北京市失业保险制度改革研究

作者：张建明樊斌

北京社会科学 1999年11期

　　由于多种因素的影响，近年来作为国有企业三大历史债务之一的冗员问题日益显化为失业问题，伴随劳动力供求总量结构性矛盾的发展，严峻的就业形势使失业社会保险改革成为北京地区社会保障体系建设过程中的一个迫切课题。

　　一 失业社会保险改革的现状

　　1993 年国务院正式颁布实施了《国有企业职工待业保险规定》。1994年北京市根据上述法规，接合本地实际，制定了《北京市失业保险规定》（以下简称《规定》），在保障失业职工基本生活、支持企业改革、促进就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。

　　1.失业社会保险覆盖面保持稳定

　　以《北京市失业保险规定》的出台为标志，目前北京已建立起制度、缴费率、救济标准初步统一的失业保险，其适用范围已涵盖国有、集体和其他所有制企业以及依照有关法律、法规实行失业保险制度的其他机关、事业单位及其职工。据北京市劳动部门统计，1996、1997年全市分别有216.3万、214.0万，统筹覆盖面分别达到了85.0%、84.3%，高于同期全国平均水平（请参见表1 ）提高了社会各界承受失业问题的能力，为进一步推动企业改革创造了条件。

　　2.保险基金的运行情况

　　依据《规定》，参加失业保险的单位按职工工资总额的1%， 职工个人按每人每月2元的标准交纳保险费，全市建立失业保险基金。 失业保险金的主要功能集中体现在以下两个方面：

　　表1 北京市1995——1997年失业保险进展情况

　　 年末参加年末参加市统计*同期全

　　时间 统筹单位统筹职工同公布国平均水

　　 数(个) 数(万人)覆盖面平

　　1995 67%

　　1996

　　17222 216.0 85.0% 73%

　　1997

　　17278 214.0 84.3% 73%

　　资料：1.北京市统计局.北京统计年鉴1997.中国统计出版社，1997，421。

　　2.江流等主编.1996—1997中国社会形势分析与预测.社科文献出版社，1997，154。

　　3.北京市劳动局.1997年北京市劳动事业发展公报，北京日报，1998—06—07。

　　（1）失业救济

　　1996年北京市共提取失业保险金23 067万元（注：北京市统计局.北京市统计年鉴1997.北京：中国统计出版社，1997，421.）， 全年共发放失业救济金2074.0万元，共救济失业人口3.1 万人（注：国家统计局人口与就业局，劳动部综和计划与工资司中国劳动统计年鉴1997，北京：中国统计出版社，1997，423.）。1997年全年为1.49万失业职工支付救济金2196.0万元，人均月救济水平为202—247元（注：北京日报记者.北京下岗职工生活状况.北京日报.1998—06—09（1）.）， 为当年北京市城市居民最低生活保障线人均月收入190元的120%—150%， 体现了失业保险保障基本生活的功能。此外，再就业服务中心用于代缴分流职工社会保险金的资金有1／3也来自于失业保险金。

　　（2）促进再就业

　　职业培训、转岗培训是解决结构性失业的主要措施。失业保险并不仅仅满足于使失业者有一定的生活保障，促进再就业，对失业者进行培训、职业介绍、生产扶持也是其重要内容之一。据统计，1997年北京市劳动局从失业保险基金中共拨付资金9 028万元（请参见表2）以支持再就业工程的各具体项目（注：王臣景、刘洋、周力今.北京形成“四轮驱动”就业服务体系.中国劳动报.1998—02—24（1）.）。全年共培训下岗、失业人员9.1万，其中有4.3万人接受了免费职业培训，4.8 万人接受了职业技能培训，4.2万人实现了再就业。

　　表2 1997年北京市失业保险金的部分开支情况

　　项目 金额(万元)

　　失业救济金

　　2196

　　转岗培训 1200

　　费生产自救

　　1286

　　支持再就业服务中心

　　1252

　　拨付贷款贴息 965

　　下岗、失业人员自谋职业费 1060

　　破产企业职工安置费

　　2992

　　合计11224

　　资料：王臣景、刘洋、周力今.北京形成“四轮驱动”就业服务体系.中国劳动报.1998—02—24（1）.

