浅析俄罗斯移民政策及其对中国移民的影响

　　摘要：20世纪90年代初中俄签订互免签证协议后，大量中国人跨过边界来到俄罗斯寻找致富机会，这引起俄罗斯政府的恐慌和担心，开始对中国人逐渐实行越来越严格的移民政策。这些法律和规定为赴俄的中国人合法居留和就业筑起难以逾越的障碍，将大多数劳动移民排挤到非法领域。严格的移民政策影响了两国的经济贸易发展，我们应该采取相应的针对性措施改善目前状况，促使中俄两国关系稳步发展。　　关键词：俄罗斯；中国；移民政策　　中图分类号：D751.238 文献标志码：A 文章编号：1008-0961（2012）02-0027-05　　俄罗斯是世界上外国移民数量最多的国家之一，移民多数来自原苏联加盟共和国，近些年来自亚洲国家的移民在增加，尤其是来自中国的移民引起了俄罗斯部分媒体、民众、专家及政治家的关注。俄罗斯人口减少，特别是其远东地区人口不断减少引起俄罗斯人对相邻的人口众多的中国的担心。虽然现实情况是在俄罗斯的中国人数量十分有限，然而俄罗斯各界围绕所谓的“中国移民问题”一直争论不息，批评俄罗斯政府没有制定出针对中国移民明确的移民政策。俄罗斯政府面对质疑未探寻能够使中国移民取得合法地位的途径，只是急剧地从允许自由过境转到另一个极端——严格限制入境。　　一、俄罗斯联邦政府下达的移民政策和法规　　在苏联解体后的最初几年，俄罗斯对外来移民敞开大门，这导致非法移民快速增加，与非法移民有关的问题不断产生，于是俄罗斯转而实行限制严格的移民政策。根据1993年12月16日第2145号总统令《关于对入境外来移民进行检查的措施》，在边境口岸首次由俄罗斯联邦移民局对外来移民进行检查。1994年9月，俄联邦政府通过了关于《批准对外来移民检查的规定》和《防止外来移民未经检查入境的措施》两项决议。根据这两项决议，在俄罗斯设立了外来移民检查站。它主要负责检查进入俄罗斯境内的外国公民和无国籍人士、实施防止移民未经检查入境的措施、驱逐外国人出境和审查避难申请。1994年初，俄罗斯政府的专门决议单方面停止“开放边界”政策，并于同年1月对中国公民实行入境签证制度。1994年俄与中国签订领事条约，只有持外交和公务护照能免签证入境俄罗斯，持普通公民护照不允许自由通行。同时，在1994年3月过境制度严格起来，实行新的海关关税和消费税标准，这对中俄边境贸易发展产生了消极影响，导致“梭子”贸易增长。这样，俄罗斯开始施行对中国人严格检查、定量移民和限制权利的政策。　　2006年7月，俄罗斯政府为整顿批发和零售市场秩序、规范外来移民就业，相继出台了一组新的法律法规，其中包括2006年7月18日第109号联邦法案《外国公民和无国籍人士在俄罗斯联邦登记法》和2006年7月18日第110号联邦法案《俄罗斯联邦外国公民法律地位法修正案》。新颁布的法律法规引入了劳动配额的概念。劳动配额的数量是由政府根据国家对外来劳动力的实际需要确定。劳动配额优先分配给俄罗斯急需的人才及国外的俄罗斯族同胞，而只有合法取得俄罗斯签证的外国公民才有可能获得劳动配额。与此相配合，俄罗斯政府还出台了一系列规范零售贸易的规定。2006年11月15日，俄联邦政府颁布第683号命令，宣布从2007年1月1日起，外国务工者将被禁止在俄罗斯从事酒类和药品贸易。从2007年4月1日至12月31日，外国人在零售业总人数中所占比重降为零，也就是说，全面禁止外国人在俄从事小额零售贸易。此“禁商令”对在俄中国商人影响最大。尽管俄罗斯官方和媒体一再声称，新移民法及其相关政策“没有直接针对华商的含义”，但是华商成为这场新政的直接受害者。因为在俄罗斯的中国商人大多从事零售和小额批发业务，他们在俄罗斯的从业比重逐步缩减，甚至彻底退出俄罗斯零售市场，被迫返乡或另寻出路。而2008年9月11日被突击查封的切尔基佐夫斯基集装箱市场正是贯彻这一“禁商令”的结果。切尔基佐夫斯基集装箱市场是莫斯科乃至全俄中国商人最为集中的大市场。俄罗斯总检察长表示，这次查封没收了近6 000个集装箱货物，价值20亿美元。