西方政府再造的政治理论

作者：王学栋杨跃峰

长春市委党校学报 2003年05期

　　1992年，奥斯本(David Osborne)和盖布勒(Ted Gaebler)出版了《再造政府》一书，提出了“公共企业家”进行政府改革应遵循的十大原则。这本书吸引了成千上万的公共管理者的注意力，并被广泛讨论，甚至付诸于实施。人们从不同的视角对所谓的“政府再造运动”进行了分析，但很少有人探究再造运动的潜在理论基础以及在民主治理中再造运动理论的意涵。在很大程度上，在再造运动的实际意涵中，过去的评论已经使基于自利假定的再造运动面临某种利害冲突。因此，考察以（广义的）民主治理为目标的西方国家政府再造运动理论的意涵，显得尤为重要。

　　再造运动理论最基本的假定是：众多个体的狭义的自利集合可以充分地接近公共利益。所谓“狭义的”，是指未经中介而通过参与公民对话过程所理解的个人利益。为了说明再造运动固有理论假定的重要性，我们先考察再造的三个要素，即市场模型、顾客服务和企业家精神；然后分析以民主治理，尤其是民主的以公民资格为目标的自利假定的意涵。

　　一、按照政治理论进行的行政改革

　　在1948年首版的《行政国家》一书中，沃尔多(Dwight Waldo)指出，虽然早期的公共行政学者非常务实，在很大程度上，他们关心政府的直接技术层面的运作，但他们的著述却潜在地构成了一种政治理论，一种民主治理的政治理论，尤其是当早期公共行政学者在评论诸如美好的生活、决策制定的标准、谁应当统治、如何维持分权和权力的集中与分散等问题时，他们实际上是在著述政治哲学，尽管意图并不在于此。在《行政国家》第二版的序言中，沃尔多更直接地认为这个过程恰恰是大多数政治理论得以产生的过程。一方面，他认为那些积极致力于政府工作的人有时间和精力从事理论思考是幼稚的；另一方面，也不可能指望那些与政府隔绝的人具有发展严肃政治理论的必备知识。基于此，沃尔多认为：“重要的政治理论，即在当时或其后被确认为与政治现实有重要联系，且能产生信念与行为的政治理论，其提出者具有如下特征：(1)并不直接参与政府工作，但与政府联系密切足以获得第一手资料的人；(2)并非故意‘创造理论，’而是寻求解决重要和紧急问题之道的人。”因此，理想的政治理论家将是这样一种人：他可以近距离地观察政府，甚至偶尔积极地参与政府的工作，但是为了严肃的思考或反思，他又能离开政府。沃尔多认为，当来自于政治与行政问题的现实讨论变成一场运动时，如科学管理运动，学者就有义务去挖掘潜在于这场运动中的理论更为广阔的意涵。这也是沃尔多在写作《行政国家》时为自己确立的目标，即阐明“在公共行政文献（更一般地，称为运动）中含蓄和清晰明确的政治理论。”

　　根据沃尔多的上述理论，目前席卷西方公共行政领域的政府再造运动理论实际上也构成一种政治理论。政府再造运动的代表人物，《再造政府》的作者奥斯本和盖布勒，恰恰符合沃尔多关于理想政治理论家的要求，一个是新闻记者，一个是前市政官员。虽然奥斯本和盖布勒以及他们的追随者们的意图并不在于创造政治理论，但是他们已经对具有广泛利益与重要性的问题进行了大量的评论，尤其是与政治理论具有本质性联系的问题进行的评论。因此，我们将通过考察再造运动的三个要素来研究再造运动的这一政治理论。

　　（一）市场模型

　　公共行政领域长期存在着一个传统的认识：政府的运行应当同企业是一样的。在很大程度上，这种建议意味着政府部门应当采取从科学管理到全面质量管理的方法，这些是被私人部门证明为行之有效的管理方法。但是，政府再造运动与之相比走得更远，它主张政府不仅应当采取企业管理的技术，而且也应当有企业的价值。这些价值包括竞争、对市场机制的偏好以及对企业家精神的尊重。在接受这些价值时，再造运动运用了公共选择、委托代理和交易费用等经济学理论。