　　表3 近年来北京市城镇失业率的变化

　　[**************]7

　　1998

　　中国城镇统计失业率 2.50%

　　2.90%

　　3.00%

　　3.10% 3.50%

　　北京市统计失业率-

　　1.10%

　　1.53%

　　1.39% 2.35%

　　北京市实际失业率(推测值)0.40%

　　0.40%

　　0.60%

　　0.73% 1.00%

　　资料：1.北京市劳动局.1997年北京市劳动事业发展公报.北京日报，1998—06—07（2）.

　　2.喻乃忠.北京市1998年再就业工程实施计划.中国劳动，1998（3）:30—32.

　　3.国家统计局人口与就业统计司，劳动部综合计划与工资司.中国劳动统计年鉴1997.北京：中国统计出版社，1997.89.

　　4.张根明、郭永中.1998就业形势分析与预测.中国软科学，1998，（1）：105—113.

　　注释：1.实际失业率＝（年末登记失业人口+年末未就业下岗职工）／（年末登记失业人口+年末城镇就业人口）

　　2.1994年北京市实际失业率因资料不全，暂以该年统计失业率代替

　　

　　二 深化失业保险改革过程中面临的问题和矛盾

　　1.失业保险改革面临严峻的就业形势

　　失业保险制度的建设及其效果和就业形势有着直接地联系。就全国情况而言，1992年以来城乡就业压力逐渐增大，就业问题日趋严峻，成为影响社会稳定的突出矛盾之一。北京市的就业状况虽然比全国的情况要好一些，但失业率也呈明显上升趋势。据北京市劳动部门统计，截止1990年年底全市共有登记失业人口1.7万，登记失业率0.4%。1996 、 1997年年底登记失业人口分别增加到2.8、3.2万，登记失业率也相应上升为0.6%、0.73%。应该指出的是， 登记失业率并不能完全反映实际情况。据有关部门统计，1998年北京市城镇劳动力供给量为42.3万人（其中新增下岗职工15.7万，1997年结转的3.3万下岗职工， 登记失业人口3.2万，新增劳动力20.1万），城镇新创造的就业岗位为32万， 仍有10.3万人的就业问题亟待解决，据此可初步估计1998年实际失业率已逾2%（约为2.35%）。上述数字说明， 即使在经济发展情况较好的北京地区，失业问题也越来越成为关系到社会、经济发展的全局性课题。考虑到国有、集体经济单位中仍有大量富余人员（对富余人员所占比重，不同课题组看法相距甚远，一般认为在10%——30%之间）。1997年北京市有关部门的调查显示本市约有50.3%企业存在下岗职工，工业系统下岗职工已占总体的48.2%（注：王臣景、刘洋、周力今.北京形成“四轮驱动”就业服务体系.中国劳动报.1998—02—24（1）.）。有关方面预计1998至2000年还会有30万工人下岗（注：肖雯慧、孙玉山.新当选市委领导成员会见中外记者.北京日报，1997—12—18（3）.）。 今后其剥离所在单位、逐步流入社会的速度将随改革力度的加大而进一步加快，此外，下岗职工流向复杂，也给保险的管理工作增加了难度。目前下岗安置政策有解除劳动合同、转岗培训、企业间调剂、劳务派遣、内部退养、下岗待工（最长2年）。对此， 深化失业保险改革必须采取得力的应对措施。

　　2.失业保险社会化程度偏低

　　目前北京市失业保险所涵盖的参保对象虽比以前有较大增长。但距制度本身的设计目标仍有相当的差距。1996、1997两年，本市共有216.2 万、214.0万职工参加了失业保险社会统筹， 尚不足同期地方企业职工的总数238.5万、232.3万，若与全市企业职工总数、城镇职工总数、城镇从业人员总数相比，差距更加明显（请参阅表—4）， 可以认为北京市失业保险制度的建设还存在空白。

　　表4 1996—1997年北京市失业保险覆盖职工占各总体比例

　　项目参保职工数 城镇企业职工数 城镇职工总数

　　1996(万人) 216.3 335.0460.5

　　 覆盖面 63.8%46.9%

　　1997(万人) 214.0 338.7465.3

　　 覆盖面 63.2%46.0%

　　 项目全市城镇从业人员

　　1996(万人) 495.7

　　 覆盖面43.6%

　　1997(万人) 498.8

　　 覆盖面42.9%

　　资料：北京市劳动局.1997年北京市劳动事业发展公报.北京日报，1998—06—07（2）.