在俄中国商人因此遭到致命打击。　　2007年10月4日出台的俄罗斯政府第635号决议修改了2003年6月9日第335号政府决议《批准关于制定签证格式、办理和发放签证的制度和条件、延长签证有效期、丢失情况下恢复签证以及取消签证的程序条例》。按新规定，只有拥有在俄罗斯连续逗留90天以上许可证的外国公民能得到签证。国家机关发放单次、双次和多次往返签证。持多次往返签证的外国公民在办理签证时应确定在俄逗留的总天数，同时在每个180天期间内不允许连续逗留超过90天。俄罗斯哈巴罗夫斯克边疆区的《太平洋之星报》对该决议甚为欢迎：“外国人（绝大多数是中国人）从俄罗斯公司得到邀请函后作为商人来到我国——好像是为了签订合同或者参加谈判，然而实际上是来打工的，当然是非法劳工。这对他们的俄罗斯雇主非常有利。虽然如果发现非法外国工人他们面临巨额罚款，但是不用给这些工人办理证件，付给他们很少的工资并且完全不用交税。正是这种所谓的商务签证近年来成为俄联邦移民局的‘灾难’。……第635号政府决议使持商务签证在俄罗斯劳动的中国人非常不方便并且经济损失很大，因为签证有效期由原来的180天变为90天。”情况确实如此，第635号决议生效后，许多在俄罗斯的中国人不得不每隔三个月回国一次，重新办理签证再返回俄罗斯继续自己的打工生活。　　2010年，俄罗斯移民局开始制定《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策方案》。俄联邦移民局长康斯坦丁·罗莫达诺夫斯基在谈到这个方案时称：该文件建议完全取消引进外国劳动力配额制度和外国人临时居住许可证制度。“现存的分配临时居住许可的机制总是伴随着受贿，因为全权负责人决定一切。”而“（劳动力配额制度）对于不诚实的雇主有利，因为可以拥有无权的工人，使工人住在条件极差的住所，劳动报酬极低，有时可能一分钱也赚不到；对于分配劳动许可配额的官员也有利，如果配额不够的话；对于警察也有利，如果雇主或者移民证件有问题的话。但是合法的移民对于俄罗斯大多数人民有利得多。……通常劳动移民违法正是与不能取得合法劳动许可而进行移民登记有关。”但是应该指出，《2025年前俄罗斯联邦国家移民政策方案》还处在制定和讨论阶段，而且取消劳动力配额制度和临时居住许可证制度的提议在俄罗斯引起了强烈质疑和反对。 　　二、俄罗斯远东地区地方政府的移民政策和法规　　俄罗斯远东地区与中国毗邻，是中国人前往俄罗斯的首选地区，也是在俄罗斯中国人数量最多的地区。俄罗斯远东地区地处偏远，远离俄罗斯政治经济中心，且经济落后，对居民定居的吸引力不大。“远东的发展历史就是中央政府以各种方式（经济鼓励、行政强制等）向远东移民的历史。”在苏联解体后的20年里，俄罗斯远东地区的人口不断减少，大量居民向俄罗斯西部地区迁移，仅1992年就有20万居民离开远东。导致这种现象出现的一个原因是国家对远东的计划供应制度被取消，物价昂贵，许多军工企业倒闭造成大量失业。生产急剧下滑，运输费用却又史无前例地提高，致使远东地区食品价格高出俄罗斯中心地区两三倍。“面对惊人的通货膨胀和极度的商品短缺，是中国的商人们将生活必需品送到俄罗斯的货架上、餐桌旁。远东撂荒的大片大片的土地，是中国的农民将其开垦出来并结出丰硕的果实。矗立在俄远东大地上的豪华宾馆、酒店、住宅楼凝结着中国建筑工人们的汗水。”中国人机动性非常强，准备去有工作机会的任何地方。他们从事俄罗斯居民不愿意从事的那些工作，一般都夜以继日地劳动，没有休息日，对生活条件要求不高。俄罗斯雇主对他们的勤劳、守纪律和劳动价格低廉很满意。2005年俄罗斯《消息报》的一篇文章指出：“俄罗斯社会最贫穷的阶层从中国移民那里得到的只有好处，而在远东地区这阶层居民占全体居民的50%。近些年远东小城市和村镇的生活水平下降很多，人们把运来日用必需品和食品的中国人看做自己的救星。中国人提供的价格低廉的商品使居民们在很短时间内有饭吃有衣穿。”多年关注中国移民问题的莫斯科大学亚非国家学院教授、俄罗斯国家杜马国际事务委员会专家B.