　　在再造运动的应用中，市场模型有一些重要的特点。根据奥斯本和盖布勒的理论，市场模型主要应用于服务的提供者，而不适用于政策部门与规制部门。但是，只要有可能，应用到政府中的市场模型就会产生竞争的特点，这些竞争存在于公共部门与私人部门之间、为获得公共契约的私人公司之间、公共机构（如公立学校）之间以及向外部顾客提供服务的政府机构之间。有趣的是，再造运动的市场模型并不是一个纯粹的自由市场，它依赖于管理性或规制性的竞争，在制定规则管理交易方面，政府保持权威与责任。因此，它是一个市场与管理的结合体。

　　一种潜在于政府市场模型中的信念认为，依靠市场力量的自由波动就可以使自利的参与者，如个人、社会团体、机构与公司达到一种均衡，而这种均衡在某种程度上代表着可取得社会利益的最大化。它意味着参与者仅仅通过关注自身利益就可以服务于公共利益，甚至在存在规制的条件下，引导力量也是自利的，因为参与者所做的是竞争性的追求自我利益，而不是试图发现普遍的公共利益并合作实现它。正如亚当·斯密在谈到他的杂货商时所言，个人是否出于善心或者爱不爱他的同伴对于市场的运行来说是不重要的。市场的主要激励力量是自我纠错以及可能达成的有益的社会结果。

　　没有人会认为竞争在某些情势中无益。在体育、商业，甚至自然界中，竞争经常带来进步。应用相似的逻辑，奥斯本和盖布勒认为，市场导向的政府规划相对于传统的政府规划有许多优点：它们具有分权性、竞争性以及对变化环境的回应性；它们授予顾客选择的权利；它们把资源直接与结果联系起来；它们允许政府应用刺激性战略来实现重要目的。无论是应用于政府契约，还是应用于孩子学校的选择或低收入住宅的选择，再造运动的建议是一致的，即让市场的上下波动引导个人选择，从而最终引导整个社会的发展方向。

　　（二）顾客服务

　　与再造运动强调市场模型紧密相联的是受顾客驱使的政府。根据奥斯本与盖布勒的理论，受顾客驱使的政府有三个原则：一是政府必须谨慎地听取顾客的呼声；二是政府应当为顾客提供选择竞争性服务的机会，即创造竞争；三是政府应当为顾客提供用以选择服务提供者的资源。实际上，这些观点已经超越了政府服务质量的改善问题，代表了一种特殊的政治观点，即宁愿需要一个对分散的个体的短期自我利益进行回应的政府，也不支持由协商而公开确定的公共利益。

　　毋庸置疑，在法律和现有资源的限制下，政府应当为公民提供最高质量的服务，而且政府为改善服务质量所付出的努力确实被证明是非常有益的。但是，在为顾客服务方面又面临一些困难。政府功能的多样性决定了政府不可能像企业那样提供统一的产品或一条“生产线”。当然，有些服务，甚至不是人们所需要的服务，如交通引证或监禁。基于这些原因，公共管理者与顾客之间的关系要远远复杂于市场销售人员与顾客之间的关系。

　　与此类似，政府行为的多样性意味着在改善服务的努力上也是非常困难的。私人部门在为顾客服务方面经常有内部顾客与外部顾客之分，但是对于政府来说，问题是不仅包括而且已经超越了这种区分。在与政府打交道的各类人中，包括直接提出服务要求的人，包括正在等待服务的人；还包括可能需要服务但不积极寻求的人，等等。

　　更重要的是，在要求政府提供服务的人中，有些人往往具有更多的资源和更高的技能。在企业中，这一事实将引起特别的关注，但是，在政府中则确定不能如此。因为在政府中对顾客关系的强调可能造成特权被不适当授予的氛围。而且，政府提供的诸多公共服务，如学校教育、环境质量、警察保护等，均属于集体利益的范畴。在公共部门，任何政府服务的顾客几乎同时总是一个公民，在某种意义上，也是一个老板。作为一个公民，个人对政府提供的服务存在一种利害关系，且这种服务并不仅仅局限于其直接消费的那部分。当大多数公民选择限制某种特定服务的消费，而其他人仍需要该种服务时，这种利害关系便清晰地显现出来。

　　（三）企业家精神

　　作为潜在政治理论的特殊表现，再造运动的第三个要素是奥斯本与盖布勒所称的“企业家式政府”。在他们的序言中，他们把企业家精神界定为“以促进生产率和效能最大化的新方法来使用资源”。但企业家精神并不仅仅局限于资源开发的意义上，它要求创造与革新、重视结果而非手段、对问题采取前瞻性的姿态（问题出现以前阻止它们，而不是仅仅地事后提供服务）。但是，更为重要的是，企业家精神认为单个的政府工作人员应按照自身（或所在机构）的利益行事。这里所代表的特殊政治观点是，对每一个自利个体创新潜能的赞美，超越了更具参与性与民主性的集体努力的赞美。

