哥斯达黎加扶贫工作的经验

作者：李樱瑛张敬一

拉丁美洲研究 2008年04期

　　哥斯达黎加地处中美洲南部，东临加勒比海，西濒太平洋，北接尼加拉瓜，东南与巴拿马相连，面积5.1万平方千米，人口430万（2005年）。它是拉美地区经济发展较稳定的国家之一。20世纪90年代哥斯达黎加的年均GDP增长率近5％；2004年，其GDP增长率为4.2％，人均GDP增长率为2.3％；国民总收入为190亿美元，人均国民收入为4470美元，而当年中美洲其他国家的人均国民收入为3584美元。①

　　近十多年哥斯达黎加取得的最大成绩在扶贫工作方面。从1980年以来的20多年间，其贫困率下降了40％，2003年的贫困率为18.5％；1990年之后的10多年间极端贫困率下降了约50％，从1991年的11.7％降至2003年的5.1％。此外，哥斯达黎加的其他各项社会指标（如人均寿命、婴儿死亡率和人类发展指数）的排名都领先于其他拉美国家，一些指标已达到发达国家的平均水平。② 上述时期哥斯达黎加在扶贫工作方面取得的成效与社会福利支出额及支出的方向有着密切联系：1990～1999年间政府的社会公共支出增长了6.8％，其中养老金支出增长了41％。③ 据世界银行2000年的统计资料（表1），1996年，哥斯达黎加的社会公共支出占GDP的比重为18.2％，明显高于拉美国家的平均水平即14.5％。

　　

　　一、“NCP计划”介绍

　　实施“非缴费型养老金计划”（Non-Contributory Scheme for Basic Pension，下称“NCP计划”）无疑是解决贫困问题的一种方法。在全球范围内，“NCP计划”在减轻贫困方面的影响越来越大，已引起许多发展中国家政治家的关注。在经济方面这一计划是十分可行的，如毛里求斯、纳米比亚和博茨瓦纳通过实施这一计划向老年人的收入转移分别仅占GDP的2％、0.7％和0.4％。④ 贫困不是一种孤立的社会现象。通过实施这一计划，可以较低的成本扩大社会保障的范围，从而从制度上解决处于社会弱势地位的老人及其家人的基本生存权问题，减轻因不能很好地解决其温饱问题而引发的社会问题。此外，老龄化问题正发展成为世界性的社会问题和政治问题，而“NCP计划”的实施有助于解决老龄化问题。下面对“NCP计划”作详细述评。

　　（1）出台“NCP计划”的原因。“NCP计划”是哥斯达黎加政府1974年出台和实施的一个扶贫项目。之所以出台这一计划，是因为当时的一些社会群体并未从国家的经济增长中受益。实施这一计划的目的在于为那些没有纳入任何养老金计划的极端贫困人口提供以现金形式为主的生活补助；1989年，这一计划还开始为严重瘫痪的人口提供养老金。目前，“NCP计划”包括两大养老金项目——基本养老金项目（RNC）和严重瘫痪人口养老金项目（PCP），其直接受益人分别为7.4万人和2000人。⑤

　　（2）“NCP计划”的管理机构。根据法律规定，“NCF计划”的管理机构是哥斯达黎加社会保险基金（CCSS），它在全国有76个分支机构。

　　（3）“NCP计划”的资金来源与构成。在启动“NCP计划”的初期，其资金全部来自法定的转移支付，这笔资金约占社会发展和家庭津贴基金（FODESAF）⑥ 收入的20％左右；FODESAF的资金由20％的销售税及公共企业和私人企业员工5％的收入构成。1999年，政府通过了有关增加酒精和烟草消费税的法律修正案，从而使“NCP计划”增加了额外收入。同时，《工人保护法》规定，圣何塞社会保障委员会拿出95％的电子彩票收入用于资助“NCF计划”，不过，这笔收入迄今尚未划入“NCP计划”的账户。2000年，在“NCP计划”的收入中，消费税占48.3％，工资税占46.2％，酒精、啤酒和烟草税占5.4％，存款利息占1.7％。⑦

　　（4）受益人的待遇项目。“NCP计划”待遇项目包括现金补贴和社会服务两部分。现金补贴采取按月支付基本养老金的形式，月养老金的增长幅度取决于基本养老金项目的资助额，其中严重瘫痪病人补助项目（PCP）为受益者提供的月支付额相当于法定的最低月工资收入。每年12月所有受益人获得一笔额外补助，其数额与前12个月养老金的平均值相等。“NCP计划”的受益人还可享受的社会服务是加入健康保险计划，它包括参加哥斯达黎加社会保险基金（CCSS）提供的所有健康服务。“NCP计划”带给受益人的收益是家计调查性的：这既要看受益人是否仍处于贫困状态，还要看受益人家庭的平均收入水平。

