中国贫困人口变动与反贫困战略转型

中国贫困人口变动与反贫困战略转型

作者：仲高

来源：《西部学刊》2013年第09期

摘要：贫困人口的规模、结构、分布及其诉求正在发生变化。分布呈碎片化，相对贫困人口成为主体部分，发展机会的欠缺和陷入代际传递困境等特征促使我国反贫困战略亟待转型。借鉴和反思国内外反贫困战略，当前我国反贫困战略需要实现扶贫对象由面到点，扶贫方式由开发式向发展式，扶贫主体由线性式向网络式的三大转型。基于此，反贫困的重点是了解贫困人口的特征与需求，进而从扶贫对象、扶贫方式、扶贫主体、贫困人口发展能力以及制度建设等方面提出应对策略。

关键词：贫困人口；反贫困；战略转型；对策

中图分类号：C924.24 文献标识码：A 文章编号：

贫困是一种社会现象，社会学中的贫困是指在物质资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况，其典型特征是不能满足基本生活需求。但随着经济社会发展，贫困也表现为一种相对状态，且贫困的范畴不断拓展至精神、文化甚至是心理层面。探讨贫困问题，实质上就是分析处于贫困状态的这批人群（即贫困人口）的生存状态、基本特征以及如何帮助或引导他们走出贫困状态，同时也要防范处于贫困边缘的人口掉入“贫困陷阱”。因此，传统意义上的反贫困战略侧重于贫困人口所在的地理位置，如界定贫困县、贫困村等，但却相对忽略了贫困个体的生存状态与发展特征。随着我国扶贫开发战略的深入与发展阶段转变，当前反贫困战略需要同时关注贫困人口的整体变动趋势与贫困个体的现实诉求，从而推动我国扶贫开发工作迈向新阶段。

一、中国贫困人口的变动趋势与特征

贫困线标准是一个动态的参考体系，与各个国家经济社会发展水平紧密相联系。按照世界银行的名义国际贫困标准线，贫困人口是指每天生活费低于1.25美元的人口。从我国贫困人口数量来看，按2010年标准贫困人口仍有2688万，而按2011年提高后的贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年），中国还有1.28亿的贫困人口。[1]P45可见，我国贫困线标准历来偏低，经测算，中国新的国家扶贫标准大致相当于每天1美元。但也要看到，贫困标准线的变更导致我国贫困人口数量增加仅是表面现象，在我国消除绝对贫困的过程中，我国贫困人口在结构、分布、社会发展机会以及代际传递等方面都在发生了新变化，这些新变化突破了传统意义上以生存为基线的贫困定义，而更多地凸显贫困人口的发展诉求，也对我国新时期的扶贫开发工作和反贫困战略转型带来了新需求与新挑战。

（一）贫困人口分布呈现碎片化状态

贫困人口的分布包括两层含义：一是贫困人口在地理上的分布状态，这主要受资源禀赋和自然环境的劣势所限制。一般来说，自然环境条件恶劣是贫困地区的普遍现象，从地理环境条件考察贫困地区时，可以看到这些地区不仅资源占有量低，而且地处边远，交通闭塞。不仅本区域的资源蕴藏占有量低，而且资源的供给和来源状况也差。生产生活条件较差、资源极度匮乏、人均耕地少、居住分散、交通不便等等，这些都是导致贫困发生的自然原因。此外，导致贫困地区贫穷落后的自然因素还包括气候、地形地貌、地理位置等诸多方面。在这个层面，我国贫困人口分布正由片状、带状布局向碎片化改变。“我国贫困地区在中部、东北等部分省份在空间分布上呈现离散化的状态，并呈现由东向西、由北向南逐步增多的趋势。”[2]P27二是贫困人口在人群中的分布状态。这主要是受贫困人口自身素质偏低所限制。一般而言，由于个体在受教育程度、劳动技能、经营方法等方面存在差异，其向社会提供的劳动量、创造的劳动价值也各不相同。根据按劳分配、多劳多得的原则，其收入水平自然也就不一样。在这个层面，贫困人口的分布格局正在发生改变，在人口流动频繁的今天，贫困人口在人群中的分布正由相对集聚走向分散化、碎片化，贫困人口分布于社会各个领域。

