关于修订[现金管理暂行条例]的提案

全国政协委员招商银行行长 马蔚华

[提案摘要]

国务院于1988年发布了《现金管理暂行条例》（以下简称《条例》）并一直沿用、执行至今。在当时的计划经济体制和经济发展水平下，《条例》发挥了重要的作用，诸如在治理当时的通货膨胀、规范市场秩序、完善当时开征收入所得税、限制专控商品以控制社会集团购买力的过度膨胀等很多方面成效显著。但是，随着社会主义市场经济体制的变革和经济水平的进步，《条例》的部分内容已经不能适应经济金融发展实际需要，同时，与洗钱活动相关的现金交易行为、金融工具的创新等给现金管理中带来的新问题，《条例》也尚未加以规定。因此，有必要根据当前的经济发展情况，修订《条例》。本提案从《条例》不适用之处和管理空白两个方面指出了存在的问题并给出相应的建议。

一、背景及问题

国务院于1988年发布了《现金管理暂行条例》（以下简称《条例》），同年中国人民银行制定了《现金管理暂行条例实施细则》（以下简称《细则》），并一直沿用、执行至今。在当时的计划经济体制和经济发展水平下，《条例》发挥了重要的作用，诸如在治理当时的通货膨胀、规范市场秩序、完善当时开征收入所得税、限制专控商品以控制社会集团购买力的过度膨胀等很多方面成效显著。

但是，随着社会主义市场经济体制的变革和经济水平的进步，《条例》及《细则》也存在以下主要问题：

（一）《条例》及《细则》部分规定已不适应经济发展情况。

1、管理对象覆盖面狭窄。《细则》第二条中关于“企业”的范围的概念阐述为 “国营企业、城乡集体企业、联营企业、私营企业”以及“中外合资和合作经营企业”，未包含“个体工商户”、“ 民营企业”、“有限责任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。

2、结算起点过低。《条例》第五条第八款规定“结算起点定为一千元”，20年过去了，物价指数、经济水平和货币形势等和当时相比都发生了重大的变化，而现在1000元的结算起点已经不符合现实情况。

3、开户银行对开户单位的现金监督管理很难操作。《条例》中第九、十、十一条规定的开户银行对单位库存现金限额的核定、坐支现金额度的审批等，但在目前情形下很难操作。1 9 8 8年发布的《条例》具有以下特点：开户银行与开户单位不仅是一种合同关系，而且有管理与被管理的关系；但1995年发布的《商业银行法》第5条规定：商业银行与客户的业务往来应当遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则，即银行业金融机构与开户单位之间是平等主体之间的服务与被服务关系，加之随着我国金融市场的逐渐开放，银行业的竞争越来越激烈，在这种环境下，如仍要求银行对企业进行严格的监督管理，企业就难以接受了。目前的实际情况是，银行很少对开户单位的库存现金限额进行核定，企业发生坐支情况也并不上报开户银行，各个层面对这方面的工作变成了“不举不究”的状态。

4、开户银行对开户单位实施处罚权利缺少必要的法律依据和现实基础。《条例》第二十条和第二十一条及《细则》第二十条中要求，开户单位若违犯《现金管理暂行条例》，开户银行有权责令其停止违法活动，并根据情节轻重给予警告或罚款，即《条例》规定对开户单位违反现金管理规定的处罚主体是开户银行。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条之规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，行政处罚只适用于行政机关。而银行作为经营货币的特殊企业，与开户单位之间是平等的民事主体关系，对开户单位和个人使用现金只有监督管理权，并无行政处罚权，使得现金管理行政处罚职能形同虚设。

（二）《条例》及《细则》对现金管理中出现的新情况尚未进行补充修订。

1、对能替代现金的金融工具的使用未加以规定。随着金融工具的不断创新,个人支票、个人本票、银行代发、网上银行、个人结算账户等的推出和使用，其在企业工资奖金的发放、个人劳务报酬的支出等方面，完全可以替代现金的使用，但《条例》及《细则》未及时进行修订，对这些金融工具替代现金使用缺乏相关规定，导致某些企业假借这些名目支取现金挪作他用而不易被银行监管。

2、对与洗钱活动相关的现金交易行为也未进行补充规定。近年来，我国走私、贩毒、行贿受贿、毒品交易等洗钱犯罪大量的通过使用现金进行相互结算，而现金交易行为比较难于监控，在追查洗钱活动的过程中，往往到了以划款转账转变为提取现金环节后就难于找到线索。而《条例》及《细则》在引导转账结算、减少现金使用、降低利用现金交易洗钱的风险方面也尚未进行修订补充。

二、建议及理由

应结合当前经济发展的实际情况，修订《条例》及《细则》。具体而言：

（一）减少现金使用范围、扩大管理对象、提高结算起点、增加现金替代工具使用的规定。

1、应进一步减少现金的使用范围，在金融条件具备的发达地区，尤其是城市企事业单位，结算起点之上的向个人支付款项通过支票、汇票、本票、向个人结算账户转账等方式支付。同时，要加大对结算工具的宣传力度，增加公民的金融意识，提高使用结算工具的自觉性，引导转帐结算，减少现金使用，以达到有效控制利用现金进行洗钱等不法交易的目的。

2、扩大管理对象，将未包含的新的所有制形式纳入管理范围，避免出现管理空白。

3、适当提高结算起点，根据实际经济活动情况重新核定结算起点。

4、增加对个人支票、个人本票、银行代发、网上银行、个人结算账户等现金替代工具使用的规定。

（二）重新定位开户银行在现金监督管理中的作用。

根据现实情况调整开户银行对开户单位现金监督管理的规定及开户银行对开户单位违反现金管理规定进行处罚的规定。

（三）增加国家职能机构在现金管理监督中的作用。

1、建议由人民银行对单位取现进行额度管理，并从严审批。目前，基本账户和预算单位专用帐户都需要报人民银行核准，可在此基础上将进一步现金额度审批权收归人民银行。因为目前的经济环境已不同于80年代：银行的支付已达到相当快捷的程度，帐户管理系统已初步建立完善；电子技术已相当发达，可以建立庞大的信息库；反洗钱的要求越来越来高，国家经济调控的意义更加重要，方法手段的要求也更高，完全有必要也有可能加强现金管理。

2、各级工商、税务机构要建立健全组织机构，强化对开户单位的稽核和检查，履行经济警察职责。同时完善税收管理法规和工商管理法规，对违反《条例》的，如收入不缴存开户银行，用现金采购原材料的，对个人直接发放现金的，可一律视同偷税行为处罚。对违法行为的处罚要从重，提高单位的违法成本。