　　像在顾客服务与竞争效益中一样，没有人会认为“以促进生产率和效能最大化的新方法来使用资源”是一个没有价值的目标，但正如私人部门企业家精神的倡导者意识到的那样，企业家精神也有它的不足之处。这种不足被熊彼特(Joseph Schumpeter)描述为“创造性破坏”。一方面，企业家能够创造与革新；另一方面，他们又可能极度冒险，并践踏人权与正义。企业家的“阴暗面”是以目光狭窄，不愿遵守规则以及喜欢做一些足以威胁责任的行为为特征的。“减少陈规陋习”或者像巴泽利(Michael Barzelay)所称的“突破官僚制”，需要乐观主义和单一思维以及对个人愿景超乎寻常的自信。刘易斯(Eugene Lewis)根据三个公共管理者的传记得出结论，在任何传统意义上，他们不是罪犯。相反，他们是“规则的变通者”(rule benders)，他们诡计多端，在没有被逮住或即使被逮住也没有受到严重惩罚的情况下，他们一次又一次拓展了合法和被允许的限制范围。

　　尽管公众期望采用创造性的方法解决公共问题，喜欢通过创造性思维来节省资金，但保持责任的概念是非常重要的。作为一个现实问题，在真实的组织中，具有企业家精神的管理者造成了一个困难且危险的问题：他们具有创新性与生产性，但是他们的单一思维、固执和变通规则的意向使他们难以控制。从理论上讲，公共管理者受自利的驱使，对待公众的钱好像完全是他们自己的，这种行为理念在民主行政强调责任与义务的传统面前快速闪过。更为重要的是，它否定公众在决定公共资金使用和公共规划设计方面的作用。正如下面将要看到，公众的钱应当按照公众的钱来使用，这是民主治理的一个重要原则。

　　二、自利与公益精神

　　再造运动的三个要素都会产生一些有益的效果。在某些情境下，市场竞争、顾客服务以及企业家的首创精神是合乎逻辑和可取的。但同样清楚的是，由再造运动的政治理论所表达的选择具有重要的意涵。在随后的讨论中，我们认为再造运动把自利作为公共行为激励力量的信念是不合时宜的。因为它有诋毁集体行为的作用，制造公共利益的贫困愿景，降低公民与公民之间、公民与政府之间的信任，并倾向于把某些人从公共利益排除出去。因此，我们将先考察这些不同的传统是怎样导致自利与公共利益或公益精神之间差别的。

　　桑德尔(Michael Sandel)在《民主的不满》一书中，追溯了美国政治生活的两种传统。桑德尔认为，在很大程度上，第一种传统盛行于最近的历史中，它从程序与权利方面描述了国家与公民之间的关系。这一观点建立在个人主义的哲学基础之上，认为政府的存在仅仅是用来调停社会中特定的个人利益与集体利益的关系，并提供自利得以宣泄与裁判的平台。在这里，政府通过确保应用适当的程序来实现对公民的责任，而这些程序旨在保证政府按照民主原则，如通过投票、代表、正当程序与其他制度设计来运作，来保证和维护言论自由权、隐私权等个体权利。据此，公民的作用就在于发展一种能力，用以选择与其利益一致的职业以及尊重他人做同样事情的权利。第二种传统，即民主的公民资格理论的观点认为，个体应当在民主政治中发挥更积极的作用。就更广泛的公共利益来说，公民的作用已经超越了自利的范畴。很明显，对民主公民资格的这一解释意味着对个体要求得更高。它要求具有公共事务知识、归属感、对整体的关注以及与集体命运的道德联系。因此，参与自治要求公民拥有某些道德品质或公民美德。公民资格为个体提供了一种把社会赋予的各种角色融为一体的机制。公民应当拥有某些道德品质，也存在一种积极参与政治和参与政府过程的培育民主政治所需道德品质的假定。通过参与公民活动和治理以及团队建设的过程，公民成为一个充满活力，精力集中和全面发展的人。

