉模式，即对于直接利害关系人已经提起的涉及公益的诉讼，有关机关、社会团体可以作为支持原告一方的第三人申请参加诉讼，从而完善公益诉讼的配套模式。