户籍制度改革政策下_农转非_居民住房保障体系研究_以重庆为例分析

房地经济2012年第4期（总第354期）

■叶晓甦，牛元钊

（重庆大学建设管理与房地产学院，重庆400045）

[摘

要]

分析“农转非”居民住房保障的意义后，分析了包括土地确权、地票交易、住房券流通和换购等为一体的住房保障体系，并提出完善该体系的政策意见，为完善重庆城市住房保障整体建设，增强城市竞争力提供了一定参考。

[关键词]“农转非”；住房保障；土地确权；住房券；地票

Abstract:Analyzesthepurportofhousingsecuritysystemforimmigrantpeasant,proposesthehousingsecuritysys－temincludinglandright,landvouchertransaction,housingvouchercirculationandpurchase,givessomeproposalstoperfectthesystem,inordertooffersomereferencestoperfecthousingsecuritysystemofChongqing,andstrengthenurbancompetitiveness.

Keywords:farmingturnblame;housingsecurity;landright;housingvoucher;landvoucher[中图分类号]F407.9

[文献标识码]B

[文章编号]1002-851X（2012）04-0079-04

乡统筹目标的实现需要政府在社会保障、医疗就业、住房

1引言

保障等多个方面保持政策跟进，以保证户籍制度改革的可持续性。本文探索如何建立一个统筹的保障机制以满足“农转非”居民的住房需求，以期促进户籍制度改革的顺利进行。

户籍制度改革是重庆加快推进城乡统筹，克服城乡二元结构的重要举措。从2010年8月开始实施户籍改革制度到2011年12月的一年多时间内，重庆“农转非”转户户籍人口城镇化率提高8.6个百分人数超过310万人，

点；同时，重庆实施地票交易制度，成立了第一家农村土地交易中心，探索实施农村宅基地流转机制。户籍制度改革和农村土地流转机制的结合有力促进了重庆城乡统筹目

[1]

标的实现，将改变重庆“大城市”“大农村”的局面。然而城

2“农转非”目前重庆户籍制度改革的政策规定“农转非”居民与

城市居民具有同等地位，平等地享受城市医疗、教育、卫生等政策。但是，由于该部分群众文化、技术素质普遍较低，

*基金项目：国家社会科学基金项目（10XGL0009）；重庆市建设科技计划项目（城科字2010第110号）[作者简介]叶晓甦，男，生于1957年，上海人，教授，研究方向：城市房地产经济、项目管理

。

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收入水平也相对较低等原因，大部分家庭存在着住房问题，同时较低的收入与城市的高房价形成矛盾，因此应建立“农转非”居民的住房保障机制，其必要性主要有以下两点。2.1

为户籍制度改革建立激励机制

根据腾亚为的研究[2]，农民对户籍制度改革的态度比较积极，据重庆相关调查资料显示：愿意转户成为城市户口的被调查者占62.2%，

而其中愿意转让承包地的仅占9.3%，

愿意转让宅基地的仅有2.7%，而且85%以上的被调查者最担心转入城市后“没有住房”。这说明由于没有充分的土地补偿机制和住房保障措施，使得农民对于户口转移后如何解决城市居住问题持有疑虑，进而影响户籍转移的积极性。

实施户籍制度改革，一方面是通过人口的转移促进城市化进程，另一方面是集约利用耕地实现规模经营。如果“农转非”居民的住房问题得不到有效解决，那么农民选择户口转移的积极性就会受到很大阻碍。如果农民不愿意拿出闲置的宅基地和耕地，土地集约利用和增加建设用地指标进行地票交易的目标就难以实现。因此，建立入城农民的住房保障机制是解除农民进城最大的后顾之忧，虽然农民失去了土地，但是农民并没有失去“家”，从而缓解农民对土地的依赖性。2.2

促进土地流转补贴公平

政府将合适的宅基地进行复垦，经过检验合格之后，政府就获得了建设用地指标，然后将建设指标组合成地票进行交易。截至2010年5月31日，重庆农村土地交易所共交易地票2万亩，

成交金额21.36亿元，成交均价10.68万元/亩[3]，这说明土地实现了很高的增值，但是实际地票交易中，村集体获取了地票交易中的大部分收益[4]，而农民享受不到地票落地时形成的溢价，并没有得到多少实惠[3]。对于失去土地农民的补偿应至少保证农民的生活水平不降低，并享有土地的后续增值，因为土地补偿体现的是土地开发权的转让。