（二）相对贫困人口成为主体部分

贫困一般分为绝对贫困与相对贫困两种类型，绝对贫困又称生存贫困.是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要。相对贫困是相对周围的人而言的，是指与社会平均水平相比其收入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状况，各个社会阶层之间和各阶层内部的收入差异，通常是把人口的一定比例确定生活在相对的贫困之中。随着我国扶贫工作的深入，绝对贫困问题得到了显著解决。据统计，“以绝对贫困标准测算，农村绝对贫困人口规模从2000年的3209万人下降到2008年的1004万人，绝对贫困发生率从2000年的3.5%下降到2008年的1%。”[3]P11可见，我国绝对贫困发生率已经很低，绝对贫困人口总数相对稳定，且大多为丧失劳动能力，属于救助式扶贫对象，在最低生活保障政策的覆盖下，基本可以解决温饱问题。在贫困人口构成中，相对贫困人口成为主体部分，其陷入贫困的原因多为城乡收入差距扩大、不同区域间发展不平衡、贫困人口自身素质偏低等。在相对贫困人口中，除了农村相对贫困人口，城市贫困人口也值得重视，随着城市化的推进，生活在城市的相对贫困人口规模呈不断上升态势。已有研究表明，城市贫困人口的结构性特征突出，该群体与社会分裂加剧，城市贫困人口陷入贫困不是因为他们缺乏劳动能力，而是就业权的丧失或缺乏新的就业机会，与此同时，农民工也成为新的城市贫困群体。[4]P1610

（三）贫困人口缺少发展机会

就相对贫困人口而言，发展机会是摆脱贫困状态的核心要素。在相对贫困人口中，其陷入贫困的原因更多的并非其自身因素，而是缺少更多的发展权利与就业机会。权利的不公平分配可能使部分人的可行能力减小，无法实现不同的生活方式，因而陷入贫困。贫困在本质上主要涉及维系生存的物质可获得性和个人获得发展机会、权利的公平性等问题。因此，扶贫制度安排的根本目标就是实现公平和效率的均衡，但在扶贫的过程中，难以从根本上解决制度的障碍，从而形成了制度性贫困，即不合理的制度引致了公民的贫困，制约了公民的致富机会。对

于农民而言，制度性贫困更是明显，贫困源于没有权利，源于主流社会设计的不合理制度。现有的制度设计普遍存在以市民为中心的倾向，缺少对农民利益的公平对待，这种制度缺陷是导致农民贫困的主要因素。当贫困成为制度设计缺憾的牺牲品时，贫困人口摆脱贫困境地的机会就变得更少，这是一个危险的信号。“制度性致贫”的力量是极其可怕的，从某种意义上来说，它就是通过制造人与人之间权利的缺陷与不平等，来形成人与人之间的一种掠夺性的盘剥关系。因此，当前必须从最大程度上避免反复出现“制度性致贫”的悲剧，及时有效地对不合理的制度进行“纠错”，并通过相关制度安排和制度激励，来形成具体有效的补偿和保障措施。否则，当制度性贫困成为常态时，社会不稳定因素将增多，社会矛盾将会进一步激化。

（四）贫困人口易掉入代际传递陷阱

贫困代际传递问题的研究始于国外。20世纪60年代初，美国的经济学家在对贫困阶层长期性贫困的研究中发现贫困家庭和贫困社区存在着贫困的代际传承现象，并从社会学的代际流动研究范式中演变出“贫困代际传递”这一概念。国内对贫困代际传递现象日益关注，防止贫困代际传递已成为中国反贫困战略的新目标。贫困的“代际传递”比贫困本身更令人生畏。贫困的代际传递无形中抹杀了人们的希望，使人们默守贫困的生活。更重要的是，第二代或第三代贫困者是不愿意安于贫困的现状的，这就会对社会提出更多的挑战。当前，由于制度设计的缺陷，我国贫困人口在阶层中向上流动机会在减少，贫困代际传递现象也普遍存在，特别是在边远农村地区，由于贫困人口子女接受教育的机会、发展的机会均少于社会平均水平，这就使得下一代脱离贫困境遇的机会也大为减少。正因如此，“面对贫困问题，应该确立一种大的反贫困观念。反贫困不仅是帮助贫困人群尽快摆脱贫困状态，提高他们的发展能力，还应将反贫困的政策措施扩展为减少非贫困人群的陷入贫困的风险，同时帮助相对贫困人群实现自我发展的良性循环。”[5]P2