　　造成上述失业保险辐射面仍偏窄的原因主要来自于不同经济类型单位间的差异。目前全民所有制企业、部分城镇区县以上集体企业失业保险覆盖工作较好。而其他经济形式的企业有相当部分仍游离于失业保险网之外（如三资企业、私营企业、个体企业等）。相对于前者而言，一方面失业保险制度对其缺乏足够约束力，另一方面这些企业的职工年龄较轻，企业负担较少且效益较好，因此参保愿望不迫切。

　　失业保险社会化程度偏低使失业保险的作用受到限制。首先，覆盖面偏窄很难与新一轮改革特别是现代企业制度改革相适应，其产生的经济、政治和心理条件不足以推动劳动力在不同企业间的流动。其次，影响了失业保险基金的保障功能。以1997年为例，参保职工数若达到城镇职工95%（上海统计失业保险覆盖面同期已达到95%）的水平，去年一年仅职工个人缴费一项就可增收5466万元，约为当年发放失业救济金的2.48倍。

　　3.失业保险基金筹集不足

　　1）失业保险缴费率明显偏低

　　目前北京市失业保险缴费率仅为职工工资总额的1%，远低于5%—7%的国际平均水平。这个比例源于1950 年国务院颁布的《救济失业工人暂行办法》，尔后在失业保险制度建设初期按预计的较低的国有企业低失业率水平（以职工平均失业率2%，失业救济平均给付率50 %计算）因而得以沿用。经过40多年的发展，特别是改革开放20多年来，我国综合国力已明显增强，1%的失业保险率既不适应现有经济发展水平， 也无法应对失业保险日益增长的挑战。就北京市而言， 据我们推测， 1998年全市将有失业职工10.70万人，失业率逾2%，以平均半年的失业周期（调查显示北京市失业人员中有65.6%失业时间在6 个月以上（注：国家统计局人口与就业局，劳动部综和计划与工资司中国劳动统计年鉴1997，97.））和年均3600元的社会保险费（全国平均水平，包括基本生活费、医疗费、赡养费等）计算，全年需失业救济金1.93亿元，约占1997年失业保险基金提取量2.9亿（注：1997 年失业保险基金提取量＝当年参保职工工资总额的1 %+当年参保职工个人缴费金额＝当年参保职工数×职工年平均工资×1%+当年参保职工个人缴费金额＝214万人×1.1万元×1%+214万人×0.0024万元－2.9亿元。）（此数据为推测值，见注释）的66.6%。有专家认为，如果隐性失业问题完全显性化，实际需要的失业保险缴费率至少不会低于10%（注：葛延风.改革与发展过程中社会保险制度的建设问题.社会学研究，1998，（2）：93—100.），否则无法在正常发挥其功能的条件下维持收支平衡。 考虑到今后几年北京市产业结构调整、企业重组的力度进一步增大，若现有富余人员全部分流再加上因节构调整而下岗的人员北京市下岗职工将达40—50万人，失业保险基金筹集将承受更大挑战，其救济失业职工、支持再就业的功能将不可避免地受到更多限制。

