试论国家在国有企业改革中的作用

作者：黄新华

贵州财经学院学报 2002年03期

　　“国家的存在是经济增长的关键，然而，国家又是人为经济衰退的根源。”（注：道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店、上海人民出版 社，1994.20。 ）这一悖论使 新制度经济学将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入分析框架，并运用经济理 论进行研究和探讨，从而形成了其独特的国家理论。这一理论的主要内容包括国家的起源与 目的，国家与产权制度的形成，国家在制度变迁中的作用，意识形态与国家的相对稳定性等 问题。本文将利用这一理论的研究成果，探讨国家在国有企业改革中的作用。

　　一

　　国家理论首先要说明国家的起源。新制度经济学认为，国家既不是掠夺或剥削的产物，也 不是公民达成契约的结果。但是国家带有契约和掠夺的双重属性，因此国家起源于“暴力潜 能”的不同分配。若暴力潜能在公民之间平等分配，便产生契约性国家；若这样的分配是不 平等的，便产生掠夺性（剥削性）国家，由此出现统治者和被统治者，即掠夺者（剥削者）和被 掠夺者（被剥削者）。因为“暴力潜能”的分配决定了国家的性质，所以国家是在暴力方面具 有比较优势的组织。新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺思对国家的暴力进行了详细分析 ，他指出国家暴力既包括军队、警察、监狱等暴力工具，也包括权威、特权和垄断等无形资 产，因而暴力实质上是一种资源。在国家没有产生之前，这些暴力资源也在相当程度上存在 ，不过它是分散的，国家的形式就是将各种分散的暴力资源集中到一个组织行使。这就是说 ，国家是一种在某个特定地区内对合法使用强制性手段（暴力资源）具有垄断权的制度安排， 这种制度安排赋予了国家在暴力方面的比较优势。这种比较优势表现为：(1)国家暴力能够 有效地对付非法暴力，捍卫公民的利益。这种合法性起源于每个人捍卫自己的利益，抵御别 人侵害的合法权利；(2)国家暴力的使用能达到规模经济和防止“搭便车”问题，从而更加 经济有效。

　　国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。建立和完善社会主义市场经济体制，实现 公有制和市场经济的有效结合，最重要的是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和 经营 机制。但是，传统的国有企业是由一套互为条件、互相适应的制度安排构成的，它是一个 政企合一的社会组织，在市场中它享有法律保护的垄断地位。因此由计划经济向市场经济转 型，在旧体制的基础上造就出国有企业新的管理体制和经营机制，是一个艰巨复杂的过程。 因为这一历史性的变革，不是原有经济体制框架内枝枝节节的修补或改良，而是经济运行机 制的 整体性转换，实际上是一场体制转型的革命，在很大程度上是一种强制性的制度安排。因此 要进一步促进旧体制向新体制转型，顺利实现2010年国有企业改革和发展的目标，即“基本 完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制 度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抵御风险能力明显增强，使国有经 济在国民经济中更好地发挥主导作用”，（注：《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，《厦门日报》，1999—09 —27(1)。）必须发挥国家在暴力方面的比较优势。因为只有 在暴力方面具有比较优势的组织，在特定区域内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安 排的国家，才可能以说服为手段，以强制力为后盾，通过行政的、法律的、经济的乃至道德 的措施，既推进国有企业的改革进程，又减少改革中的无序状态，缓解矛盾冲突，把冲突保 持在“秩序”的范围内。改革十多年的稳健推进和长足进展，已经显示了国家在改革时期组 织新秩序的权威和成就，没有国家的积极参与，国有企业改革不可能有这样的自觉性和有序 性，更不可能有如此低廉的代价。

