马克思主义的国家治理观

作者：张成福党秀云

教学与研究 2016年06期

　　 自从国家出现以来，如何实现对国家的有效治理，始终是每一个国家面临的最基本问题，对国家治乱和兴亡的研究和探讨也就成为人们最为关注的议题。国家治理观乃是人们对国家治理的根本观点，是对国家治理的起源、本质以及一般规律的理论概括。不同的历史时代和不同的阶级地位决定了人们不同的社会生活，因而产生不同的国家治理观。马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的产生与发展，乃是一场革命性的变革。对国家治理这一社会历史实践活动，马克思主义的经典作家们以及实践中的马克思主义者，对此进行了深刻和科学的分析，创造性地提出了关于国家治理的一般原理。这些基本原理对于今天我们从事的国家治理与治理能力现代化有着十分重要的指导意义和实践价值。马克思主义的国家治理观，核心体现在关于国家以及国家治理的本质、国家治理的目标、国家治理的组织原则、国家治理的根本方法、国家治理的政策与策略、国家治理的领导权以及国家治理的改革与发展途径等重大问题的论述上。

　　 一、国家及国家治理的本质观

　　 列宁曾经指出：“未必还能找到别的问题，会像国家问题那样，被资产阶级的科学家、哲学家、法学家、政治经济学家和政论家有意无意地弄得这样混乱不堪。”[1](P25)而这种混乱的根本是在于对何谓国家以及国家本质的认识。国家从其产生之日起，就被视为一种神秘的力量，被视为神的意志的产物。资产阶级启蒙学者，从理性主义的观点出发，认为国家是建立在理性基础之上的，国家是人类理性的发展。黑格尔认为国家是绝对精神发展的普遍领域，而市民社会则是绝对精神发展的特殊领域，并由此认为，是理性的国家决定社会，而不是相反。在马克思恩格斯看来，国家并不是神秘莫测的宇宙精神或者理念在现实世界中的体现，也不是一种外在的必然性，国家的本质不应该在观念中寻找，而应该在国家的构成部分家庭和市民社会中去寻找，“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”。[2](P196)也就是讲，社会是构成国家的基础，社会的性质决定了国家的性质。在全面考察了国家的起源后，恩格斯得出了马克思主义关于什么是国家的论断，认为：“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”。[2](P170)

　　 从表面来看，国家所采取的不是阶级组织的形式，而是一种政治共同体的形式，表现为国家通过官吏来对社会进行管理和统治。马克思主义反对把国家的本质看作是社会共同体的认识。在他们看来，社会共同体仅仅是国家的外表，国家照例是最强大、在经济上占统治地位的阶级的国家。“正是由于私人利益和公共利益之间的矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益(不论是单个的还是共同的)脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式”。[3](P37)国家的实质乃是阶级的统治，国家是有组织的暴力。国家产生的目的在于维护和服务于统治阶级的利益。