Г.格尔布拉斯在著作中写道：“在俄罗斯的中国人为当地居民供应商品，提供各种服务，从事建筑、装修，给俄罗斯人提供工作岗位，满足了当地居民的迫切需要。在某种程度上，他们正好在帮助西伯利亚和远东居民留在当地，而不是挤走他们。当地居民离开完全是由于别的原因：经济问题、政府机关不能稳定形势和组织好社会正常生活。滨海边疆区居民多年忍受电力和热水供应经常中断之苦，工厂停产，对大企业、海军控制权的争斗，难道是中国人的错吗？”　　中国移民繁荣了俄罗斯市场、丰富了俄罗斯居民生活，同时还给远东地区的经济注入了巨大活力。中国移民对俄罗斯的社会生活和经济发展都做出了毋庸置疑的贡献。然而，俄罗斯远东地方政府对中国移民的态度十分矛盾，一方面它们承认中国人给远东带来的好处，另一方面它们对中国人心存疑虑，倾向于对中国人入境严格限制，对境内中国移民严格管理。苏联解体后远东地区在地区移民政策上获得相当大的独立性，它们在国家下达的法令和政策基础上结合本地区实际情况制定了地方政策和法规。　　与中国接壤的俄罗斯远东地区的地方政府和立法机关从1995年开始制定自己的法律条例。比如哈巴罗夫斯克边疆区杜马通过了《关于违反哈巴罗夫斯克边疆区引进和使用外国劳动力制度的责任》，滨海边疆区杜马制定了《滨海边疆区外国公民居留条例》，犹太自治州出台了《外国公民在犹太自治州临时居留法》和《犹太自治州引进和使用外国劳动力法》，阿穆尔州也出台了《外国公民在阿穆尔州居留法》。归纳起来各地对于入境外国人基本要求如下：（一）因公入境的邀请函由内务局护照签证处办理，因私入境邀请函由俄罗斯人和在俄常住的外国人或者无国籍人士个人申请办理；（二）到达目的地后必须在三日内（节假日顺延）到内务机关登记或者在内务机关允许的宾馆登记并且在居留期满前离开；（三）在俄境内必须随身携带护照或者替代护照的文件、内务机关发放的登记单（即落地签）以及健康合格证，从事劳务活动的还要携带移民局发放的工作权利证明，在主管机关查验时出示这些证件。　　从1994年开始，在远东每年都进行“国境”和“外国人”专项行动，主要目的是清查和驱逐非法外国移民。比如t994年滨海边疆区政府举行的行动清查出1.2万名非法外国移民，主要是中国人。然而俄方所采取的措施后果严重，沉重打击了边境贸易，1994年远东各州和边疆区与中国贸易额从11.88亿美元下降到2.5亿美元。　　1999年2月哈巴罗夫斯克边疆区政府出台的《1999-2000年哈巴罗夫斯克边疆区移民纲要》中指出该边疆区境内的各类外来移民中多数是来自中国的移民。免签证旅游制度使边疆区的形势更加复杂化。中国公民入境不是为了旅游而是为了从事商业活动。1998年，免签证人境的中国游客有9 302人，而出境8 100人。一部分中国游客违反哈巴罗夫斯克边疆区居留制度，前往俄罗斯其他地区，未按时返回中国。边疆区移民局认为1996年利用免签证旅游渠道非法滞留的中国公民约为250人，1997年为125人，1998年约为100人。另外，在俄务工的中国工人正式登记的不超过实际数量的70%。《纲要》确定了外来移民政策，主要包括以下内容：（一）对外来移民进行认证和全面登记注册；（二）根据多数发达国家的实践经验规定对外来移民的要求（范围、年龄、职业技能等）；（三）建立监察机构（即联邦安全局、内务局、联邦边防局、联邦移民局、联邦内务部、法院、检察院等）统一的跨部门信息系统，交换外国公民出入境和过境信息，以及驱逐出境人员信息；（四）实行外国公民入境移民卡制度；（五）所有外国公民必须在内务机关登记，不论入境目的是什么。同时《纲要》还指出，哈巴罗夫斯克边疆区要制定下列法规：《关于违反引进和使用外国劳动力制度的责任》、《关于建立隶属边疆区政府的引进和使用外国劳动力问题跨部门管理委员会》、《关于外国旅游者出入境和在边疆区居留的统一规定》。　　滨海边疆区也是中国移民较多的地区。滨海边疆区移民局代理局长A.穆辛称，2010年登记的外国移民约25.5万，其中70%是中国公民。