浅议林权纠纷调处截止时限规定

来源：贵州省人民政府法制信息网 阅读次数：361 更新时间：2013年06月04 【字体：大 中 小】 【打印】

石阡县政府法制办公室---罗永强

笔者了解到，我国相关法律法规至今未对林权纠纷调处截止时限作出具体规定，即就是对林权机构立案调查、调解直至报政府作出处理决定的时限未作限时规定。在当前政府提倡“以人为本”，高效服务，及时化解矛盾纠纷，维护社会稳定的背景下，一些学者建议修改法律、法规，对政府调处林权争议的时限作出具体规定。但本人作为在基层从事林权纠纷调处多年的实践认为，建议法律、法规对林权纠纷调处不应作出时限规定，理由如下。

一、我国现行法律法规对林权纠纷调处的相关规定

我国《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。《森林法》第十七条规定，单位之间发生林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到决定书之日起两个月内向上级人民政府申请行政复议。林业部《林木林地权属争议处理办法》规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。据此，山林权属纠纷应由人民政府处理，纠纷当事人对人民政府处理决定不服的，有权在法定期限内，向上一级人民政府申请行政复议。

二、林权纠纷的特点决定了林权纠纷调处不能作出时限规定。林权纠纷较之一般民事纠纷有其显著特点。一是长期性。由于我国林权政策的多次变革,历史上确权、划界工作的粗放, 发生林权纠纷时涉及面广人多，事实难以查明，是非难以判定，对林权纠纷多数采取维持现状，求得暂时平息的做法, 使林权纠纷不能从法律上得到最终解决, 纠纷时间愈拖愈久，且可能随时复发。二是复杂性。一方面是引发纠纷的原因极其复杂：既有过去确权定界时工作差错、遗漏引起的;又有当地宗族等封建势力抬头挑唆引起的;还有因山权、林权分离，一方有山权却多年未经营管理，而另一方虽无山权却越界造林形成事实造成的等等;另一方面是处理纠纷极其复杂、困难，稍有不慎就容易引发群体性械斗、大规模毁林事件，影响社会稳定。三是破坏性。林权纠纷是争夺山林资源所有、使用、收益的权利，一旦发生纠纷，双方往往会尽其最大能力，以夺取现有经济利益为直接目的，而不顾资源的保护和再生，从而造成山林资源的毁灭性、掠夺性破坏。同时，还常常因此引发聚众械斗，造成人员伤亡，并不断实施野蛮的报复与反报复，对社会造成极其严重的危害。因此，妥善调处山林纠纷，引导纠纷当事人通过法律途径解决争执，是促进山区社会稳定、经济发展的重要措施。如何做到妥善，就得有充足的时间，掌握到林权纠纷的具体特点，对症下药。

三、调查处理林权纠纷的基本过程繁杂，没有固定的模式，不便于作出时限规定。首先发生林权争议并接到当事人申请后，人民政府审核，作出受理，然后现场勘界，绘制争议示意图需要一定的时间，还得给争议方一个举证时间，该举证时间太短，不便于群众对证据的收集工作。然后现场核实证据，人民政府组织争议双方(甚至三个以上的争议方)得要一定时间。本村本组的纠纷由一个乡(镇)分管领导组织即可，但跨乡(镇)的纠纷得由不同乡镇的分管领导都有时间的情况下，组织争议当事人，根据当事人提供证据的四至走完，核实完全，做到哪些证据有效，哪些证据无效。特别是还存在一方有证一方无证的，花费的时间还较短，但如有争议当事人需要人民政府给一个“朵朵”时，人民政府还得作出处理决定，还得写报告，经领导签字，开会讨论，然后定案，明确给有证的一方。对重复发证的，即对同一宗林地，争议双方同时有林权证、第一、二轮承包证的，按各半原则，但是对错误发证的，本该是甲方的林地，却因某原因登记给了乙方，这样的纠纷更复杂。要将纠纷真正处理好，就得先撤销其证据的公证及承包内容等，经过的程序更多，也不是有规定的时间就能完成的。笔者就亲自参与了一起长达13年的撤销承包合同等的公证，然后人民政府再作出处理的林权纠纷。第三，人民政府对争议的证据的收集、证据效力核实、认定,都需要花费大量的时间，报领导审批也都没有固定的时间可以确定。为此，林权争议的调处过程，不便作出时间规定。

四、部分林权纠纷随着调处时间的延长、社会经济发展、争议双方因经济水平提高等因数的原因，可能会达到双方互谅互让，更容易化解，更能促使纠纷双方达成协议。如果作出时限规定，人民政府不得不在时限内作出处理决定，造成争议双方不是为争林权而为争“一口气”了的时候，双方互不相让，增加当事人的诉讼成本，也不利于纠纷得到彻底化解。相反，在双方未伤和气，将该纠纷放放、缓缓，宣传好《森林法》第十七条第四款的规定，在争议解决前，任何一方不得砍伐有争议的林木，可以促进了林木的生长，保护了森林资源，更有利于争议双方能“缓口气”，待争议方为发展经济奔波，甚至发展更好，双方都认识到“该争议没必要”的时候更容易达成协议。

实践中，人民政府派出的工作人员如果对案件有一线达成协议的希望，会作出十倍的努力争取达成调解，不需要规定时间限制。而达不成调解，需要人民政府作出处理的、简单的案件，如果争议方都能息讼，处理效果较好的最快一年。如果案件复杂，从整个案件调查、调解直至作出处理最长达26年的案件，这其中涉及双方为各种证据的效力诉讼、政府人员核实各种证据需要好的天气而选择日期浪费的时间、工作人员汇报案件后政府认为案件情况调查不明要求继续调查、为预防群体事件发生领导要求多做调解工作等各种因素，以上各种因素的存在都需要花费大量的时间，且这些时间不是能预计的，也不是能在某规定的时间内完成的。为此，鄙人薄见：法律、法规对林权纠纷调处不应作出时限规定。

五、没有时限规定也能让纠纷调处工作尽快完成的最好对策。林权纠纷调处工作如果不作出时限规定，当事人得不到一个肯定的答复，领导也许也不放心该项工作的进度，也不符合“以人为本、政府为民”的宗旨。本人认为最好的对策是：建立林权纠纷调处联席会议制度，成立各级政府联席会议成员，不定期组织召开联席会议，研究、调处应由本级政府解决的林权纠纷、争议案件，督促、指导同级政府调处法律、法规规定的应由县(区)、乡(镇)政府调处的林权纠纷、争议的案件，以及上级交办的林权纠纷、争议的案件，因案而异确定时间，避免复杂的案件与简单案件相同时间，出现时间不够;也避免简单案件与复杂的案件相同时间而时间过多;也避免没有时限规定，出现久拖不决，办案人员不愿甚至不作出处理的行为。

总之，本人作为林权纠纷办案人员，虽然不主张法律法规对林权纠纷调处作出时限规定。但是，相应的对策足以让各级政府办案人员更大的调解空间、时间，更有利于社会的和谐。