王琳:为拆迁建规立制不应授权行政机关
http://www.sina.com.cn 2009年12月01日10:33 珠江晚报 _新闻中心_新浪网
作者：王琳
“三个星期内，两个拆迁户，两起自焚惨剧。蝼蚁尚且偷生，拆迁户何以就被逼上了绝路？”六年前，被拆迁人朱正亮以自焚抗争拆迁，其时的我在一篇时评的开端写下了上述句子。六年后，一个叫唐福珍的成都公民在面对暴力拆迁时，再次以命相争，震动网络。尤其令人愤慨的是，当唐福珍不断用喇叭强调“可以坐下来商量”，并发出自焚警示时，暴力拆迁依然继续进行。唐最后“自焚”于楼顶天台，诸多前来配合拆迁的部门官员或工作人员成了这场悲剧的看客。这还不算，在上海、重庆和成都三地接连爆出的拆迁纠纷中，结果都是强拆者有功，抗暴者反进了班房。
这是人性之恶，也是拆迁之恶。六年前，媒体在拆迁自焚事件中呼唤物权法。2007年，物权法历经八次审议终获通过。《物权法》对土地征收的规定除限于“为了公共利益的需要”这一目的之外，最关键之处是明确了必须“依照法律规定的权限和程序”才可以征收。
但物权法通过以后，立法机关却似乎并无制定《土地征收法》或《拆迁法》的迹象。2001年公布的与物权法相冲突的《城市房屋拆迁管理条例》沿用至今。对被拆迁人而言至关重要的拆迁补偿仍然是依照“行政法规”来进行。行政机关由此获得了“自我立法权”，行政利益法制化的结果，必然是架空物权法。
一个衡量拆迁法规是否科学的观察角度在于，行政法规调整的是行政管理关系。行政管理关系的双方只能是行政机关和行政相对人(即公民、法人等行政管理对象)。拆迁是国家收回土地使用权的活动，由行政机关作为国家的代理人对公民正在使用中的土地实施征收，固无不可。但这种征收必须是基于公共利益的国家行为，而不能是包含了商业利益的商业行为。
《条例》恰恰存在将本属于公权力的国家征收权让渡给商业机构的情况——比如授权给“取得房屋拆迁许可证的单位”进行强制拆迁。这实际上是将商业征用混同于国家征用。当开发商摇身一变成为“拆迁人”时，也就意味着开发商在某种程度上已获得了一种超越了民事法律关系的行政权，原来平等的“商业征用者”与“被征用者”的关系，也因此变成了“行政拆迁代理人”与“被拆迁人”的关系。《条例》在事实上变成了一个披着“行政”外衣的民事法规。在不断上演的拆迁悲剧中，暴力拆迁者多属“拆迁公司”的工作人员。这些人大多得到政府职能部门的保驾护航。
从物权法的立法本意上看，绝不应授权行政机关为行政拆迁建规立制。在中国，权力机关行使立法权，代表民意的全国人大及其常委会在立法上遇到地方政府的阻挠时，理应站在民意一边。对《条例》展开违法审查，使《物权法》不致落入“无权法”的泥沼，迫不容缓。当行政权基于行政利益而可能自觉遵循物权法时，我们的人大代表也该发挥一下监督职能了。