二、国内外反贫困战略概述与启示

贫困人口的变动趋势与特征决定了反贫困战略需要进行适时调整。综观国内外反贫困战略可以发现，反贫困战略是与特定经济社会发展阶段相适应的，在不同的历史发展阶段，根据不同的贫困标准与反贫困目标，政府应制定与之相适应的反贫困战略。

（一）国际主要反贫困战略概述

国际上反贫困的逻辑切入点，“基本上是沿着从注重物质资本的投入，到关注人力资本的投资，再过渡到综合的反贫困战略这一思路来进行的。”[6]P75其主要战略有以下五种：一是是经济增长战略。20世纪50-60年代一些发展中国家实施的主要就是这一战略。它的基本含义是通过促进经济增长来解决贫困问题。联合国从20世纪60年代相继提出和实施的两个“发展十年”计划，就是这种经济增长战略。二是再分配战略。根据再分配对象的不同，这一战略又可以分为两种具体的战略，即边际再分配战略和生产性资产再分配战略。前者强调再分配的主要对象是经济增长的增量部分，也就是一般边际意义上的再分配。后者的核心可以用“增长前的再分配”来概括，它强调的是对可用于经济增长的资产存量进行再分配，即先分配后增长。

三是绿色革命战略。该战略试图通过引进、培育和推广高产农作物品种，并利用生物技术提高农作物产量，发展农村生产力，从而解决粮食问题和农村的贫困问题。四是社会服务战略。20世纪70年代以后，人们将反贫困的战略重点逐渐转移到了提供卫生、营养、教育和其他社会服务方面，并将其作为政府部门的一项重要社会政策来实施。五是“双因素”发展战略。20世纪90年代，反贫困战略的侧重点又一次发生转移。世界银行在《1990年世界发展报告》中，提出了包含两个同等重要因素的发展战略。第一个因素是促使贫困者将其最丰富的资产，也就是劳动力用于生产性活动。第二个因素就是向贫困者提供基本的社会服务，其中初级医疗保健、营养和初等教育尤为重要。

（二）我国反贫困战略概况

国内反贫困战略与扶贫工作重心转向是紧密联系在一起的，在不同的阶段，扶贫工作的重点决定了反贫困战略的取向。真正意义上实施的具有针对性的反贫困战略，始于20世纪80年代中期，成型于90年代中后期。我国政府实施的反贫困战略，是以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现减缓和消除贫困目标的战略。从战略定位来看，长期以来，反贫困战略在扶贫方式上实现了由“输血”式扶贫转向“造血”式扶贫开发；在扶贫主体上强调调动贫困地区广大干部群众发展经济的积极性，扬长避短，发挥比较优势，增长自我发展能力；在扶贫客体上将贫困人口集中区域（即国定贫困县和省定贫困县）作为扶贫的基本操作单位和工作对象；在扶贫资源的管理体制上，实现了单纯由财政渠道拨款救济，扶贫资金无偿使用的方式，转向以财政支持和银行贷款、无偿与有偿相结合的扶贫资金投放方式。