　　二

　　从国家的起源出发，新制度经济学进而分析了国家的目的。在新制度经济学看来，国家有 两个基本目的：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金（收 入）最大化；二是在第一个目的的框架中降低交易费用使社会产出最大，从而增加国家的税 收。但是从历史上看，“在使统治者（和他的集团）的租金最大化的所有权结构与降低交易费 用和促进经济增长的有效率体制之间存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现经 济持续增长的根源。”（注：道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店、上海人民出版 社，1994.29。）这就是说，国家的两个目的是相互冲突的，冲突的根源在于有效率 的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在着矛盾，建立有效率的产权制度有利于社 会产出最大化，但可能并不有利于统治者租金的最大化。从自身利益出发，统治者往往可能 维持或建立一套无效率的产权制度。新制度经济学进而揭示了国家与产权制度之间的内在联 系。

　　新制度经济学指出，经济史的变迁表明，没有国家权力的介入，财产权利就无法得到有效 的界定、保护和实施。因为产权的本质是一种排他性的权利，而在暴力方面具有比较优势的 组织（国家）处于界定和行使产权的地位。因此离开产权，人们很难对国家作出有效的分析。 新制度经济学具体阐明了国家在产权制度形成中的作用：(1)国家可以凭借其暴力潜能和权 威在全社会实现所有权。没有国家的权威，很难想象所有权会普遍地实现。(2)国家可以降 低产权界定和转让中的交易费用。产权的界定与转让涉及到一系列交易费用，过高的交易费 用往往限制了排他性产权制度的建立和产权的转让，而国家作为第三种当事人，能够通过建 立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用。(3)国家权力介入产权安排的方式和程度的 差异会导致不同产权制度的形成。有的国家只为产权安排和产权变革提供“游戏规则”；有 的国家不仅提供“游戏规则”，而且还直接参与甚至干预产权安排与产权变革。国家权力介 入产权安排的方式和程度的差异，会导致出现不同的产权制度，从而促进经济增长或引起经 济衰落。

　　国有企业产权制度改革是深化国有企业改革的一项核心任务。我国既然要建立社会主义市 场经济体制，通过产权体制改革达到企业产权的明确界定和合理分解，就不能不占有极为重 要的地位。因为产权制度是各项市场制度的基础，真正的市场体制的建立和市场机制的运行 ，离不开企业产权主体的确立和自负盈亏、自主经营的企业机制的形成。但是我国传统国有 企业产权制度的缺陷是明显的，政府作为单一的产权主体，行使国有企业财产的占有权、使 用权、收益权、分配权，以至于企业成为政府行政机构的附属物，无法按照市场经济规律经 营运作。因此通过产权制度改革，在政企分开的基础上，使国有企业产权界区清晰，是国有 企业改革的应有之义。新制度经济学关于国家与产权制度之间关系的论述，无疑为我们探索 国有企业产权制度改革提供了一个新的视角。它表明国家与产权制度的形成关系密切，通过 发挥国家在产权制度建设中的作用，在国家权力的参与和干预下，完全可以重构企业产权制 度。检索国有企业产权制度改革的历程，也不难看出国家始终处于改革的中心位置，国家既 是改革的发动者，又是组织改革的实施者，国家权力的保障作用是改革得以顺利推进的前提 。当然，由于国家目的的双重性，使得国家既可能是有效产权的保护神，也可能是无效产权 制度的供给者，因此为实现经济持续增长，必须采取措施克服国家在产权制度构建中的消极 影响。这一点对于能否真正发挥国家在国有企业产权制度改革中的作用尤其重要。

　　三

　　新制度经济学不仅探讨了国家与产权制度的形成，而且分析了国家与制度变迁的关系。制 度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，它的实质是一种效率更高的制度对另一种制度的 替代过程。新制度经济学指出，由于国家是在暴力方面具有比较优势的组织，所以国家属于 自然垄断的范畴，国家一旦形成，就能利用其强制性、垄断性和规模经济的优势，干预和推 动制度变迁，对制度变迁发挥独特的、举足轻重的作用。