　　（5）受益人的条件。“NCP计划”把65岁以上未纳入任何养老金计划的老年人作为主要受益对象，目前这类老年人占“NCP计划”受益人总数的44.4％。

　　“NCP计划”的受益人必须符合下列条件：哥斯达黎加公民；由于没有其他收入来源需要得到国家经济扶助；不符合加入现行养老金计划的条件；月收入等于或低于针对无劳动能力者和老年人口的保险计划中最低老年养老金的50％；并且符合下列的其中一条：年龄在65岁以上；得不到保护的鳏寡老人和孤儿；年龄在50～65岁、有生理缺陷或精神残疾的失去劳动能力的人。

　　“NCP计划”对严重瘫痪的受益人作出如下规定：严重瘫痪并被遗弃或家庭无法满足其基本需要的所有残疾人，并须符合下列要求：哥斯达黎加公民；通过了贫困水平的经济评估；拥有CCSS卫生检测委员会签发的有关严重瘫痪的诊断书和无劳动能力的证明。

　　值得注意的是，养老金并非实行终身制，它可能因受益人方面的原因而延缓发放甚至被取消。由于下列原因养老金将延缓发放：受益人被刑事拘留；5年期满没有再次提出养老金的申请；鳏寡再婚；无合理理由，3个月以上未领养老金。由于下列原因受益人可能被取消养老金：经济状况得到了改善；残疾痊愈、参加工作并获得收入；移民至其他国家。严重瘫痪受益人的终身年金可能因下列原因而被延缓发放：住CCSS医院一个月以上；对此项残疾补助的使用不当。

　　（6）加入“NCP计划”的程序。要加入“NCP计划”，就须向其所在居住地的CCSS分支管理机构提出申请，也可直接向“NCP计划”的总部提出申请。此外，申请人还须参加面试以评判其是否符合资格。如果判定申请人符合参加“NCP计划”的要求，申请人须提交必要的信息；有关工作人员上门为申请人填写社会信息档案（FIS）。

　　如果少数人因生理缺陷或精神疾病不能提交申请，有关工作人员有义务根据相应的规定帮助他们完成申请工作。

　　二、实施“NCP计划”的成效与问题

　　实施“NCP计划”取得的成效是贫困率明显降低了。表2反映了20世纪90年代的10年间，“NCP计划”在哥斯达黎加国家养老金体系中所占的比重。从“NCP计划”中领取养老金的人数占从国家养老金体系中领取养老金总人数的33％。这表明，“NCP计划”覆盖面较广，对缴费型养老金计划起到了补充作用。

　　

　　“NCP计划”对老年人和残疾人的覆盖率明显高于社会保险等计划的覆盖率（表3）。2000年，“NCP计划”对老年人、鳏寡和残疾人的覆盖率分别占三类人总人数的34.5％、12.1％和15.3％（表4）。2000年，“NCP计划”对65～74岁年龄段的覆盖率为29.2％，对75岁及75岁以上年龄段的覆盖率为41.6％；而对65岁及以上贫困人口的总覆盖率为34.5％。⑧

　　

　　

　　“NCP计划”在降低贫困率方面取得的成效还可通过受益人在获得非缴费型养老金前后的总收入的差距上体现出来。表5清楚地说明了这一点。2000年，领取非缴费型养老金的受益人中，8.6％的人由极端贫困降至贫困，6％的受益人脱贫。因此，“NCP计划”对降低哥斯达黎加的贫困率起到了非常积极的作用，它使其极端贫困率和贫困率分别下降了21.2％和24.3％。⑨

　　

　　不过，在实施“NCP计划”的过程中还存在着一些问题，包括资金支持、资金管理和“副作用”三方面这些问题如果得不到解决，将影响该计划实施的连续性。下面分别考察实施“NCP计划”时存在的三方面的问题。

　　一是“NCP计划”的资金支持问题，它与政府采取的扶贫政策能否得以持续执行密切相关。2000年，“NCP计划”的实际收入与法定收入之间的差距扩大了30％，其赤字额占实际收入的19.1％。因此，政府有必要对“NCF计划”的融资进行制度创新，以提供更多的资金支持。

　　二是资金管理问题。有数据表明，“NCP计划”的一部分养老金发放给了并不贫困的人口，这一问题的产生与政府长期以来对贫困的界定缺乏精确的评定指标有关（如家庭人均收入和贫困线，等等）。从地理分布的角度看，养老金受益人基本情况的失真大都集中在农村，这是由于信息渠道不通畅、缺乏足够的人力对受益人的收入和生活状况进行逐一核实造成的。今后，政府有必要改进衡量贫困人口或弱势群体的各项指标，更加精确地核实受益人的状况，为确实需要补助的贫困人口提供更为有效的扶持。