（三）对当前反贫困战略的启示

借鉴国内外反贫困战略的阶段演进，可以发现当前反贫困战略存在理念、定位和政策的三大偏差，这三大偏差对反贫困战略转型有重要启示：一是理念偏差。

长期以来，我国的反贫困战略在很大程度上是在把贫困地区看作是需要援助的“弱势地区”、其战略是把贫困地区看作“问题区域”或是“包袱区域”的前提下制定和实施的，因而不可避免地会存在这样那样的缺陷和问题，并特别容易忽视贫困地区本身的发展潜力；二是定位偏差。一方面，反贫困战略以政府为主，过高估计了政府对地区经济增长成果分配中的作用，贫困人口和基层组织参与积极性不高。另一方面，扶贫投资瞄准机制出现偏差，理想扶贫战略要求能够覆盖所有符合贫困标准的穷人，不会有穷人被遗漏，而开发式扶贫战略主要以区域开发、流域治理为基本手段，以贫困地区为扶持对象。这种扶贫战略既容易把非贫困地区的穷人排除在外，也不可避免地使贫困地区的非穷人从中得到了实惠，从而降低了扶贫资金的使用效率[7]P74；三是政策偏差。一方面是政府过分注重脱贫的数量和速度，对扶贫质量关注不够。另一方面是部分扶贫行动建立在临时性的政策基础上，制度建设严重滞后，扶贫效果缺乏持续性。

三、中国反贫困战略亟需转型

随着我国贫困人口数量、结构和分布以及贫困人口的需求发生变化，反贫困战略需要快速转型。所谓战略转型，它不是一般的局部调整，而是各个战略层次的方向性改变。具体来看，我国反贫困战略需要进行三大转型。

（一）扶贫对象由面到点的转型

扶贫对象的转变是由贫困人口分布改变所决定的。在不同的发展阶段，贫困人口的分布格局决定了扶贫对象选取的方式。随着扶贫工作的深入推进，以县为单位的大面积集中连片贫困正在逐步消失，当前贫困呈现出碎片化、分散化、细小化的特征，这就决定了扶贫对象的选择也要跟着发生变化。为能更准确是确定贫困对象，扶贫对象需要直接瞄准到户。以农户或贫困个体为扶贫对象，目的是直接改善贫困人口的生活质量和生存状况，提高贫困人口的发展能力，结合贫困个体的实际情况，充分利用扶贫资金发展个体所需的项目，从而保证扶贫资金更多地分配到能够直接改善个体生存状况的小型经济项目和需要长期投入的领域，如医疗卫生和教育培训等。因此，从改善贫困人口生存质量的角度看，个体瞄准比区域瞄准的目标精确度更高。反贫困目标从区域转向小户和个体，扶贫对象由面到点的转型，其宗旨就是优先满足贫困个体的生存生活需要并培养其个体发展能力，从而实现在短期内消除绝对贫困，快速改善和提高贫困人口的生活质量。

（二）扶贫方式由开发式向发展式转型

采用什么方式进行扶贫，是由贫困人口的贫困特征决定的，扶贫方式本身并无优劣，关键是“对症下药”。从整体来看，采用单一的扶贫方式已难以满足分散的贫困户脱贫需求。在区域扶贫阶段，可以根据区域发展的整体特征，采用主导式的扶贫方式，如救济式扶贫、开发式扶贫，但随着扶贫对象落实到贫困户或贫困个人，扶贫的方式需要根据贫困户的实际情况进行有针对性的选择。发展式扶贫，是指根据贫困人口的发展需求进行有针对性的扶贫方式，它并无固定的扶贫模式，强调的是扶贫的实效。实践表明，在进入相对贫困阶段后，发展式扶贫可以为贫困人口提供更多的发展机会。发展式扶贫的核心是因地制宜，因人制宜，极具灵活性，可以根据不同的致贫原因，采取不同的扶持方式。例如，对丧失劳动能力、残疾、无法自救的贫困人口，纳入最低生活保障体系，实行救济式扶贫。对于有资源条件的地区，实行开发式扶贫，并且要逐步向发展式扶贫转变。发展式扶贫不但扶持生产，更注重生产生活条件的改善和生存能力的培养，对目前大多数具有发展潜力的贫困人口适用，能有效持续脱贫，是防止家庭代际贫困传递的有效方法。

