台湾城乡一体化对安徽城乡发展的启示研究

　　摘 要：台湾在城乡一体化发展中积累了丰富经验，在梳理与归纳台湾城乡一体化经验的基础上，结合当前安徽城乡一体化的基本现状与发展趋势，指出台湾经验对于推进安徽城乡一体化进程具有重要的启示作用，且主要体现在农民主体性建构、城镇体系构建、城乡产业结构优化以及城乡资源配置四个方面，进而提出若干具有针对性的对策建议。 　　关键词：台湾;城乡一体化;经验;启示 　　Abstract：Taiwan has accumulated rich experience during development of urban-rural integration，on the basis of summarizing and combining the relevant practice in Taiwan，the author will point out that the Taiwan's experience has some reference significance for urban-rural integration in Anhui in four respects.For instance，the construction of peasant subjectivity，the construction of urban and rural industrial structure and the resource allocation between urban and rural areas.Based on these experience and current situation of urban-rural integration in Anhui province，the author want to find out some targeted countermeasures and suggestions. 　　Key words：Taiwan ; urban-rural integration ; experience ; enlightenment 　　中图分类号：C912 文献标识码：A 　　文章编号：1674-4144（2016）-07-19（5） 　　改革开放以来，安徽城镇化进程快速推进，城乡关系日趋密切，但总体上看，城乡二元结构特征仍较为突出，城乡一体化水平亟待提高。多年来，台湾地区在推动城乡一体化进程中积累了诸多成功经验，本文对这些经验进行总结与分析，以期为推进安徽城乡一体化进程提供重要的镜鉴与参照。 　　1 台湾城乡一体化的经验 　　1.1 大力推行农业深层次改革 　　进行农业深层次改革有利于提高农业生产效率、推进农业现代化。农业现代化是增加农民收入、促进农村城镇化和农民市民化的必由之路，同时也是城乡发展一体化的基本条件。[1] 　　台湾从20世纪50年代开始了第一次农业土地改革，这对释放农业生产力具有重要作用。从1981年起台湾开始扩大农场规模、实行农地重划、加强推行农业机械化等方面的第二次土地改革，基本奠定了台湾农业的框架，加上产业升级及离农就业的深入，农民收入有所提高，其中有两条措施较重要，一是进行农地重划，推动农业机械化。农地重划与专业化、机械化的推进有效解决了机械化与田块分散的矛盾。1970年台湾制定实施“加速推行农业机械化方案”，1980年台湾拥有各类农业机械12.6万台，1986年为27.5万台，农业生产基本实现机械化。二是依靠科技推动农业升级。20世纪80年代后期，台湾在加快经济转型升级的同时制定实施了“农业升级计划”。[2]在推进农业现代化过程中，城乡二者具有相互支持的关系。一方面，农产品产量的提高增强了农村的农产品供给能力，更多的农村劳动力从农业中分离出来转向二、三产业。另一方面，农业升级在一定程度上依托了城市的技术，城市为农村提供的先进机械等在一定程度上推动了技术、资金等资源在城乡之间的流动，提高了城乡整体的生产力水平，而城乡之间的交流与支撑也有利于推动城乡一体化。 　　1.2 努力提升人力资本价值 　　提高农村劳动力素质可促进其适应城乡一体化需求，城乡职业教育一体化则是提高劳动力素质的有效途径。农村职业教育可促使农民获得更多就业机会及更优质的生活。为提高农村职业教育水平，台湾农村职业教育在指导思想、领导与制度保障等方面做了有益探索。