2009年入境33.8万外国人，出境32.5万人，出现数字差距意味着存在非法移民。《1999-2000年滨海边疆区移民纲要》指出，俄罗斯缺少必要的针对外来移民的法律，致使外国公民在完全合法的基础上来到俄罗斯，然后定居在这里，用合法或非法手段挣钱。外国人进入俄罗斯的主要渠道是免签证旅游，它带来大量非法移民，主要是中国人。超过半数的旅游者是小型批发商，其中有犯罪组织成员以及以前已被俄罗斯驱逐出境的中国公民。中国公民经常利用这个渠道长期在俄领土上居留或者非法前往第三国；（中国人）利用免签证旅游和凭公务护照进入边疆区进行商业活动和贸易，这是俄罗斯法律没有预见到的。《纲要》还认为滨海边疆区“中国化”进程是在本地居民和以前部署在远东的军队数量减少的情况下发生的。所以，必须完善外来移民法律，以便规范移民进程和防止非法移民。 　　远东联邦区各联邦主体对中国移民的态度不尽相同。哈巴罗夫斯克边疆区作为俄罗斯远东地区的行政中心，趋向实行严格的移民政策。它主张加强监督使用外来移民劳动的雇主，严厉惩罚使用非法移民劳动，直至追究刑事责任；建立并完善外来劳动移民统一的登记系统，严格监督境内中国移民的经营活动。例如，1996年9月27日第434号政府令《关于对哈巴罗夫斯克边疆区移民局进行检查的结论》指出，移民局领导工作的失误促进了不受控制移民数量的增长，尤其是中国人。他们不缴纳所得税，许多人兑换货币后将钱带出俄罗斯。一些人用别人名义购买住宅和市政设施，非法在哈巴罗夫斯克边疆区定居。政府令要求边疆区财政局与税务检查机构一起制定《哈巴罗夫斯克边疆区向外国公民出售货币制度》，目的是促使在边疆区从事经营活动的外国公民纳税。　　而与中国经济交往比较活跃的滨海边疆区和阿穆尔州等地对中国移民持谨慎欢迎态度。2006年阿穆尔州副州长A.B.戈尔杰耶夫在远东国际经济论坛上的报告中说道：“由于地理上接近和劳动力资源丰富，中国是远东劳动力的主要供应者。中国移民对于国家东部地区经济是最重要的因素。2005年在阿穆尔州来自中国的劳动移民约占移民总数的64%。他们主要从事工业、建筑业、农业、贸易和公共饮食业。在目前复杂的人口形势下，阿穆尔州居民数量不断缩减，不引进外国劳动力是不行的。我们的主要任务是使外国人在我们地区合法居留，在现行法律框架下做到数量上可控，以使引进的劳动力资源有效地促进州经济发展。”　　时任远东国立大学校长、法学博士B.库里洛夫在接受滨海边疆区《符拉迪沃斯托克报》采访时说道：“移民是21世纪特有的文明标志。移民对俄罗斯尤其对远东地区有利。有智慧的、深思熟虑的移民政策有益于太平洋沿岸地区经济增长。……建立从国外包括从中国引进移民的制度。促使移民走出自己的封闭圈子，向国家交税，而不是向犯罪分子交税；去俄罗斯医院治病，而不是找自己的医生；让孩子在当地学校上学，而不是让他们在市场上当自己的助手。另一方面我们应该深入广泛地研究那些亚洲国家的文化和语言。首先应该研究中国——这个最大、最强和最有前景的伙伴。向远东移民是不可避免的客观进程，对参加这一进程的各方都有利。鉴于此，应该制定和实施新的移民政策。”　　近年来，中俄两国在政治和经贸等各个领域合作成果显著，中俄战略协作伙伴关系深入发展。但是两国普通民众相互了解相当有限，双方信息交流不畅，两国的电影、电视和报纸在对方国家都很难见到。应该加强宣传，发挥在俄罗斯孔子学院的作用，展示中国文化和成就，努力改善中国移民的形象。根据俄罗斯目前的移民政策，吸引具有高级专业知识和熟练技术的劳动移民仍是俄的迫切需求。应把握机遇，利用好中国在建筑和农业领域的劳动力优势，对劳务输出人员在赴俄前进行专业培训，使其掌握初步的语言交流能力，并通过合法渠道和手段办理相关手续。加强政府对劳务输出人员的监管，强化法律意识教育，要求劳务输出人员遵守当地法律法规，合法缴纳各种税费，在合同完成时及时返回国内，避免非法滞留。要切实维护中方人员合法权益，加强地区间法律领域的合作。同时，推动中俄民间贸易从“灰色清关”向“白色清关”转型，实现中国商人合法通关、合法经营和合法居留。