章程:依法治教的抓手

作者：熊丙奇

学习时报 2015年06期

　　 按照教育部《全面推进依法治校实施纲要》要求，到2015年全国要全面形成“一校一章程”。岁末年初，北京十一学校交出了自己的答卷——《北京市十一学校章程》。这份由100多位教师代表以不记名方式高票通过的章程，在很多人看来似乎要“革”了校长的命——章程第六条规定，教代会每年8月底对校长进行信任投票，采取无记名投票，并当场公布投票结果。达不到60％的信任票，校长必须自行辞职；达到60％但连续3年未达80％时，校长也必须自行辞职。而第七条则规定，教代会代表20人及以上提议，可临时召开教职工代表大会，提请对校长的弹劾或对有关政策方案修改的建议议程，经全体代表60％以上同意后，方可启动弹劾校长或修订政策方案的程序。

　　 我国《教育法》规定，设立学校及其他教育机构，必须有组织机构和章程。但长期以来，我国学校没有章程，这导致学校办学存在严重的行政化倾向，政府部门可越权干预学校办学，而学校行政办学也有很大的随意性，教师和学生在学校治理中，缺乏知情、参与、表达、决策权利，教育法律法规的落实并不理想。国家把依法治教作为发展教育的基本方略，教育部更专门发布纲要，推进依法治教，因此，要把章程的制订，作为依法治校、依法治教的重要抓手。

　　 既然制订章程目的在于依法治教，让学校自主办学，实行现代治理，办出个性和特色，那么，在制定章程时，就必须解决当前存在于教育管理、学校办学中的行政化问题。然而，令人遗憾的是，目前我国学校在制定章程时，基本采取的是行政程序——由学校行政主导制定，再提交上级行政部门审批，然后发布。这种章程，从本质上说，只是行政规章，法律效力有限，很难成为学校依法治校的法律文本。

　　 十一学校的章程，也有这方面的欠缺。舆论关注具体条款的“亮点”没有错，可以说，从“教师可以弹劾校长”角度看，这是迄今为止，包括已经颁布的大学章程在内，力度最大的学校章程。这毫无疑问是章程的最大亮点，值得肯定。但必须指出的是，就是这一力度最大的章程，其制定的程序，也和其他学校颁布的章程一样。因此，这一章程所具的法律效力还很有限，基调还是学校内部的行政规定。

　　 学校的章程，应该着重解决两方面问题。一是举办者和办学的关系，对于公办学校来说，就是政府和学校办学者的关系。二是明确学校内部治理的结构，即明晰办学者、教育者和受教育者、社会机构的关系。如果前者的关系已经明确，那么，章程着重解决后者。

　　 我国学校办学，上述两方面关系其实都没有明晰——在政府和学校之间，学校没有办学自主权，国家教育规划纲要也提到要建立新型的政府管理学校的方式；在学校内部，缺乏现代治理结构。因此，这两方面问题都必须解决。这也就决定了学校章程不能由学校起草制定，提交上级行政部门审批。一方面，学校无法要求行政部门放权，即使章程明确了学校有哪些自主办学权，行政部门也审核、通过了章程，可行政部门不执行，谁来监督行政部门？另一方面，作为学校内部的规章，其他社会机构会遵守吗？具有法律效力的学校章程，应该得到全社会遵守，而不是学校的“家规”。

　　 在发达国家，学校章程的制定，通常有两种方式：一种方式是，通过立法机构讨论、审议，这适用于学校初创时期，尚无明确的法律，规定政府和学校的关系，立法审议，最主要的是解决政府(举办者)和学校的权责关系；另一种方式是，学校获得“特许”，自主办学，在自主办学权限范围内，制定学校运行的章程，亦称学校内部立法。

　　 我国不少人认为，学校章程就应该是学校内部立法，通过教代会审议，提交上级部门审批通过，但这忽视了两个基本现实。其一，我国学校并没有充分的办学自主权，学校内部立法缺乏前提和基础。其二，学校的教代会，也存在严重的行政化问题，并非全体教职工民主选举代表参加，从而充分表达自己的意见。

　　 十一学校制定学校章程，应该说，在校内实行了民主决策，让教职工充分表达意见，这是很大的进步，但是，却无法回避学校并没有充分的办学自主权这一根本问题，这一问题不解决，学校就难以成为自主办学的主体，依法治校就存在很大的隐患。

　　 “一校一章程”，这是依法治教的关键。要把这一工作做好，在笔者看来，有两种选择。一是在国家层面，制定《学校法》。通过《学校法》，明晰政府、举办者、办学者、教育者、受教育者的权责关系，然后在《学校法》框架之下，制定学校章程，这就理顺了政府授权、学校自主办学的关系。早在2012年7月，教育部下发的《国家教育事业发展第十二个五年规划》中，就提到要开展《学校法》的调研起草工作，依法理顺政府和学校的关系，探索建立具有中国特色的学校制度。并明确“以公办学校财政拨款制度、人事管理制度改革为重点，扩大学校办学自主权，保障教师和学生的民主管理权”。希望能加快《学校法》立法的进程。二是在没有出台《学校法》的情况下，将每所学校的章程，纳入地方立法程序，即学校的章程，在经过行政部门审批后，还要提交人大讨论、审议，以让学校章程真正成为学校依法治校的“最高宪章”。总之，要做到依法治教，必须按法律办事，要用法治思维来制定学校章程。