　　 尽管国家的本质是阶级的统治，但阶级统治或者政治统治并非是国家活动的全部内容。事实上，政治统治到处都是以执行某种社会管理职能为基础，而且政治统治只有它进行了它的这种社会管理职能时才能维持下去。这也就是说，在国家活动中，政治统治与社会管理是相辅相成的，社会管理的履行取决于政治统治，而政治统治的维持又必须以执行社会职能为基础。正是在这个意义上，列宁认为，国家一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理，几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的。在马克思主义看来，国家治理，在本质上是国家政治统治和社会公共事务管理的有机统一。国家治理的基本特征在于：(1)阶级性。人类有史以来的一切国家都是阶级的国家；国家的产生是基于统治阶级的意志；而国家权力始终是用来为统治阶级利益服务的；国家在改变其阶级属性之前，始终是为少数人谋取私利的工具。(2)强制性。国家乃是有组织的暴力。这不仅仅因为国家是阶级斗争和暴力的产物，还体现在国家组织也是由各种暴力机关组成的。“构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物”。[4](P115)国家与其他社会组织的区别在于国家是可以合法使用暴力的机构。(3)自主性。国家治理的权力来自社会，而又独立于社会，与社会大众相分离。国家权力相对于社会，具有自主性。这种自主性表现为国家是脱离并驾驭社会的力量。国家对于相互冲突的各个阶级而言，就是第三种力量。“这第三种力量似乎站在相互斗争着的各阶级之上，压制它们的公开冲突，顶多容许阶级斗争在经济领域内以所谓合法形式决出结果来。”[2](P169)国家与社会脱离的同时，在表面上也与社会各阶级相脱离，而成为整个社会的“正式代表”。(4)专业性。国家从社会分化出来之后，国家治理便成为一个专业的领域。这种专业性主要表现为国家公共权力的组织、维护、运转以及公共事务的处理是由一批职业的官吏来进行的，职业的官吏以及常备军成为维护国家政权的核心力量。官僚体制的建立和发展就是国家治理专业性的典型表现。(5)历史性。国家的出现和发展是一个历史现象，国家权力只是人类社会分裂为阶级社会后而出现的。当社会完全消灭阶级以后，在社会普遍参与的基础之上，国家将不再凌驾于社会之上，国家的政治统治开始消亡，社会管理回归社会，公共权力开始失去政治的性质。当国家和社会实现了真正的统一，国家成为整个社会普遍利益的真正代表，国家治理也随之自行消亡。国家治理消亡的过程，实际上就是国家权力回归社会的过程。

　　 马克思主义认为，在国家没有消亡之前，国家治理是最大的政治，是一个社会政治活动最集中的体现，它涉及不同的阶级和集团如何参与国家政治和公共事务，涉及国家如何制定决策，涉及国家决策如何得到贯彻和执行，涉及冲突如何化解以及利益如何分配等问题。在本质上，国家治理是经济的集中体现，体现了经济发展的利益要求和客观过程，反映了社会经济生活中各个阶级、集团的根本利益和利害冲突。因此，国家治理既是科学，也是艺术。因为国家治理的形成、变化和发展是客观的运动的过程，有其客观的规律；而如何灵活、自觉、主动地运用规律，创新性地解决公共治理的问题，乃是一门艺术。

　　 二、公共权力与国家职能观

　　 在马克思主义经典作家看来，公共权力和公共利益的产生乃是国家以及国家治理的最早起源。在国家出现之前的氏族社会，社会是靠习惯和传统的力量来维护，靠族长或妇女享有的威信或尊敬来维持，社会没有专门从事管理的特殊等级。但是氏族社会的确存在着公共权力萌芽的土壤，这就是社会的共同利益或者公共利益。如恩格斯所讲的，在原始农业社会中，“一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全体的监督之下，却不能不由个别成员来担当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；在非常原始的状态下执行宗教职能。”[5](P522)这便是公共权力的萌芽。原始社会公共事务的管理依靠的不是强力，而是管理者的威信和被管理者服从的自觉性，这种权威不同于阶级社会的权威，前者是处在社会之内的，他们获得的是“自由自愿的尊敬”；后者是凌驾于社会之上的东西，是脱离社会的权力代表人。在原始民主制中，不存在特权，权力是共享的，人人参与公共事务的管理。

　　 虽然公共权力和国家治理活动萌芽于公共利益，但其真正形成却是由于公共利益与私人利益之间的矛盾。随着社会分工以及生产力的发展，出现了私有制和私人利益。私人利益所对抗的实际上是在政治上占统治地位并代表社会的统治阶层的公共利益，这种矛盾使公共利益陷入危机。为了维护这种公共利益，保障社会统一，社会管理就需要一种更强大的力量，于是特殊的公共权力，即国家权力便出现了。国家公共管理权力的出现，将使不可调和的矛盾和冲突控制在一定的范围内，以免导致社会的解体并在保证社会统一的同时，维持社会公共利益。公共权力相对于社会各冲突阶级来说，似乎是阶级冲突之外的另一种力量。恩格斯将其称之为“第三种力量”。[2](P165)

