公共利益何以被窃取

　　摘要 伴随着强势利益集团交易合谋的频度的加剧，组织化腐败也随之凸显，其危害远远大于个体腐败。组织化腐败是公共权力的组织性异化，是组织内部制度化和组织外部交易合谋，体现为在实现公共利益的同时，部门利益数倍于公共利益，表现为决策腐败、立法腐败、组织不作为腐败、公共财政消费性腐败和用人腐败。从个体腐败到组织化腐败的演变历程，凸显了中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，治理组织化腐败是不能回避的现实需要。　　关键词 组织化腐败 利益冲突 原则　　当我们看到诸多公共事件中扮演不光彩乃至引起公愤的角色已不是贪腐官员个体，而是一些理应令我们尊重的公共组织时，我们不禁要问：为什么在中央高压态势下，腐败行为却在脱胎换骨？从官员的个体腐败演变发展到组织的集体腐败，这一现状凸显了当前中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，也折射出当今国家反腐败战略存在的深层次问题。　　当前，“组织腐败”、“利益集团腐败”、“制度化腐败”等几个概念见诸各种论述之中，这也证明了公共舆论对组织类腐败的认识已从单一公共事件的评判上升到对公共事件背后的体制机制问题的反思。当然，组织腐败、利益集团腐败、制度化腐败具有不同的语境：“组织腐败”是从腐败主体特征的视角加以界定，主要是指腐败形态已从一元性的腐败主体向二元性的腐败主体变迁，在个体腐败主体的基础上，增加了具有组织意志与组织形态的腐败行为；“利益集团腐败”是从组织的利益属性合法性视角进行的界定，即利益集团所追求和实现的利益与公共利益之间存在着“不证自明”的利益冲突；“制度化腐败”是从制度安排的正义性视角进行的界定，主要是指那些符合实体法的制度安排所导致的腐败行为，即违背自然正义原则的白色腐败。综上所述，“组织化腐败”概念，实质上是上述几种概念的集合，能够涵盖上述三种形态的腐败。它立足于腐败主体特征、腐败的客观危害和腐败行为的形成过程三方面来界定腐败形态，即“组织化腐败”是指为追求既得利益，具有组织意志和组织形态的利益群体，以组织名义所作为或者不作为的与公共利益相冲突的行为。　　毋庸置疑，组织化腐败是当今中国最难治理的腐败：一是从组织化腐败危害的视角看，组织化腐败是一切腐败之母，特定区域一旦呈现组织化腐败的特征，则能够说明该区域范围内公共资源以及公共政策的走向已经被腐败的组织群体所控制，公共利益被强势利益集团的利益所取代，进而引发该辖区内政治经济状况与社会环境呈现危机状态和社会公众对政府的信任度降至低点，随时可能触发更大范围事件。二是从治理组织化腐败的视角，由于其组织形态具有“模块化网络组织”①特征，并具有强大的同化能力和无限增殖的本能，其组织形态与现行政治体制之间具有极为紧密的关联性，因此，在政治体制改革无法取得突破性进展的情况下，组织化腐败必然成为最难根治的腐败。三是从组织化腐败表现形态的视角看，它往往披着合法的外衣，打着为公共利益的旗号，具有很强的伪装性。所以说，传统意义上对官员个体腐败的法律认定已经无法同样适用于对组织化腐败的界定，故在无明示性法律依据的前提下，治理之策也就很难做到对症下药。　　组织化腐败的性质判定　　现行实体法对官员个体腐败的认定已不是问题，受贿罪、贪污罪、挪用公款罪、滥用职权罪等职务犯罪的构成要件可谓清晰明了。由于组织化腐败缺少全面深入的个案分析和理论归纳，其属性界定较为模糊。因此，描述组织化腐败的性质成为研究组织化腐败的重要路径，本文所作的分析是基于有限的文献研究和个案研究基础上得出的结论，仍需要进一步科学化。　　公众评判的本位主义是界定组织性腐败的外部机制。“主权在民”的思想认为在社会契约论基础上，国家和政府负责管理社会，人民与国家建立契约关系时，与国家的关系只是委托关系，而不是主权的转移关系，所以主权属于人民。所以，当一个公共组织受到人民尊重或人民承认，该组织则具有政治合法性。然而，当特定组织的公共政策行为被社会公众视为谋取组织的既得利益，引发社会普遍一致的反感、质疑和批评，公众得出存在利益冲突的结论，我们有理由相信该公共组织可能已经迈入组织化腐败的泥潭，这似乎有些武断，但诸多实例说明情况确是如此。可见，我们在界定组织化腐败时，往往是以社会公众普遍一致的舆情作为评判标准，而舆情科学性基于两个前提：一是社会公众与公共组织之间信息是对称的，社会公众能够获得真实完整的公共信息，现实中要做到这一点却是很难的，社会民主监督边缘化和公共传媒的受控性决定了社会公众与公共组织之间的信息是有限对称，揭示组织化腐败的披露机制的缺失导致大量的组织化腐败行为难以揭示。二是监督机制能够积极回应社会公众的呼声，及时启动认定清理机制，以支撑与增强社会公众的信心，而不是受制于利益集团的掣肘，出现选择性失明，进而导致社会公众监督信心的丧失。　　组织内部利益共享的制度化与组织之间利益交易的常态化。一方面，当一个公共组织内部呈现以下特征，我们就认为腐败在该组织内部已经制度化： “一把手”腐败；制度健全但腐败行为在此组织体系内畅行无阻；该组织内部廉洁者被边缘化，甚至无法生存，而同流合污者必获利益；出现组织化违法或者不当行为（如小金库、单位受贿等）。另一方面，该公共组织与其他强势利益集团之间存在着利益互补性交易，甚至被某些强势利益集团所俘获，成为了强势利益集团的代言人，从而扭曲公共政策的公共性。可见，组织化腐败的性质不仅应当从组织内部加以分析，更应当从组织之间是否存在着交易合谋的角度予以评判，组织化腐败往往是组织的集合体的行为。　　在实现公共利益的同时，组织利益数倍于公共利益。组织化腐败的利益来源，往往表现为通过其拥有的公共资源配置权，以公共利益的名义所进行的资源配置行为。组织化腐败者往往是“披着羊皮的狼”，通过政策制定、修订、废止等方式进行利益博弈和利益分配。在政策推进中，打着实现公共利益的名义，实现数倍于公共利益的部门利益或者集团利益。例如前些年一些防伪企业状告国务院某局强推XX监管网涉嫌违反《反垄断法》的行政诉讼案，似乎能够从一个侧面揭示某些公权力组织通过其拥有的管制型政策资源，通过利益交换，在实现公共利益的同时，使得部门利益最大化的制度变异过程。当然，如何评判组织利益数倍于公共利益的确是一个不容易量化的标准，美国经济学家卡尔多“假想补偿原理”②也许有助于我们的评判，将公共组织假设为特定公共政策的得益者，社会公众作为特定公共政策的受损者，当受损者得到的补偿大于他们提出的补偿要求时，我们就认为不存在“数倍于公共利益”的情形。当然，这是最低红线，一旦逾越，即构成“数倍于公共利益”的结果。