　　2）基金酬措渠道单一

　　就目前而言，个人负担比例过低，失业保险基金主要依靠企业，是基金酬措渠道单一的主要表现，也是造成失业保险基金筹集不足的又一重要原因。职工个人每年24元的缴费标准仅相当于其年平均工资水平的0.1%，在职工收入水平持续稳定增长， 已具备一定经济实力的条件下，这既不利于基金规模的扩大，也不利于职工个人责任感的建立。特别是在目前国家财政紧张，企业普遍不景气（近年来在我国部分地区出现了由于企业经济效益大面积滑坡致使失业保险缴费率急剧下降至50%—60%的严峻局面）、社会保险负担沉重的环境之下，上述矛盾现象表明失业保险在实际操作过程中距建立国家、企业、个人三方合理负担目标还有不小差距。

　　三 关于完善失业社会保险的若干对策

　　1.关于失业保险的覆盖面问题

　　从理论上讲，失业保险应涵盖所有劳动者，因为他们都有可能暂时被排除出就业行列。纵观世界主要国家的失业保险制度，也都覆盖了几乎全部工薪人员。面对城镇企业失业职工日益增多的客观事实，必须尽快吸纳尚游离于失业保险之外的城镇职工，扩大统筹范围，才能保障现有失业职工对基本生活和再就业的需求，提高将来应对风险的能力。

　　提高其他所有制单位及其从业人员的参保面。1996年北京市共有城镇职工460.57万，其中集体和其他所有制单位职工111.52万，占总体的24.2%，当年全市私营企业和个体从业人员已有52.52 万（注：国家统计局人口与就业局，劳动部综和计划与工资司.中国劳动统计年鉴1997北京：中国统计出版社，1997，398），他们往往缺乏就业保障。 考虑到今后一段时间内，非公有制经济将以较快的速度发展，吸纳劳动就业能力不断提高，这部分劳动者势必成为拓宽覆盖面的工作重心之一。

　　2.关于失业保险基金的筹集问题

　　失业保险是对失业者提供基本物质帮助的一种制度，因此失业保险基金的筹集直接关系到整个制度的成败。失业保险基金采取何种负担方式取决于多种因素，比较而言，以政府、企业和职工三方共同负担较为普遍，约占实行失业保险制度国家总数的40%。目前我国失业保险基金主要由企业负担，少部分由政府财政补足，个人相对而言很少交纳。对此，将改革目标定位于建立三方合理负担，按一定比例共同筹集的模式以取得共识。

　　按照西方国家实施失业保险的规律性经验，能够维持失业保险体系正常运转的缴费率和失业率大致相当。本世纪七十年代以来西方发达国家就业问题日渐严重，失业社会保险缴费率保持在一个较高水平，如加拿大为7.74%、德国为6.8%、法国为6.9%。我国失业社会保险综合缴费率仅为1%强，远不能适应不断扩大的失业群体对失业保险的需求。

　　因此，综合以上两点，我们设想了两个提高综合缴费、增强基金抗风险能力的方案作为解决上述矛盾的基本选择。

　　方案1：将综合缴费率提高到3%，其中企业缴费率由现在的1 %提高到2%，职工个人缴费率调整为1%。其可行性在于，首先，自《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年7 月16日）后，企业养老保险缴费率正逐步下降，可以认为已为适当提高失业保险缴费率提供了部分空间，因此企业总的社会保险负担并不会增加。其次，以职工个人而言作为失业保险的对象应是权利与义务的统一体，不但因应该尽义务而且在有条件的情况下，个人负担比例提高的速度应加快。1997年职工平均工资为11019元， 职工个人缴费标准由占其工资额的0.2%增加到1%，即由24元／年变为110元／年， 丝毫不影响其收入的总体水平。经我们粗略计算，假设采纳方案1， 则在现有职工参保数下，1997年可提取失业保险基金7.1亿元（注：1997 年失业保险基金提取量＝当年参保职工工资总额的2 %+当年参保职工个人缴费金额＝当年参保职工数×职工年平均工资×2 %+当年参保职工个人缴费金额＝214万人×1.1万元×3%＝7.1亿元。）。从理论上讲失业保险制度，保障水平和支持再就业能力可3倍于现有水平。