通过建立“农转非”居民的住房保障机制，相当于对失去土地的农民的一种间接补偿方式，只要住房保障综合考虑土地的市场价值和土地的增值潜力，科学确定合理的住房保障标准额度，就能弥补“农转非”居民失去土地造成的经济损失和心理不平衡，起到完善土地补偿机制的作用。

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2.3小结

土地的流转需要对农民进行补偿，户籍制度改革需要鼓励农民成为城市居民。在统筹考虑两个问题的前提下，可以创新地将补偿以住房保障的形式落实，即农民退出土地后的补偿是入城后给予相应的住房保障。通过这种方式，一方面解决了广大农民转入城市居住后的住房难问题，促进户籍制度改革的顺利推进，另一方面完善了土地流转的补偿机制，更加体现了补偿的公平、合理。

“农转非”“农转非”居民住房保障体系实质是在户籍制度改革

和土地流转制度共同实施的背景下，建立土地资产到城市住房之间的

“利益转换渠道”，让“农转非”居民切实得到实惠和保障。土地对于农民具有多重效用，包括生活保障功能、直接经济效用、子女继承效用、征地后得到补偿的效用[5]。因此土地是农民最根本的财产和生活保障，必须采用同等的资产进行公平置换，农民才会积极选择户籍改革和宅基地流转。在城市中各种资产类型中，能够与土地效用等同的只有住宅。

在综合考虑重庆市的公租房建设、商品房价格和地票交易市场等关系到“农转非”居民住房保障体系的重要因素之后，

建立如图1所示的住房保障体系。将土地确权、地票交易、建设用地拍卖纳入到住房保障体系中，通过土地用途转变为建设用地整个过程中的增值产生的收益推动住房保障机制的运作，其实质是农民土地资产价值的实现过程。

图1“农转非”居民住房保障体系

3.1保障前提：土地确权

确权是指明确界定土地的集体所有权，而且明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权、

以及住宅的农户所有权[6]。对“农转非”居民进行住房保障，首先必须明确农民所掌握的所有土地的权属关系。目前我国各地农村均存在土地产权登记不及时、产权界限模糊、产权分配不均的问题，造成大量的闲置宅基地长期得不到有效利用。

因此首先对农村宅基地进行土地确权登记，宅基地的使用权明晰之后才能建立住房保障体系，实现“一对一”的住房保障。土地确权登记要实现以下两点目标：一是制定公平的宅基地使用办法，严格控制宅基地的审批和使用，限定宅基地的拥有数量和使用面积，避免宅基地出现浪费和闲置；二是制定详细的宅基地确权登记制度和登记流程，统一登记、及时登记。3.2

保障凭证：住房券

住房券是农民进城之后在城市内参与住房保障的一个凭证，农民凭借住房券获得政府有关住房保障的补贴。其价值通过以下三个方面计算，一是住房券价值的大小与原土地的价值密切相关，是原土地价值的直接体现；二是应考虑地票交易和建设用地转让中土地的增值情况，将土地交易过程中的收益尤其是地票交易的大部分收益通过住房券的形式回馈“农转非”居民；三是因为住房券是对农民失去土地后的一种直接补偿，因此还需要考虑住房市场的趋势、“农转非”居民的平均收入情况，保证住房券的价值能够切实有效地缓解农民进城后的住房压力。为了鼓励农民退出土地、选择城市户籍，住房券的价值必要时可适当地进一步提高，以起到激励的作用。

采用住房券进行住房保障的优势在于：（1）住房券价值的实现渠道有两个：一是其能够置换一定面积的保障性住房，当住房券价值不足以置换整个住房时，可以仅仅置换与其价值相当的面积；二是其货币价值是其能够置换的保障性住房的换算价值，换算采用的住房单价为政府制定的城市保障性住房的价格；（2）通过住房券建立了土地到住房保障的一对一封闭置换系统，避免采用现金补贴出现的补贴资金流出住房保障系统的问题；（3）住房券具有“储藏价值”，即与土地一样有财产性质，其价值根据政

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府保障型住房单价的变化而发生价值变化，但其能够置换的保障性住房面积不变，而且住房券的货币价值与市场上商品房的价值变化无关；（4）住房券长期有效，进城农民可以选择其认为需要住房的时期，申请将住房券置换成住房保障福利。3.3保障方式