　　 随着经济社会的发展，不可避免导致大规模社会分工的出现，如农业与手工业、手工业与商业、商业与航海业的分工。大规模社会分工的结果导致了专门掌握管理公职的特殊阶层的出现以及专门从事社会公共事务管理机构的出现。社会分工的出现，导致城市的出现，而城市的出现，加速了从部落制度向国家的过渡。“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就需要公共的政治机构，也就是需要政治。”[3](P57)由此可见，为执行维护社会公共利益的社会职能人员的专门化和机构的专门化，是社会分工发展的必然结果。正是在这个意义上，列宁认为“国家正是这种从人类社会中分化出来的管理机构”。[1](P28)国家权力是一种与全体成员相脱离的特殊的公共权力。

　　 国家的公共权力来自社会，而又独立于社会，但这并不意味着国家权力是一个独立发展的领域，恰恰相反，国家权力是由社会物质经济条件所决定，并随着这种条件的变化而变化。国家权力产生于经济的权力，经济权力是在生产、交换、分配和消费的过程中，以所有权为基础，通过经营管理权、财产分配权等权力表现的控制、支配和统治他人的权力。在阶级社会，一定阶级在经济领域的控制权和支配权必然导致在政治领域的统治权。马克思在分析19世纪初英国的政治生态时曾经指出，新兴的工业阶级尽管力量微弱，但由于在工业革命中掌握了经济资源，仍然是时局的真正主人。“寡头政治无论如何都不能理解下面这一简单事实：政治权力只是经济权力的产物；使寡头政治让出经济权力的那个阶级必然也会争得政治权力。”[6](P80)在资本主义社会，随着市场经济和社会化大生产占主导地位，政治权力对财富的支配真正演变为财富对政治权力的支配，成为政治权力的基础。同时，政治权力也成为实现经济利益最强大、最有效的手段。

　　 在马克思主义经典作家看来，国家治理的基本任务或者职能是两种基本职能的有机统一，即政治统治和社会管理。马克思主义并不认为国家是中立的、独立于任何个别阶级的利益之外的社会整体利益的代表者或者托管者，也不是相互竞争的利益集团者的仲裁者，国家实际上是阶级统治的工具。也就是说，国家是从控制阶级对立的需要中产生的，同时又是在阶级的冲突中产生的，国家照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家。国家首要的职能便是政治统治职能，即如何维护自身的统治，维护政治的秩序，实现自身的经济利益。国家的本质决定了国家是政治统治的工具和机器。但是这并不意味着政治统治是国家的唯一职能，或者国家的政治统治职能是独立存在的。国家除了政治统治的职能之外，还有社会管理的职能，即对社会进行干预，如发展公共事业，促进经济发展，运用思想和文化手段塑造和影响人们的价值等。政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，而且政治统治只有在它进行了这种社会管理职能时才能维持下去。在国家治理中，政治统治和社会管理职能是相辅相成的关系，社会管理职能的执行取决于政治统治，而政治统治的维持必须以社会管理职能为基础。在历史发展的不同阶段和不同时期，尽管国家职能的范围、重点、作用的方式及方法有所不同，但是国家职能的双重性质并没有因此发生实质的变化。

　　 三、人民主权和民主治理观

　　 马克思主义经典作家从社会决定国家的历史观出发，对封建专制进行了无情的批判，在此基础上，建立了新型民主治理的理论。马克思认为，人民主权与君主主权是根本对立的，人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反，国王的主权倒是以人民的主权为基础，“民主制是君主制的真理”。因为，“在民主制中任何一个环节都不具有本身意义之外的意义，每一个环节都是全体民众的现实的环节。在君主制中则是部分决定整体的性质。在这里，整个国家制度都不得不去迎合固定不动的那一点。民主制度是作为类概念的国家制度。君主制度则只是国家制度的一种，并且是不好的一种。民主制是内容和形式，君主制似乎只是形式，而实际上它在伪造内容”。[7](P280)所以，国家制度在民主制中表现出它的本来面目，即人是自由的产物，它是为全体人民服务的，国家事务是全体人民自己的事情。这样，民主制真正解决了普通与特殊的矛盾。“其它一切国家结构都是某种确定的特殊的国家形式，而在民主制中，形式的原则同时亦是物质的原则。因此，只有民主制才是普遍与特殊的真正统一”。[7](P281)国家制度一方面没有充分满足一切个人的利益，同时又切实保护了整个社会的普遍利益，相反，在非民主制下，国家不过是在普遍物的形式下成为某个特殊阶级的政治工具，其目的在于保护少数人的特殊利益。