　　首先从制度变迁的需求上看，国家既可以通过改变产品和要素的相对价格比例来促进制度 变迁，也可以通过引进或集中开发新技术、扩大市场规模引导制度变迁。其次从制度变迁的 供给上看，国家既可以通过修改宪法保持宽松繁荣的研究氛围，加强知识存量的积累，增加 制度的供给能力，鼓励制度创新的积极性，也可以利用其强制性和规模经济的优势，降低制 度变迁的供给成本，解决制度供给的持续性不足（即制度供给少于制度需求的现象）。再次从 制度变迁的方式上看，不论是诱致性制度变迁或强制性制度变迁中国家的作用都是明显的。 诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或 一群人，在响应获得利机会时自发倡导、组织和实行。诱致性制度变迁的特点可以概括为赢 利性、自发性和渐进性。作为一种自发性变迁过程，在诱致性制度变迁中，国家的作用主要 是以法律、命令等形式承认由个人或一群人响应获利机会而创立的新制度。强制性制度变 迁是由政府命令与法律引入和实行。强制性制度变迁的主体是国家，因此国家发挥了决定性 的作用：(1)凭借自己垄断的强制力，国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，从 这一点上看，强制性制度变迁的效率很高。(2)国家可以通过制定强制性规则、意识形态控 制、税收等手段减少或抑制搭便车现象，从而降低制度变迁的成本，加速制度变迁的进程。 (3)凭借自己的暴力潜能和规模经济的优势，国家可以在强制性制度变迁中降低组织成本和 实施成本。新制度经济学指出，只有当统治者的预期收入高于预期成本，强制性制度变迁才 会发生。但是国家进行制度变迁的动机比个人远为复杂，国家的预期效用函数中除了经济因 素外，还有非经济因素。因此，以国家为主体的强制性制度变迁的有效性受到许多因素制约 ，其中主要有：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会 科学知识的局限等。正因为如此，强制性制度变迁的结果可能是维持低效率的制度。

　　我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济，实现由高度集中的计划经济向市 场经济转型。因此纵观国有企业改革的历程，从实质上说，就是一个制度的替代、转换与交 易过程，面向市场化的制度安排和制度结构的持续演进，成为改革中推动经济发展的主要力 量。新制度经济学关于国家在制度变迁中的作用的分析，有助于我们在深化国有企业改革中 进一步明确国家的积极作用：(1)国家可以从制度需求上干预和推动国有企业改革。例如市 场规模的扩大会使一些与规模经济相适应的制度安排得以创新，如股份公司制度、跨国公司 制度等，因此针对转型时期，部门和地方对市场较为严重的封锁和分割，国家可以凭借其强 制力，克服体制性障碍，打破地区、部门的行政性垄断和封锁，建立一个竞争性的、开放性 的、全国统一的市场体系，从而扩大市场规模，促进国有企业改革中的制度创新。(2)国家 也可以从制度供给上凭借自己的优势推动国有企业改革。制度供给是要付出成本的，这些成 本至少包括：规划设计的费用、清除旧制度的费用、实施新制度的预期成本以及随机成本。 这些成本有时会大到使得单一的国有企业难以进行制度创新。而国家则可以发挥其强制性和 规模经济的优势，通过把国有企业改革纳入一个高度系统化的过程，降低或弥补制度供给中 的各项费用，使制度创新成为可能。(3)国家还可以通过强制性制度变迁直接推进国有企业 改革。国有企业改革是一个及其复杂的制度变迁过程，仅仅依靠诱致性制度变迁方式满足不 了改革对制度的需求，因此由国家实施强制性制度变迁就显得尤其重要。通过有计划、有步 骤的强制性制度变迁，国家不仅可以弥补制度供给的不足，降低制度变迁的组织成本和实施 成本，还可以以其强制力为后盾，在国有企业普遍推行与市场经济相适应的新制度安排，从 而缩短体制转型过程，促进社会主义市场经济体制的建立。