（三）扶贫主体由线性式向网络式转型

保证每一个社会成员的基本生存权和发展权是一个政府的基本责任，如果一个社会的效率和发展是以一部分人挣扎在温饱线以下为代价的，一个地区的繁荣昌盛是以另一个地区的长期贫穷落后为前提的，就根本不可能说这个社会是公正的或正义的。在扶贫主体上，政府是当然的主体。但在实际扶贫过程中，政府的强势地位不能压制其它力量的健康发展。扶贫主体需要由政府独揽的线性扶贫转向以政府主导，人人参与，社会帮扶的网络式扶贫转型。在政府主导

的基本前提下，要鼓励贫困人口自发参与，让贫困户有尊严致富，要鼓励社会力量参与扶贫，充分发挥社会力量在扶贫攻坚中的作用。一方面，要通过引导，使扶贫对象在主观上认同扶贫项目的各项工作是“自己的事”，在客观上要使扶贫对象自愿参与到扶贫项目的各项工作中来，包括项目设计、项目决策、项目实施、项目监督等全部项目工作都是扶贫对象“自己的事”，从而有效地实现扶贫者与被扶者的良性互动。另一方面，扶贫工作也需要发挥社会的力量，高度重视社会组织在反贫困中的作用，坚持政府搭台民间唱戏的原则，推进民间慈善事业建设，不断提高社会组织参与扶贫帮困的能力。

四、基于人口视角的反贫困具体对策

贫困人口特征的变化与贫困所处阶段的演进，既需要从战略上进行转型，也需要制定和实施反贫困的具体对策。从人口学视角来看，反贫困的重点是了解贫困人口的特征与需求，进而从扶贫对象、扶贫方式、扶贫主体、贫困人口发展能力以及制度建设等方面提出应对策略。

（一）实施“靶向疗法”，瞄准贫困对象进行个性化扶贫

贫困人口的多样化需求，散点状分布决定了要把扶贫对象直接瞄准到户，并把责任落实到个人的“靶向疗法”。一是直接瞄准贫困人口进行反贫困。要求扶贫对象必须相对集中，必须让那些真正需要扶持的贫困人口得到扶持，而不是让那些拥有信息优势和特权的非贫困人口得到好处；二是动态调整扶贫对象，提高扶贫的针对性和有效性。贫困分散化要求扶贫工作必须更加有针对性和准确性。在准确掌握贫困人口分布的基础上，要动态甄别扶贫对象。可以借鉴国际反贫困经验，逐步把占人口10%左右最低收入群体的人纳入扶贫对象。与此同时，也要调整扶贫工作的基本面、工作重心，更多地关注贫困村公共服务和培育贫困家庭的发展能力；三是探索推进个性化扶贫的新模式。要把扶贫资源整合起来，针对物质贫困、能力贫困和权利贫困采取不同的扶贫模式。坚持以人为本，要从贫困人口的需求出发，不能把以往的体制、政策和模式固定化。

（二）重视发展式扶贫，为贫困人口提供充分的发展机会

要把为贫困人口提供更多的发展机会，提高贫困人口脱贫致富的能力作为扶贫工作核心。一是在扶贫过程中不但扶持生产，也要结合贫困地区的地方特色开展扶贫项目。以粤北山区为例，要重点发展现代农业、发展现代林业产业、发展生态文化旅游业，建设特色产业集群和专业镇等。二是坚持扶贫与扶智相结合。贫困地区经济、社会落后的一个重要原因是科技、教育滞后，劳动力素质低。要把扶贫开发与提高劳动者素质结合起来，把扶贫开发转移到依靠科技进步、提高劳动者素质的轨道上来。三是保障贫困人口获得平等的发展机会。贫困并不可怕，怕的是没有脱贫致富的机会，没有机会的贫困才是真正的贫困。对于贫困地区的发展，要采取包容性增长的方式，政府必须提供必要的公共服务与社会保障，通过机会均等来改善收入分配。要改变“经济发展了，贫困就会自动消失”的认识误区，避免贫困人口脱贫致富的机会被剥夺，创造条件优先保障贫困人口获得发展的机会。