　　方案2：将综合缴费率提高到4%，其中企业缴费率2%， 职工个人缴费率调整为2%，则1997年可提取失业保险基金9.4万元，可建立预防高失业率的基金。今后一段时间，产业结构调整、企业冗员分流、农村剩余劳动力向非农产业转移，结构性失业的压力相当大。此外，非国有制经济从业人员虽然发展较快，但一遇市场波动，也会向社会释放劳动力。最后，中国经济和世界经济关系日渐密切，就业状况也会受国际经济波动影响（如东南亚金融危机虽未造成明显影响，但对此我们应有所警惕）。面对新情况，失业保险必须采取新的应对措施，及早建立预防高失业率风险基金。

　　3.关于强化失业保险促进就业功能的问题

　　建立失业保险制度的目的，一方面固然是保障失业者失业期间的基本生活，另一方面也是为了促进失业者尽快就业，保持参保人员、缴费基数乃至制度本身的良性运行。同时，这也是失业人员自身对就业保障体系的根本性要求。

　　从世界各国失业保险制度的发展趋势来看，越来越多的市场经济国家通过改革失业保险基金的筹集、发放办法，提高用于技术培训、转岗培训费用的支出比例，逐步代替单纯发放救济金的做法，把立足点放到积极实现再就业上。这方面最为典型的是瑞典政府对就业保险体系中劳动市场政策的高度重视，他们认为“积极”的帮助就业原则高于“消极”的现金救济原则。前者即可以使失业者生活有保障，不至浪费劳动力资源，而后者只能作为帮助就业的最后一招。所谓的“积极劳动市场政策”分为以下两个方面。一，供给导向型劳动市场政策，主要包括供求配置服务（职业介绍）和劳动力市场培训（劳动力技能培训）。二，需求导向型劳动市场政策，主要包括“暂时性的”就业公共工程、帮助残疾人就业、增加妇女就业机会等。从实施效果来看瑞典的失业问题得到了较好的解决，其失业率从60年代到1991年长期保持在3%上下， 同期远低于西欧其他国家（注：楚建中.瑞典失业保险制度及其对我国的启示.国际经贸研究，1996，（4）：30—34.）。1994 年德国失业保险费支出约为700亿元，其中只有38.6%用于失业救济，而有54.3 %的资金用在了职业促进方面（注：公蜂涛、王乃合.德国失业保障及其对我国的借鉴.国际经贸研究，1996，（4）：25）。上海市1998 年在下岗分流的社会压力继续增大，劳动力供需矛盾突出的不利情况下，通过拓展和深化这一体系，分流安置30余万人次，待分流人数与1996年底结存数基本持平（注：丁曦林.拓宽就业渠道增加就业岗位.文汇报.1998—01—14（1）.）。

　　从北京市的实践来看，失业保险和劳动市场政策也的确全面推进了再就业工程。目前北京市已初步形成了以职业介绍、职业培训、生产自救和失业保险为依托的再就业服务体系，从1995年至今，全市共安置近50万下岗职工和失业人员。调查显示，现已有80.6%的下岗职工和60%的失业人员实现了再就业。再就业工程获得了广大市民的认同。1998年4月在一次由《中国劳动报》主导的调查中，有65 %的被调查对象认为下岗失业职工最需要的是新的工作机会，21%的则把职业技能培训列为首要因素，而仅有7%的认为失业救济占据最重要的地位。总结经验， 要强化失业保险促进就业的功能，其核心在于加强再就业服务体系的联合协调运行。首先，应完善再就业工作领导体系，再就业工程领导小组要加强劳动部门与政府其他职能部门间的协作，例如，要特别注重发挥北京市丰富的教育资源优势，打破再就业培训只在劳动部门与行业内部进行的局面，拓宽发展职业教育的道路。有关资料表明，北京市劳动部门截止1998年3月已首批确认了100所作为再就业培训的学校，其中有高等院校16所、中专5所、成人学校和社会力量办学18所、技工学校18 所、市就业训练定点学校34所。1997年市劳动部门32所定点培训学校共培训下岗失业人员2.4万人，再就业率达到了92%（注：周立今.京城有你的好课堂.中国劳动保障报，1998—08—02（1）.）。其次， 要充分重视失业保险金促进就业的经济杠杆作用。例如，有的省市规定，凡企业招用下岗、失业职工的，可将其应享受的救济金一次拨付给企业，作为支付职工工资的补贴；失业职工自愿组织起来或自谋职业的可适当借部分资金帮助启动生产等。第三，应加大对就业专项资金的投入力度。去年一年，市政府先后拨出培训费、安置费、生产自救费6400万元，国家银行为再就业工程提供贷款4.5亿元， 取得了良好效果（注：李家杰.北京80.6%的下岗人员再就业.光明日报，1998—01—22（1）.）。发达市场经济国家为解决劳动力资源开发和就业问题往往采取建立就业专项基金的做法（其现有平均规模为国民生产总值的1%—3.2%），以增强人力资源开发的力度。今后在市财政状况允许的条件下，建议尽快设立就业专项基金，为就业工作提供坚实的物质保障。最后，继续完善再就业服务中心的运行机制，建立与市场需求相结合的就业培训网络，加快分流安置速度。