　　四

　　新制度经济学指出，国家理论除了必须对造成无效率的产权的政治——经济单位的内在倾 向作出解释外，还要说明历史中国家的不稳定性。因为技术总是在不断变化发展，要素的相 对价格也在相应的变动之中。这样，统治者租金最大化的产权结构与它推进经济增长的作用 通常相冲突，现有制度安排与由一系列技术变化所带来的潜在利润的实现常常是不相容的。 换言之，经济变迁致使所有“国家的增长过程是内在不稳定的”（注：道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：上海三联书店、上海人民出版 社，1994.29。）。信息费用、技术和人口 的 变化都是明显的影响不稳定性的因素。还有一个重要的因素就是统治者终有一死。尽管国家 具有内在的不稳定性，但它在一定的历史时期又是相对稳定的。那么是什么力量有助于维持 国 家的相对稳定性呢？对此，新制度经济学的回答是：意识形态。意识形态之所以能够维持国 家的相对稳定性，在新制度经济学看来，这是因为：(1)具有制度性功能的意识形态是一种 人力资本。较大的意识形态拥有量能减少消费虔诚的影子价格，因此个人违犯规则的可能性 较小，从而他对周围的制度安排及制度结构是合乎道德的意识形态信念较强。与此同时，对 现行制度安排的合乎理性的意识形态信念，能淡化机会主义行为。因此，任何国家都通过向 意识形态教育投资来对个人意识形态资本积累进行补贴。(2)维持现有秩序的成本与现存制 度的合法性有关，而合法性是由意识形态巩固和证明的。成功的意识形态可以使社会成员相 信这个制度是公平的，并促使人们自觉地不违反规则和不侵犯产权，这将大大减少对规则和 产权的执行费用，从而构建国家政权得以维持的基础。另一方面，如果要推翻现有秩序，必 须要有成功的“反”意识形态。成功的反意识形态不仅要使人们确信他们的不公正是现行体 制 的一个不可或缺的部分，而且要使人们确信只有通过改变现行体制的活动，一个公正的体 制才能到来。（注：详细分析参见黄新华：《意识形态的新制度经济学分析》，《理论与改革》，2000，(6)）

　　国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。这一变革不可能一次到位，一步完成，而只能是 步步履推进，这就必然造成新旧体制之间的巨大摩擦和断层，引起社会规则的混乱和秩序的 失控，使不同的利益群体和个人之间发生尖锐的矛盾和冲突。换句话说，在国有企业改革的 进程中，国家的内在不稳定是十分明显的。为维持国家的相对稳定性，除了采取必要的行政 、经济、法律手段外，新制度经济学关于意识形态在维持国家稳定中所起作用的论述，对于 我们有着现实的借鉴意义。既然意识形态有助于维持国家的相对稳定性，国家可以通过向意 识形态教育投资来对个人的意识形态资本积累进行补贴，那么我们就应当发挥国家在意识形 态建设中的积极作用，通过舆论导向、教育、奖惩、法制等机制的良性互动，使建立在计划 经济基础上的意识形态，通过筛选、整合和创新，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适 应的意识形态。这就能够为国有企业的改革提供意识形态上的支持，使社会成员表现出对政 治生活的信任感、对集体的忠诚、对社会制度安排的认同，从而减少改革过程中的摩擦，克 服集体行动中的机会主义行为，提高人们对诚实、信赖、忠诚、良心等的效用评价，最终减 少国有企业制度变迁中的组织成本和实施成本。更为重要的是，通过尽快建立起与社会主义 市场经济相符合的意识形态，可以有效克服国有企业改革中的一些不良现象，如寻租活动、 搭便车行为、为了个人利益不惜损害国家和社会利益等，从而规范经济主体的行为，改善经 济活动的环境，提高社会资源的配置效率。

作者介绍：厦门大学政治学与行政学系，福建 厦门 361005 黄新华，(1968～ )，男，福建三明市人，厦门大学政治学与行政学系讲师，厦门大学经济 学系博士研究生。主要研究方向为社会主义经济理论研究。