任建明:一把手应是治理小金库主要问责对象

2009年06月23日 09:44《检察日报》【大 中 小】 【打印】 5位网友发表评论

任建明

“小金库”治理问题在我国可谓是个老大难问题了。日前，中办、国办印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》。中央纪委、监察部、财政部、审计署四部委此前也颁布了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》。伴随着新一轮专项治理行动的展开，这个问题再次进入人们的视野。

细看这次专项行动的文件规定，有很多值得赞许的地方。例如，对“小金库”问题及治理范围(单位范围、时间范围等)的界定更为具体;在治理策略上提出“依法处理，宽严相济”，有利于在短期内以较小的代价对几年来甚至历史上积累的大量问题进行一定程度的清理;重视举报和举报保护，对举报进行奖励，并按照一定的比例(3%到5%，最高额为10万元)兑现奖励，这非常有利于克服“信息不对称”，提升专项治理的效果。无论是可操作性程度的改进还是科学策略的积极采用，在我国党政部门政策、法规的制定历史上都具有开创性意义。由此，也让人们对本次专项治理的效果有了较高的预期。在这里，笔者结合这次专项治理活动的精神，对从源头上治理“小金库”作一些理论分析。

“小金库”问题研究还不够具体

在过去的若干年里，党政机关、专家学者、社会大众对“小金库”问题已经有了很多的讨论，包括“小金库”的定义、性质、存在的原因、难以根治的原因、危害等等。一些新近的讨论涉及到“小金库”资金的来源、去向的分析，试图把这个问题的来龙去脉搞清楚，以便“对症下药”，提出更有针对性的治理对策。应当说，这些讨论都是很有价值的，对于我们今天进一步深入分析这个问题有很多的启发和裨益。相对来说，在“小金库”的定义、性质和危害等方面，过去的探讨已经比较准确和全面了。简单地说，“小金库”就是党政机关和国有企事业单位的账外资金。这里的“账”当然是指符合财务会计等法律法规的合法的账目。“小金库”的性质是违法的，是化公为私，是一种腐败。其危害集中体现在“小金库”是贪污腐败的温床。但总体来看，多数已有的分析，特别是关于“小金库”存在原因的分析还是偏向于笼统和简单化，不够具体，没有抓住问题的本质，没有揭示出其深层的原因。例如，有人认为，“小金库”之所以存在，主要是单位领导要为小团体谋私利或为单位谋福利，财政预算体制上存在弊端，党政机关权力过大，对企事业单位管理不严，打击整治措施不得力，处理方式往往是以补代罚、以罚代刑、对事不对人等等。至于说“小金库”治理难或难以根治的原因，新近的分析认为是认识上的，认为经营“小金库”是为了方便工作，是为了搞集体福利;还有的分析认为“小金库”是一种“集体腐败”，建议要把“集体腐败”纳入正在修订中的刑法。这些观点和建议是值得商榷的。

“一把手”应是治理“小金库”的主要问责对象

“小金库”为什么会存在?为什么能产生?到底是谁真正握有“小金库”的留存决定权?说为了腐败和私利设立“小金库”不假，但不够深入、细致和全面。几年前国家行政学院一位教授在中央党校主办的《学习时报》上发文，披露了我国的“三公”消费及其规模。公车、公款吃喝和公款出国消费，每项每年都是3000亿元左右的规模。也许这个数字估计并不准确，但“三公”消费包括那些浪费公共资金、以公谋私的“三公”消费却都是事实。当然有一部分“三公”消费是由账目内的资金负担的，但“小金库”肯定也“功不可没”。多年来，各级政府包括企事业单位内部的公款吃喝问题以及对外的接待任务都日益加重。在对外接待中，尤其是下对上的接待，资金需求巨大。肯定有不少这样的内部吃喝和外部接待资金要靠单位的“小金库”来解决。当然，单位和部门内部的其他私利，包括领导成员的贪污腐败，肯定也是“小金库”存在的另一个基本动因。“小金库”能产生并非是笼统的集体使然，对于这个中央三令五申的非法行为，肯定也不适合于由一个单位或部门的民主讨论决定，甚至不能由领导班子集体决策。而最大的可能，是单位或部门的主要负责人———“一把手”，或相关直接分管负责人极为秘密的决定。当然，使用和支出也主要是由这较少的个人来决定。因此，把“小金库”界定为“集体腐败”，并建议将“集体腐败”入刑是不妥当的，可能会导致集体代个人受过的问题。即使要加大惩治的效力，也要搞准目标。例如，凡是设立“小金库”的单位或部门，对“一把手”或其他主要责任人先按组织程序免职，再视情况依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。这样就很有力了，甚至不需要劳驾刑法。当然也需要坚持宽严相济的策略，对历史问题和未来的问题应该采取不同的尺度。