　　曼斯布拉奇(Jane Mansbridge)基于公益精神的概念，对政治传统作了一种类似的区分。尽管公益精神可以用诸如美德、原则、正义和对公共利益的关注等术语来指称，但曼斯布拉奇把它称为“利他主义的政治形式”。政府是基于自利集合的观点认为，政府机构应当缩减对公益精神的需求，也就是说，无论是对公共问题还是个人问题，应当建立机构使基于自利而非充满公益精神的个体达成相互满意的解决方法。曼斯布拉奇不同意这种观点，认为：“首先，公益精神并不仅仅是一种为了应付紧急情况而必须储存或节俭使用的固定与稀缺的资源，相反，在某些情况下，公益精神的存在，无论是在行为者身上还是在旁观者身上都可创造更多的公益精神。其次，情境是至关重要的，在自利行为最可能损害更大系统的情境中，我们应当有意识地考虑惩处(sanctions)与利他动机（公益精神）的哪一种结合最可能产生合作。”

　　所有的公民能够而且必须参与公共事务的观念非常关键。这种经常被称为公共利益的集体事业心并不是自利的集合，甚至也不是“开明的”自利的排列。无疑，这种观念超越了基于个体自利的政治主张。实际上，它和我们的私人利益没有多大关系。因为它关注自我之外的世界。这个世界在我们生前已经存在，在我们死后还将继续存在，这种公共利益的集体事业心在带有他们内在目的的行为和机构中体现出来，而这种目的可能经常与我们短期的私人利益不一致。在这种政治传统中，公民只有按照公共利益行事，他们才能从孤独和分离中走向美德。因此，贡献于团队的过程是一个最终使人全面发展的过程。

　　当然，我们说公民资格是有益的，并非仅仅是因为它为个体产生温暖而模糊的感情，而是因为它在形成更和谐社会中所起的作用。正如沃林(Sheldon Wolin)在《政治与愿景》一书中所言：“公民资格提供了其他角色不能提供的东西，即一种综合性的体验，……它要求从一个更综合的观点来观察单独的角色。”通过要求参与民主对话，与他人形成互动，拓展了我们的视野，并帮助我们超越自身狭隘的自利。当我们参与对话时，我们需要富有感情与想像力地进入他人的思想与灵魂。这种共享的体验在我们中间不仅创造了“文化能力”，即理解他人的能力，而且创造了一致本身。在与他人磨擦和碰撞的过程中，我们的思想和价值得以净化，其锋利的棱角变得光滑。当我们了解与评价他人时，公共利益的内在化思想会变得更具综合性和平衡性。

　　民主协商与对话的观念还具有教育性的一面。由于参与决策，个体形成了合作的行为习惯，这不仅对团队有利，而且对个体自我价值的实现也有利。通过参与公共事务，个体超越了狭隘的自利性，变得更加完善。而个体要想获得他人的合作，必须考虑比直接的私人利益更广泛的问题。正如彼得肯(Hannah Pitkin)所言，公民资格要求从狭隘的自利向对他人、机构和理想的关注转换。这就形成一个良性循环，个体通过超越自利对民主团体的改良作出贡献，而个体无论是在公共利益还是私人利益方面都变得个性化。

　　三、再造运动：对公民资格的否定

　　再造运动的政治理论，是建立在个体自利是驱动社会公益的发动机的信念之上的，实际上它否定了公民资格的理想性。我们还是通过再造运动的三个要素来予以说明。

　　（一）市场模型

　　市场模型不是建立在协商的过程之中的，实际上它抑制了协商过程的发展。市场是自发的和盲目的，没有支配性力量来管制交易，并促使买卖双方结束他们的自利交易。根据达尔文主义的观点，竞争与合作相比是一种更一般的战略（尽管合作可以发生在一个争权夺利的群体中）。

　　市场通过非人性化的信号来达到均衡。单纯的信号，如经济市场中的价格、政治市场中的选票与语言的复杂性相比是贫乏的。良好的语言交流在智力与情感方面是富有微妙变化的。进一步说，我们应当考虑各种竞争性利益的平衡点是否是我们最希望达到的那种均衡。多元性纠纷解决(ADR)机制（仲裁、调节、谈判）的研究为我们提供了一个例证。通过对抗性的法律程序来解决冲突的传统方式与ADR相比，往往更不稳定，也更不能令冲突双方满意，因为调解与谈判可以使冲突双方参与协商对话。两种方式都可以使法律体系达到均衡，但ADR的效果要比传统的解决纠纷的效果更好。同样道理，民主对话比政治市场更能产生好的政策。