　　 在马克思看来，君主政体必然导致专制。他在批评孟德斯鸠把荣誉作为君主政体的原则并以此来区分君主制和专制的观点时指出，“君主政体的原则总的说来就是轻视人，蔑视人，使人不成其为人。”[7](P411)君主专制的特点在于把国家的权力视为个人的权力，个人的人格成为国家的最高政治人格。在封建的超强经济控制以及普遍政治化的条件下，人对人的依赖关系主要表现为一种权力关系，人们的社会存在主要取决于他的政治存在。这样，谋取政治权力就有了直接的经济意义和价值，任何人只要在社会上获取了相应的政治地位，就自然会得到相应的经济上的回报。故而，“就单个的官僚来说，国家的目的变成了他个人的目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段。”[7](P302)马克思认为产生这种问题的根本原因在于国家和社会的严重对立，以及国家和社会关系的异化。国家不在市民社会之内，而是在市民社会之外，它只是通过自己的全权代表即官僚同市民社会接触，这样便强化了国家的彼岸性质。在封建官僚政治下，“‘警察’、‘法庭’和‘行政机关’，不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的代表”。[7](P306)

　　 在马克思看来，资产阶级革命打破了人的从属关系，使人获得了政治上的解放。“政治解放一方面把人变成市民社会的成员，并成为利己的、独立的个人，另一方面把人变成公民，变成法人”。[7](P443)人们能够在政治上平等地享有政治权利，尽管社会的不平等仍然存在。资本主义民主无疑是人类解放的进步，但是，由于私有制的存在，政治民主依然是以私有财产为前提的，这种民主依然是形式上的民主，无法消除财产和资本对政治的操纵，无法消除政治对广大人民群众的彼岸性质。在资产阶级的立宪共和国中，国家的利益作为人民的真正利益，只是在形式上存在，只是一种装潢、一种客套、一种人民生活的调味品。在马克思看来，只有当广大人民群众真正确立了社会中的主体地位，消灭了私有制和社会不平等，每一个社会成员平等地参与国家事务的管理时，国家才能真正成为人民的普遍领域。马克思精辟地指出：“国家的全体成员同国家的关系就是他们同自己事务的关系，这一点是不言而喻的。国家成员这一概念就已经有了这样的含义：他们是国家的成员，是国家的一部分，国家把他们作为自己的一部分包括在本身中。他们既然是国家的一部分，那么他们的社会存在自然就是他们实际参加了国家。不只是他们参与国家大事，而且国家也参与他们的事情。”[7](P391)也就是讲，只有建立一个真正的民主制度，实现民主的治理，才能克服国家权力和社会的异化；只有实现真正的民主治理，才能产生符合社会普遍利益的国家政权。

　　 四、国家治理的组织原则观

　　 任何组织皆有其一定的组织形式和组织原则。在革命战争年代，民主集中制乃是无产阶级政党的一个基本组织原则。马克思恩格斯在创建第一个工人阶级政党——共产主义者同盟时，就已经提出了民主集中制的基本思想。主张所有成员一律平等，坚持少数服从多数。同盟的章程也规定盟员必须在政治上保持一致，坚持集中统一的领导。马克思认为，社会主义国家也必须采用民主共和制，他们设想未来社会国家应依照“社会共和国”的原则建立，也就是要在高度民主的基础上，实行高度的集中。列宁在建立布尔什维克党的过程中，第一次明确提出了民主集中制的组织原则。毛泽东发展了马克思主义，在《新民主主义论》中完整系统地提出了民主集中制的政权建设理论。他认为新民主主义国家的制度应是民主集中制。后来他进一步指出，民主集中制“是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[8](P1057)因此，民主集中制是社会主义国家治理体系中组织和活动的基本原则。