（三）形成网络式扶贫体系，集聚社会力量推进反贫困进程

扶贫工作是政府的责任，但并不等于扶贫就只能是政府来扶贫，要改变传统由上而下的线性扶贫模式，形成网络式的扶贫体系。一是充分发挥社会力量在反贫困中的作用。社会力量参与不仅是帮助贫困人口经济上脱贫的需要，更是传递爱心、构建和谐、增强民族凝聚力的需要，其政治、社会意义远远大于经济意义。此外，社会全体成员参与扶贫，大家互帮互助，也有利于社会成员之间的团结友爱，减少仇富心理，营造良好的社会风气。二是引入市场机制推进反贫困。适当采取市场化的运营模式，才能使反贫困真正具有生命力，要导入市场机制逐步解决贫困地区的造血功能缺失问题。三是充分调动贫困主体脱贫致富的积极性。引导贫困人口转变观念，克服“等、靠、要”思想，积极参与脱贫致富事业。

（四）严防贫困“世袭”，阻断贫困代际传递链条

贫困代际传递与社会主义共同富裕的价值追求不合，是全面建成小康社会与和谐社会的障碍，需要及时阻断贫困代际传递链条。一是通过教育提高贫困家庭子女的就业能力。进一步巩固义务教育的普及质量，让贫困家庭的子女接受相对平等的教育，使贫困家庭的孩子能站在与其他人均衡的起跑线上参与竞争，获得改变命运的机会与希望。二是通过医疗保障避免贫困家庭的返贫危险。进一步加强农村医疗保障制度的建设，减少农民“因病致贫”的发生率。三是通过改变赡养模式减轻贫困家庭的负担。探索完善农村社会养老保险制度，减轻农村家庭养老重负，阻止贫困的代际传递。

（五）破解制度性贫困难题，利用制度改革遏制贫富差距扩大态势

解决贫困的根源问题应该靠制度变革，而不是靠“劝富”之类的细枝末节。发展机会的不均等、政策性缺陷、制度性不公等造成的贫困和落后问题，绝不是靠道德和劝说能够解决的。贫困地区的落后固然有客观条件及个人禀赋的因素，但制度设计的不合理，政策的不平等对贫困境况的形成不可忽视。一是把基本的保障制度与积极的保障政策结合起来。 基本保障制度主要侧重于应对公民现实的生活困境，重在对事实性的贫困进行补偿，有赖于事后的实施和运作。应对结构性的贫困则需要更为积极的保障政策，使治贫救贫减贫成为预防性的行动过程。二是把再分配措施与“成长性投入”结合起来。 治理制度性贫困不能仅仅局限于通过收入再分配和结果平等来达到目标，也需要采取“成长性投入”。即投资下一代、投资未来，也就是利用制度设计来防止贫困的代际传递。例如，对贫困家庭、单亲家庭、低收入家庭进行投入，对妇女、儿童以及农民工和其他城市流动人口的子女进行投入等。三是建立健全有利于缩小城乡贫富差距的机制体制。强化二次分配的调节功能，构建城乡基本公共服务均等化的供给体制，为贫困人口的自主发展提供公平正义的制度保障。

参考文献：

[1] 中国科学院可持续发展战略研究组编. 2012中国可持续发展战略报告[M].北京：科学出版社，2012.

[2] 贾若祥，侯晓丽. 我国主要贫困地区分布新格局及扶贫开发新思路[J].中国发展观察，2011，（7）.

[3] 国家统计局住户调查办公室编. 2011中国农村贫困监测报告[M].北京：中国统计出版社，2012.

[4] 梁汉媚，方创琳. 中国城市贫困人口动态变化与空间分异特征探讨[J].经济地理，2011，（10）.

[5] 国家统计局农村社会经济调查司编. 2010中国农村贫困监测报告[M].北京：中国统计出版社，2010.

[6] 叶普万，王军. 世界反贫困战略演变述评[J].山东社会科学，2005，（10）.

[7] 齐超，陈方正. 中国反贫困战略调整与机制重构研究[J].软科学，2008，（8）.

作者简介：周仲高（1979-），男，江西广丰人，人口学博士，广东省社会科学院社会学与人口学研究所副研究员，所长助理。研究方向：人口社会学。

（责任编辑：陈合营）