　　4.关于建立补充失业保险制度的问题

　　参照有关多层次的养老社会保险体系的设想，我们认为应建立由法定基本保险、企业年金保险、个人储蓄保险并存的多层次失业保险体系。第一层次法定基本保险主要通过开征失业保险税，加大执行现有政策的力度，由国家、企业、个人三方共同负担；第二层次的企业年金保险，由企业负担，国家在政策上给予鼓励；第三层次的个人储蓄保险由职工个人负担。这样国家、企业、个人三方都承担责任和风险。

　　5.关于失业救济金的计发标准问题

　　目前我国的失业津贴被称为失业救济金。社会救济金与社会保险在保障力度上是有差别的，前者只能解决最基本的生存需求，而后者的待遇应能保障受保人享受到就业前基本的生活水平。因此，有一种意见认为应将失业金计发标准提高到职工年平均工资40%的世界平均水平，即在目前（以1997年为例）的228元／月的基础上提高60%调整为369元／月，年失业救济金支出由2196万元增加到3513万元。失业救济金标准的确定涉及诸多因素，且给付标准一经确定就有一定的刚性，所以必须十分谨慎。我们认为在实际操作中，既要保证失业者对基本生活的需求以保护劳动力，又要兼顾效率与公平以激发再就业动力，还不能增加基金运行的风险，因此依据国情、市情，失业保险津贴应定位于失业救济，与此同时还要按实际情况做相应调整。其原因在于：职工工资年均增长速度较快（请参见表5），失业救济金的计发标准若与之挂钩， 将为基金维持收支平衡带来困难，特别是在隐性失业率不断显形化的条件下，将极大的增加基金运行风险。目前失业保险救济金功效低下的原因主要来自于社会救济金水平的调整滞后于现实的需要。根据必需品法，我们测算出1996年社会救济金标准应提高32%，为250元（请参见表6）。据此标准，失业救济金上调为310元， 即可较好满足实际需要（国际劳工组织认为发展中国家失业津贴以失业者离职前工资收入的45%为宜，按此标准1997年失业津贴应为1996年职工月均工资的45%，约为360元， 也从一个方面论证了上述结论）。从长远来看，通过强化救济功能可降低有关的财务风险，因为救济原则是依据生活需求为标准，虽逐年有所增长，但实际需要的救济金数量要比其他方式低得多。

　　表5 近五年来北京市职工工资年平均增长率

　　 1993 1994 1995 1996 1997

　　职工平均 4780 6540 8144 9579 11019

　　工资(元)

　　 年平均

　　40.5% 36.8% 24.5% 17.6%15.0%

　　资料：1.北京市统计局.北京市统计年鉴1997.北京：中国统计出版社，1997，503.

　　2.北京市劳动局.1997年北京市劳动事业发展公报.北京日报，1998—06—07（2）.

　　图6 1996年北京市低收入户必需品消费性支出（单位：元）

　　

　　资料：北京市统计局.北京市统计年鉴1997.北京：中国统计出版社，1997，402.（经整理）.

作者介绍：张建明 樊斌 中国人民大学党委