　　三是“副作用”问题。“NCP计划”会产生一种“副作用”：鼓励穷人提前退休，靠该计划提供的养老金过退休生活。这种“副作用”带来的后果是：在资源有限的前提下，“NCP计划”的作用被削弱了，而其成本却提高了。这一问题涉及“NCP计划”受益人的年限问题。

　　三、思考与启示

　　当2003年中国的人均GDP超过1000美元时，中国理论界出现了谨访拉美国家教训的呼声。拉美国家的教训是，在人均GDP超过1000美元之后社会出现了严重的两极分化，弱势群体扩大，城乡差距拉大，社会矛盾加剧，导致严重的社会不公平和不稳定。而哥斯达黎加由于在扶贫工作方面取得了明显成效，已成为拉美地区经济发展较稳定的国家之一。由于哥斯达黎加的“NCP计划”对于老年人、鳏寡和残疾人的覆盖率已大于缴摊养老金计划，它有助于解决贫穷问题，因此，哥斯达黎加的经验正引起发展中国家政治家的广泛关注。一般而言，在一国人均GDP达到1000美元时，是一国经济发展的拐点；对中国来说，则是全面构建小康社会的一个新起点。笔者认为，哥斯达黎加在实施“NCP计划”过程中积累的经验教训，可供中国在制定社会救助政策时加以参考。

　　（一）应把贫困老年人列为优先救助的对象

　　大多数发展中国家的政策制定者普遍认为，老年人对社会的发展几乎没有什么贡献，因而把注意力集中在“主”年龄人群和年轻人身上。而哥斯达黎加的扶贫资金优先用于贫困老人。目前的一些研究表明贫困具有累积性和世代传递的效应，而“NCP计划”可减少贫困的累积性，切断贫困在代际间的传递。比如，詹森1996年对南非外出打工者的汇款额与其家庭中一份养老金之间存在的关系作调研时发现，每一户获救助性养老金收入的老人家庭，其外出打工者的汇款额减少了40％～50％。⑩ 这表明，“NCP计划”给家庭中的年轻人提供了外出找工作的机会，从而增强了年轻人的竞争力。又如，在巴西东北部地区，如果以最低工资收入的50％作为贫困线的标准，老人没有养老金的家庭的贫困率为51.5％，而老人获养老金的家庭的贫困率为38.1％，相差13.4个百分点；在巴西南部地区，这两个比率分别为18.9％和14.3％。(11) 在哥斯达黎加，通过实施“NCP计划”，一些社会指标已达到发达国家的水平。

　　社会救助是社会事业的一部分，是解决社会问题的一种方式。社会救助的作用是，通过政府干预，使弱势群体减少受到贫困化的影响。一般而言，由于生理方面的原因，老年人被公认为是社会的弱势群体，农村地区的贫困老人更是如此：他们没有加入任何社会组织，没有经济来源，不能独立生活，丧失了社会地位。因此，救助贫困老人应是社会保护的最基本内容，而救助农村地区的贫困老人应是社会救助的重要方面。从实际情况看，中国还有2 600万人处于贫困状态，因此可以说，中国扶贫工作的任务还十分繁重。当前在中国的财力无法建立全面的农村社会救助制度的情况下(12)，可借鉴哥斯达黎加的经验，把农村地区的贫困老人优先纳入低保的行列，优先建立针对农村贫困老人的救助制度。

　　（二）应建立健全相应的制度

　　第一，应建立长效筹资制度，以保证扶贫工作的可持续性。2000年，在“NCP计划”的实际收入和法定收入之间的差额高达30％，究其原因，是因为FODESAF的法定的转移资金没有到位，从而减少了“NCP计划”给失去劳动能力者提供的养老金数额。因此，有必要建立社会救助的长效筹资制度。现代社会救济思想的重要理论基础是：国家由人民组成，政府权力由人民赋予，当人民利益受到损害时，政府有责任加以保护，有责任给予救助。农村社会救助养老的资金应由政府通过现收现付制的方式加以解决。

　　第二，救助养老要法制化，以保证其可持续性。事实上，中国古代就提倡对需要特殊关注的老人进行救助。比如，《管子·入国》中提出，国家应行“九惠之教”即“老老” “慈幼” “恤孤”“养疾”“合独”“问病”“通穷”“振困”“接绝”，其将第一项直接设定为“老老”，既是出于对老人的尊重，也表明了古代统治者提倡以孝治天下的态度。从历代统治者的行为看，为示其仁政，有的统治者把对贫穷老人的照顾列入其规章制度。