　　 民主集中制无论作为无产阶级政党的组织原则，还是作为社会主义国家政权建设和治理体系的组织原则，其精髓在于民主与集中的辩证关系。民主和集中二者是辩证的统一，相互依存，相互制约，不可分割。毛泽东指出：“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制”。[9](P209)民主集中制的前提和基础是最广泛的民主。只有充分地发扬民主，才能保障正确的集中，民主越发展，集中的基础越稳固，集中的内容越全面、丰富和正确。如果离开充分发扬民主，集中统一也就变成假的、空的和错误的。也正是在这个意义上，列宁认为没有民主便没有社会主义，“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家。……社会主义不是少数人，不是一个党所能实现的。只有千百万人学会亲自做这件事的时候，他们才能实现社会主义。”[4](P464)另外，民主又离不开集中，如果没有集中的统一领导，没有党的纪律和国家法律的约束，也就不可能有真正的民主，否则将一事无成。

　　 社会主义国家在政治上要创造比资本主义国家更高的更切实的民主，在经济上使生产力得到更大的发展，使整个社会更加具有活力，必须在国家治理体系和治理的过程中正确贯彻实行民主集中制原则。首先要在党和国家的政治生活中，创造充分发扬民主的良好的政治生态环境。在党内和国家政治生活中坚持“知无不言，言无不尽”“言者无罪，闻者足戒”“有则改之，无则加勉”的原则。在领导体制上，要坚持集体领导，反对个人专断，任何人都不能凌驾于组织和集体之上。另外，民主集中制亦反对无政府主义，无政府主义主张绝对的民主，否认一切权威。恩格斯在《论权威》一文中指出：“把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。权威与自治是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的。”[5](P226)所以民主集中制既反对个人的专断与官僚主义的集中制，亦反对无政府主义。官僚集中制必然导致封建专制主义和个人独裁以及寡头制，无政府主义必然导致分散主义和社会的无秩序。

　　 五、国家治理的根本方法观

　　 马克思主义认为，人民群众是历史的创造者。“历史活动是群众的事业”。[10](P104)人民群众不仅是物质财富的创造者，也是精神财富的创造者，更是社会变革的决定力量。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，密切联系群众。同广大人民群众保持最密切的关系，是无产阶级政党和政府区别于其他任何政党和政府的显著标志之一。群众路线是无产阶级政党夺取政权和政权建设、有效实施国家治理的基本方法，因为“只有相信人民的人，只有投入人民生气勃勃的创造力泉源中去的人，才能获得胜利并保持政权”。[11](P273)

　　 马克思主义的群众观主要包括：一是一切为了群众，全心全意为人民群众服务。无产阶级的政党和政府除了谋求最广大人民群众的利益之外，没有自己的特殊利益。“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”。[8](P1096)“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”。[12](P28)二是一切依靠群众，相信群众自己解放自己。马克思主义承认群众的“革命毅力、革命创造性、革命首创精神的意义”。[13](P747)人民群众是历史发展的动力，是真正的英雄，只有坚定相信和依靠群众，才能实现历史的使命。三是虚心向人民群众学习。列宁认为“千百万创造者的智慧却会创造出一种比最伟大的天才预见都还要高明得多的东西”。[11](P445)所以必须善于向群众学习，从中汲取智慧和力量，并纠正自己的错误。

　　 毛泽东在革命和建设的实践中，创造性地提出了“从群众中来，到群众中去”的领导和决策方法。他说：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确，然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去，如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”。“从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法”。[8](P900)

　　 坚持群众路线，也意味着党和国家治国理政的水平和绩效要由人民来进行评判，正如习近平所讲的那样，“我们党的执政水平和执政成效都不是由自己说了算，必须而且只能由人民来评判。人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”。[12](P20)要把人民高兴不高兴，人民满意不满意，人民答应不答应，作为国家治理绩效最终的衡量标准。