　　市场模型中政治理论抑制协商过程的另一种方式是倾向于明确划分公共领域与私人领域之间的界限。正如斯蒂弗斯(Camilla Stivers)所言，古典自由主义总是把围绕公共领域的界限看成是保护个体私人利益、避免国家干预、防止暴政的必需品。但与此矛盾的是，自由社会的生存能力，依赖于某些家庭功能的实现，如提供住房、食品和衣服以及孩子的生育与扶养。因此，斯蒂弗斯倾向于把妇女隔离在家。尽管男人和妇女在家庭农场时代曾经共同工作，但工业化以后，妇女则被留在家中处理家庭事务，而男人控制着企业与政治的公共领域。只有这样公共行政才能继续运转，因为妇女承担了家庭的绝大部分负担，否则生活将完全变得不可能。

　　政治上的保守人士，作为市场模型的最坚决拥护者，主张限制政府的活动范围，认为公共领域的缩小是对私人领域的保护。当然，大多数保守人士并不寻求摈弃政府，他们非常愿意政府在实施契约，保持对雇员的管理性控制以及对不良行为施加限制等方面发挥积极作用。但是，保守人士的立场确实妨碍家庭生活的社会控制以及政府对企业活动的限制。

　　（二）顾客服务

　　无论是在对政府和公共服务的普遍期望中，还是在对民主公民精神的理论贡献上，顾客关系的限制性特征都是显而易见的。加拿大的管理理论家明茨伯格(Henry Mintzberg)指出了公民与政府关系的多样性，并认为“顾客”标签尤其偏狭，个体并非仅仅是政府的顾客。作为公民，我们期望政府的行为不仅促进服务方面的消费，而且也促使公共领域坚持固有的一系列原则与实现其理想。

　　更为重要的是，自利的顾客是一个分离的自我，不同时间寻求自我不同部分的满足。尽管自我的不同部分可以互动，但消费的自我永远小于完整的自我。顾客不可能满足自身提出的所有需求，部分原因是没有足够的金钱来购买自我消费需要的物品，即使金钱不是个问题，但金钱不能购买感情与精神上的满足，也就是说，金钱不能购买爱情、幸福、自尊和尊严。

　　然而，公民角色的一个重要作用，正是它能够把自我的不同方面融为一体，并超越个体现有能力来扩充与发展个性与特质。正像我们在上面所提到的那样，在协商的相互作用的过程中，个体拓展了对他人需要与利益的理解和评价，并把这种理解内在化，朝着一个更广泛更具包容性的公共利益的愿景前进。

　　（三）企业家精神

　　在公共行政文献中，一些学者对企业家精神过于热情的信奉。一些学者已提出警告，如拜隆(Carl J.Bellone)与戈尔(George F.Goerl)认为，企业家精神是把价值建立在自治、个人愿景、严守秘密和冒险的基础上的，是与民主、责任、参与、公开和服务精神等行政价值相背离的。因此，他们建议冲突可通过与公民有关的企业家精神来解决。特里(Larry D.Terry)也坚持认为，企业家精神的某些方面不符合民主原则，因为它支持控制，使革命性变革理想化。

　　企业家式的行为是本能的、创造性的、非理性的。但在企业家式的行为本质的形成中，我们可以从企业家的英雄形象背后发现尼采超人的幽灵。尼采的哲学是非理性哲学的先驱，他反对理性的计算，赞成“天才的洞察力、无言的狡诈本能以及对意志与行为的自信。”这些替代性的决定规则与理性相比是“创造性的而非评论性的，深刻的而非表面的，自然的而非传统的，无法控制与狂热的而非条理性的”。但是，把企业家形象与超人形象并列起来意味着，当我们求助于一个超级英雄解决问题的时候，我们要冒的风险与把一个国家的命运交到一个不受约束的领导人手中是一样的。对企业家精神的信奉必然造成对集体的创造性、灵活性、顽强性能力的缺乏信任。隐含的信息是，当今世界的问题不能通过普通大众单调平凡的努力去解决，而是需要一个受灵感支配的目光远大的领导者来解决。

　　总之，再造运动清晰地表明了我们这一时代的政治理论。在对市场模型的应用中，在对顾客而非公民的强调中，在对企业家式管理的赞美中，再造运动对基于众多个体的狭义自利的集合接近于公共利益的政治理论作出了贡献。

作者介绍：王学栋，中国人民大学行政管理学系博士研究生（北京　100872） 杨跃峰，中国人民大学行政管理学系硕士研究生（北京　100872）