　　孙中山先生在对现代国家与传统国家作比较后说：“新世界国家，与以前国家不同，通常国家仅能保民，而不能教民养民……今日所抱改造新世界之希望，则非徒保民而己，举凡教民养民，亦当引为国家之责任。”(13) 孙中山先生认为，新世界的国家“要使老者有所养，壮者有所营，幼者有所教。”(14) 通过立法全面建立社会救助制度，是市场经济发达国家的惯例。只有通过立法，才能使社会救助制度规范化，并覆盖全社会。

　　第三，建立健全管理制度，以防止在发放社会救助时出现欺诈行为。社会救助养老实质上是经济资源的重新分配。它作为“免费的午餐”，对申请者只提供满足其最低生活需求的帮助，以避免在生计断绝时他们处于无助的境地。如果管理制度不健全，就不能切实掌握救助对象的实际生活变动情况，易出现类似哥斯达黎加那样的情况，把养老金发放给了那些并不贫困的人。这一问题的出现，既影响了“NCP计划”对稀缺资源的有效分配，又违背了平等性和公平性原则。为避免出现这种情况，就要建立健全管理制度，只有这样才能把救助资金发放给真正贫困的人。现阶段最易实施的方法是，以省（市）为统筹层次，把农村居民户按人均收入从高到低排序，根据扶贫资源的多寡，把低收入户中60岁或65岁以上的老人划分为救助对象，然后把那些处于最低层的10％～20％的居民户列为贫困户实施救助。救助的水平是最低收入线，如果该救助对象的状况有好转即取消这种救助。这样既维护了弱势群体的生存权利，又不会削弱劳动者的劳动积极性。另外，还要考虑到社会救济是以人为对象的社会工作，它对工作人员的素质和品德有很高的要求。因此，从制度方面规范社会工作人员的行为也是社会救助管理的一个方面。

　　注释：

　　 ① http://www.worldbank,org/html/extdr/thematic,htm

　　 ② Agustín Carstens,“Twenty Years Without a Crisis in Costa Rica:The IMF's View At the Academy of Central America,Costa Rica”,Seminar on Volatility and Vulnerability,July 12,2004.(http://www.imf.org/external/about,htm )

　　 ③ Trejos,J.D.,“Reformas Eeonómicasy Distribución del Jngreso an Costa Rica”,Serie Reformas Económicas,No.37,Santiago,CEPAL,1999.

　　 ④ L.Willmore,“Universal Pensions in Low Income Countries”,Paper Presented at the Initiative for Policy Dialogue ( Pensions and Social Insurance Sector) ,Oxford Institute of Ageing,4—5 Sep.2001,p.11.

　　 ⑤ Fabio Durán-Valverde,“Anti-poverty programmes in Costa Rica:The Non-Contributory Pension Scheme”,ESS Paper,No.8.Geneva,International Labour Office,2002. (http://www.ilo.org/ public/ english/ protection/ secsoc )

　　 ⑥ 社会发展和家庭津贴基金（FODESAF）和社会救助联合协会（IMAS）是管理哥斯达黎加扶贫项目的机构。

　　 ⑦ Fabio Durán-Valverde,“Anti-Poverty Programmes in Costa Rica:The Non-Contributory Pension Scheme”.(http://www.ilo.org/public/english/protection/secsoc)

　　 ⑧ Fabio Durán-Valverde,“Anti-Poverty Programmes in Costa Rica:The Non-Contributory Pension Scheme”.( http://www.ilo.org/pubhc/english/protection/secsoc )

　　 ⑨ Fabio Durán-Valverde,“Anti-Poverty Programmes in Costa Rica:The Non-Contributory Pension Scheme”.( http://www.ilo.org,/public/english/protection/secsoc)

　　 ⑩(11) Amando Barrientos and Peter Lloyd-Sherlock,“Non - Contributory Pension Schemes:A New Model Social Security in the South?”,Conference Paper for the 4th International Research Conference on Social Security,Anterwerpen,2003.

　　(12) 国务院副总理回良玉在2006年第十二次全国民政工作会议上指出，中国政府计划至2010年基本建立覆盖城乡的社会救助体系，重点之一是逐步建立农村居民生活保障制度，保障农村困难群众的基本生活。

　　(13) 孙中山：《军人精神教育》第五课《决心》，载王昇著《三民主义研究》，台湾，黎明文化事业股份有限公司，1973年，第172页。

　　(14) 《孙中山全集》，第6卷，北京，中华书局，1986年，第36页。

　　收稿日期：2007—08—16

作者介绍：李樱瑛，上海交通大学经济与管理学院西方经济学系在读硕士研究生；张敬一，上海交通大学经济与管理学院副教授。（上海 200030）