　　 六、国家治理的政策与策略观

　　 政策和策略问题是国家治理的核心问题，亦是国家治理科学性与艺术性的集中体现。政策和策略是国家治理的行为出发点，并且表现在治理行动的全过程和归宿。马克思主义者高度重视政策和策略的重要性，认为“政策和策略是党的生命”。[14](P1298)关于政策和策略，马克思主义提出许多重要的观点：(1)原则的坚定性与策略的灵活性相结合。在政策制定时，维护最广大人民的根本利益，坚持战略目标，绝不为眼前利益牺牲长远利益，丧失基本的原则和立场；在政策实施过程中，要根据客观形势和环境变化，审时度势，灵活机动地运用各种方式，不断变换策略。正如毛泽东指出的：“我们的原则性必须是坚定的，我们也要有为了实现原则性的一切许可的和必需的灵活性”。[14](P1436)(2)最近目标与长远目标，眼前利益与长远根本利益的有机统一。《共产党宣言》曾经提出一个著名的论断：“共产党人为工人阶级的最近目的和利益而斗争，但是他们在当前的运动中同时代表运动的未来”。也就是讲，无论是革命还是建设，既要胸怀大志，有长远的目标和设想，又要脚踏实地，把当前的任务和长远的目标相结合。既要重视目前和现阶段的利益，又要关切长远的重大利益。(3)在战略上藐视，在战术上重视。在革命战争年代，毛泽东指出：“为了同敌人作斗争，我们在一个长时间内形成了一个概念，在战略上我们要藐视一切敌人，在战术上我们要重视一切敌人”。[9](P328)一方面要敢于斗争，敢于胜利，同时要善于斗争，善于胜利。在和平建设时期，面对各种困难和问题，这同样是适用的。(4)统一战线。在革命斗争和国家建设发展过程中，要团结一切可以团结的力量，结成最广泛的统一战线，建立最广泛的联盟，争取和团结最大多数人。在政策制定和公共事务的治理过程中，要寻求最大公约数，求同存异，协同治理。(5)统筹兼顾。公共政策在本质上涉及利益如何分配的问题。“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”[15](P307)事实上任何政治制度、法律与政策都是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。政策要统筹兼顾国家、集体、个人三者的利益。

　　 七、国家治理的领导权观

　　 马克思主义认为，政党和国家机关都是建立在一定的经济基础之上的上层建筑，并服务于经济基础的。在社会主义社会，党和国家机关都是国家政权的有机组成部分，都是为人民服务的“公仆”，其使命、目标都是一致的。马克思主义认为，无产阶级政党是革命和建设事业的领导核心，这是一条必须坚持的原则。马克思主义经典作家认为，无产阶级政党要在革命的运动过程中保持自己独立的地位，保持对革命运动的领导权。其原因不仅在于党是由无产阶级的先进分子组成的，党是无产阶级联合的最高形式，更重要的是只有保持独立性和领导权，才能使无产阶级真正作为一个阶级团结起来和行动起来，实现自己的目标。在总结巴黎公社失败的教训时，马克思恩格斯认为重要的原因在于缺乏党的领导。十月革命后，列宁多次强调党对国家和社会的领导权的重要性。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是国家治理体系的核心，处在总揽全局，协调各方的位置。中国国家治理最本质的特征就在于党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。

　　 坚持党在国家治理体系和治理过程中的领导权，需要改革党政关系。列宁认为，党是政权的核心，但它和国家政权不是而且不能是一个东西。必须十分明确划分党(及其中央)和苏维埃政权的职权，党的任务是对所有国家机关进行总的领导，而不是像目前那样进行频繁的、不正常的、往往是对细节的干预。无产阶级政党是无产阶级的先锋队，对国家生活的领导地位是其他组织不能替代的，但政党作为一个阶级的组织，并不是社会的公共权力，它只能对国家进行领导，而不是直接管理公共事务，也不执行行政职能，因为，行政是国家的组织活动。划分党和政府的职能，其目的是为了加强党的领导和改善党的领导。邓小平曾指出，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，而正是为了坚持和加强党的领导”。[16](P341)党陷入日常事务，不仅仅无法集中精力研究大政、方针、政策，反而把自己降低到被领导的地位。科学认识和划分党政职能，实现党政分开，也可以调动政府工作的积极性，明确政府的职责，提高政府工作的效率。