关于治理“小金库”的三点建议

根据上述分析，笔者对从源头上治理“小金库”提出几点建议:

要深化财政预算体制改革。一是要解决预算内和预算外两本账的问题。在短期内，可以通过推动预算外资金的公开以起到预防的作用。二是要深化“收支两条线”改革。这项改革推行了一些年，有一定的效果，但并不彻底，包括一些党政机关的行政性收入仍然和本部门的预算挂钩。这既助长了部门创收，也为“小金库”提供了资金来源。因此，一定要把这项改革进行彻底。对于政府机关，首先应做到所有收费都不能由本部门直接收取，可以交纳到政府的财务中心，最好是交纳到金融机构;其次，这些收费的多少一定要和收费机关或部门下一时期预算的多少从制度规定上彻底脱钩;第三，无论是哪个政府机关，不管是公安、工商、税务还是别的机关，都不能在本部门、本系统内制定行政性收费和集体或个人的工作考核挂钩的绩效考评政策;最后，所有收费政策都必须进行公示，使交费人员容易获得这些政策和信息。对于事业单位，也要参照类似的办法来操作，即所有收费都必须直接交纳到总单位的财务部门，而不能由具体执行机构或人员来直接收取;所有收费政策必须经过一定的民主决策程序，且要制定成正式的政策，通过网站或其他便利的方式预先告知交费人;要根据事业单位的性质划分，制定不同类型的财务收入分配政策。这些政策既要鼓励机构和个人的积极性，又不能诱发乱收费，更不能助长“小金库”。

要大力推动职务消费制度改革。这类改革主要是针对党政机关的，因为在多数事业单位，虽不能说不存在这样的问题，但问题要轻微很多。首先，差旅、考察、交流、会议等职务消费项目，只要项目本身是必要的和合理的，又经过了一定的决策程序，就要有充分的预算支持，且各级党政机关一定要独立负担，要从客观需要上切断政府层级间的特别是由上而下的摊派做法。其次，要从权力监督上探索出能有效监督自上而下摊派行为的体制和机制。第三，在各级政府内部，都要推行职务消费公开。近些年来，一些政府机关出台了消费公务卡，设立了政府部门定点消费场所等，但如果没有公开，都很难起到应有的效果。短期内，完全可以把职务消费公开作为领导干部个人述职的主要内容之一。当然，政府直接向人大、政协，甚至直接面向社会公开其职务消费也不是不可行。这样的公开完全符合建立责任政府、透明政府的基本要求。

要赋予各个单位和部门必要的、合理的财权。这项建议主要是针对企事业单位。事业单位根据其性质不同，都应当有或大或小的正当的财权。不可否认，现实中确实存在一些规定不合理，不适当地限制了事业单位应当自主的部分财权，客观上也强化了单位和部门设立“小金库”的动因。在这项工作上，应当实事求是，解放思想，从具体的问题和情况出发。

最后需要说明的是，本次专项治理行动以清理、整顿和查办为主要目的的工作是很有必要的，也是对治本措施的有力支撑。只要本着实事求是，务实灵活的态度，随着专项整顿的深入，相信更多的、更切合实际的治本措施会产生出来。四部委应当及时总结归纳，把具有普遍性的、有效的措施及时转化为制度或政策予以推广，从而建立起完善的防治“小金库”的长效工作机制。

(作者系清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任)

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