3.3.1

住房券置换购房款

在得到住房券之后，“农转非”居民可以选择货币补偿的方式，即可以在购买政府规定的户型、面积和价格的商品房时，用住房券冲抵一部分面积的购房款。政府可以规定在利用住房券购买商品住宅时，在契税、土地增值税等税种上给予农民一定的优惠。这种货币补偿方式的特点是：（1）成本低、效率高，政府不必针对“农转非”居民专门建造保障性住房，而是采用自行购买商业住宅的方式；2

）农民的选择余地比较大，根据自身情况和工作地点购买合适的住宅，但货币补偿只能用于购买重庆市的住宅，且住宅的面积应以中小户型为主。3.3.2

住房券置换公租房

结合重庆市正在建设的解决中低收入家庭住房问题的公租房项目，农民可以选择实物补偿的方式，即通过住房券置换公租房的形式享受住房保障。这种实物补偿的特点是：（1）由于公租房采用划拨用地，集中建设，成本比较低、售价合理，因此“农转非”居民在收入普遍比较低的情况下选择公租房更符合自身经济条件；（2）由于重庆的公租房允许居民在租住满五年之后购买，而且购买的价格也大大低于市场水平，因此在高房价的背景下，住房券可以直接置换一套面积合理的公租房，也就是实物补偿的方式可以更快地让农民拥有自己的住房。如果“农转非”居民在城市已经有住宅，那么只允许选择货币补偿，作为退出土地的补偿，不允许已购买城市住宅的“农转非”居民利用住房券再申请公租房。3.4保障资金的来源3.4.1

基础资金

对于“农转非”居民的住房保障，地票交易和建设用地出让两个过程产生的土地增值可以用于支付住房保障所需要的资金。通过户籍制度改革所产生的建设用地的增值支持“农转非”居民的住房保障是一种“藏富于民”的

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图2

“农转非”居民住房保障的资金来源

（虚线表示尚未开辟的渠道）

措施，是对其退出土地的最有利补偿。因为这部分资金依靠的是土地的增值过程；依照目前的土地市场状况，这部分资金来源的资金量是非常大的，不仅可以直接用于公租房建设投资或者货币补偿，而且金融杠杆能力强，可以通过抵押方式获得更大规模的住房保障资金。3.4.2

市场资金

除了土地交易和地票交易产生的资金外，还可以采用市场资金进行住房保障体系建设。重庆采用国有融资平台的方式利用土地等优质资产作为抵押进行借贷融资、公积金贷款筹集资金建设公租房，并将房地产税收用于保障房建设等。

加快建立“农转非”重庆的户籍制度改革进展速度比较快，具有探索和

示范作用，随着三年内4000万平方米公租房的建设目标逐渐完成，城市的住房保障也日趋完善；但是要实现户籍制度改革的长期可持续发展，还需要政府完善“农转非”居民的住房保障的政策和制度。4.1

政府必须发挥主动角色

保障性住房属于公共产品领域，其无论采用何种建设模式，政府必须发挥主导作用。政府需要从规制和监管两个方面入手，积极发挥其保障型住房供给方的优势，制定有利于尽快建立进城农民住房保障的政策。4.2

加快制定保障“农转非”居民住房权利的地方法规

一方面进城农民在较长一段时间内属于弱势群体，其法律意识比较淡薄，另一方面“农转非”居民的住房保障涉及到土地使用权的转让、住房券的置换和地票交易等利

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益链，为了不使他们的权益在整个住房保障实现过程中受到侵犯，政府必须加快制定“农转非”居民住房保障体系相关法律、法规。4.3

利用金融渠道筹集保障资金

2010年重庆公租房建设资金中的51%来源于银行信贷，公租房多样化的融资模式还未形成。无论是货币补偿还是实物补偿的方式，政府都需要较大规模的资金投入。如图2所示，重庆应抓住保障性住房房地产信托投

资基金（REITs）试点城市的机会，探索应用房地产投资信托进行公租房的建设融资，吸引加大规模的民间资本进入公租房建设领域，积极探索采用公私合作（PPP）和资产证券化等融资方式，拓宽资金来源渠道，实现资金的可持续发展。

结语

户籍制度改革是一个系统过程，是统筹城乡的关键步骤，住房保障制度关系到住房制度改革能否顺利和成功。本文在分析“农转非”居民住房保障的意义后，分析了包括土地确权、

地票交易、住房券流通和换购等为一体的住房保障体系，并提出完善该体系的政策意见，为完善重庆城市住房保障整体建设，增强城市竞争力提供了一定参考。蒉

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