　　 要确立和实现党在国家治理体系中的领导权，核心在于党的领导力的提升，而领导力提升的关键在于从严治党。从严治党的核心是始终保持党同人民群众的血肉联系，始终保持党的先进性和纯洁性。正如习近平讲的，一个政党，一个政权，其前途命运最终取决于人心的向背。因此，密切党群关系、干群关系，才能够赢得国家治理领导权的合法性。全面从严治党，重点是从严治吏。要始终把选人用人作为治国理政的核心问题、根本性问题来解决。真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的人选拔任用到领导和管理岗位。全面从严治党，现阶段的重要课题是遏制腐败，腐败是国家治理的最大敌人。要透过制度的建设，形成不敢贪腐的惩罚机制，不能贪腐的预防机制和不易贪腐的保障机制。从严治党的目标在于增强党的自我净化、自我完善、自我更新能力，从而确保党在国家治理体系中的领导力。

　　 加强党在国家治理体系和治理过程中的领导权，需要不断改进党的领导方式和执政方式。依法治国，是国家治理现代化的一个重要标志。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，首先是依宪执政。“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。党要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责，协调一致地开展工作”。[17]任何组织和个人都不能拥有超越宪法和法律之外的特权。

　　 八、国家治理的变革与发展观

　　 完善国家治理体系，提升国家治理能力，始终是各国在历史发展的每一个时期都要面临的问题。马克思主义的历史唯物主义一直把社会看作是一个有机体，即认为社会永远处在不断的变化与发展之中。在马克思看来，治理变革的终极原因是经济条件和环境的变化。“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找；不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关的时代经济学中去寻找”。[5](P741)国家治理的变革与发展是以经济社会的发展为前提的，是由经济的发展推动的。“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。[18](P33)国家治理体系变革与发展的最终目的是为经济发展服务。变革的目的是促进生产力，改革与发展的目的也是促进生产力的发展和人民福祉的实现。

　　 马克思主义认为国家治理的发展既有统一性又有差异性。发展的统一性是指发展规律的一致性，即“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础”。[19](P257)在每一个时代，国家治理会形成某种趋势和潮流，这是由时代的性质所决定的。但是国家治理的模式是多样的，即由于各国社会、历史、文化的差异，发展的具体道路、方式也不尽相同，制度也各异。一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。中国国家治理体系的改革与发展，必须从中国的实际出发，要注意学习和借鉴外国经验，但是不能照搬照抄别国的经验和模式。“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论”。[20](P3)

　　 在马克思看来，国家治理的改革与发展是人的自觉的政治实践活动。“在社会历史领域内进行活动的，是具有意识、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的”。[2](P247)从历史上来看，国家治理制度的变革和发展，都带有特定阶级、集团和个人的意识。所以改革与发展，要发挥人的自觉能动性和创造性，积极指导、参与、推动改革与发展。与此同时，国家治理的改革与发展要与社会的发展相适应，正如恩格斯所言：“我们自己创造着我们的历史，但是，我们是在十分确定的前提和条件下创造的。其中经济的前提和条件归根到底是决定性的。但是政治等等的前提和条件，甚至那些萦回于人们头脑中的传统，也起着一定的作用，虽然不是决定性的作用。”[2](P604)国家治理的改革与发展，总是在一定的前提和条件下进行的，这既包括经济的因素，也包括历史和文化的因素。国家治理制度的发展过程实际上是创造性地适应社会变革和发展的过程。人的主观能动性和创造性的发挥，必须建立在对国家治理改革与发展的规律和趋势的基础之上，因为发展的规律和趋势是不以人们的意志为转移的。

　　 马克思主义的国家治理观，为我们分析和研究国家治理问题提出了科学的世界观和方法论，亦为国家治理的实践提供了科学的指导。在推进国家治理现代化的今天，其指导意义和价值更大。

作者介绍：张成福，国家行政学院公共管理教研部教授。北京 100089；中国人民大学公共管理学院教授。北京 100872；党秀云，中央民族大学管理学院教授。北京 100081