首先，台湾农村职业教育确立了以职业能力为本位的职教观，培养出大批合格的劳动者。其次，注重多渠道筹措教育经费以增加对教育的投入。再次，规范的职业证照制度有利于促进农村职业教育与企业、社会之间的沟通，打破了传统教育与企业、社会的藩篱。在硬件建设上，台湾采取了如建立科技推广示范园、使用现代化的教学设备等措施，还创造性地开设有关职业教育的新专业，并更新老专业以加强专业建设，在一定程度上满足了产业经济结构调整的需要。[3] 　　随着社会经济的发展，农村产业结构趋于多样化，二、三产业也在农村得以发展，这就对劳动力素质提出更高水平的要求，而农村职业教育正提供了这样一个平台。农民在接受了专业技能培训后，可以到农村周边的城市或小城镇就业，就业范围有所拓宽，就业机会更加平等，享受的基础设施和公共服务水平更高，这也在一定程度上促进了劳动力资源在城乡之间的流动，城市部分资金也随之转移到农村地区的经济建设中，以促进城乡经济社会一体化。 　　1.3 推动城乡产业结构的优化 　　台湾注重城乡产业结构的调整，一方面，大力发展休闲农业。20世纪80年代后台湾农业出现衰退，农民与农政单位努力寻找新机，休闲农业就是其中一个颇有成效的举措，并在休闲农业发展过程中积累了若干经验。 　　第一，为发展休闲农业提供政策支持。如通过“休闲农业辅导办法”规范经营行为。 　　第二，健全法规制度。各休闲农场、农庄、农园按照法律规定进行生产运作，避免了无序开发且在一定程度上保证了其盈利的可能性。 　　第三，发挥农会等农民组织的作用。如经营休闲农业者成立休闲农业发展协会，相互交流且举办共同活动，促使休闲农业走向专业化。 　　第四，合理规划布局并整合资源。台湾合理利用当地资源，并推动农业延伸至服务业等新产业。 　　第五，改进经营管理。如建设相关网站，重视同一地区在观光、住宿、餐饮等方面的分工合作，促进产品经营多样化等。[4] 　　利用农业及农村的休闲功能把城市的部分消费群体吸引到农村，增进城市居民对农村生活的体验，可有效促进城乡间的资金、人口流动，对缩小城乡差距大有裨益。休闲农业的发展还将农业发展延伸到二、三产业，促进了产业结构的优化。对农民来说，在发展休闲农业的过程中不仅享受到美化的环境、更优质的基础设施和公共服务，其生活方式也逐渐与城市居民接近。总之，休闲农业有利于调整农业结构及转变农业发展方式，通过发挥农村自身优势，并依托靠近城区的区位优势促进城乡互动。 　　另一方面，台湾重视发展中小企业。从20世纪60年代初开始，台湾越来越认识到中小企业对经济发展的重要性，制定了协助中小企业融资、鼓励急需工业等政策措施。据2000年统计资料显示，台湾中小企业有107万余家，占全体企业的98.08%，就业人数740万，占全岛就业人数的78.06%，出口值达到576亿美元，约占全部企业总出口值的50%。中小企业仅用36.5%的全社会资源创造出了高达52%的生产总值，占全部营业税收的44.15%。中小企业的发展对台湾保持了长期的低失业率具有一定贡献。[5]中小企业在农村地区也可发展出良好空间，中小企业的发展及新产业的出现使农村的生产要素组织形式发生深刻变化，进而促进城乡生产要素组合的一体化。[6] 　　1.4 注重城乡基础设施建设 　　基础设施是城乡之间横向联系的桥梁，它从某种程度上反映了城乡二者相互联系、渗透的程度。较完善的基础设施有利于促进城乡技术、信息、资本等要素的合理配置。因此从某种意义上来说，增强城乡基础设施建设是城乡一体化发展的关键。20世纪50年代以来，台湾采取一系列举措促进基础设施建设，主要集中在交通设施与公共设施领域，其一实施多项交通设施建设项目，逐步完善高速公路网、铁路网及港口运输网，并将港口、城市和乡村区域特别是将中心城市与卫星城镇连接起来。其二改善中小城市和农村地区供水、供电、通讯等公共设施，实现城乡之间、城市之间公共设施均等化。[7] 　　此外，台湾采取金融支持措施加强农村基础设施建设，如开办加速农村建设专项贷款支持农村基础设施建设。具体来说，台湾为提高机械化和现代化的可操作性，于20世纪70年代开始大力修建标准化农村道路、给排水设施等基础设施，并采取配套的金融支持措施，如1973年台湾设立了加速农业建设贷款和辅助农业大规模经营贷款，1978年此项贷款改由国库拨出无息资金，成立加速农村建设专项贷款，加强对农村基础设施建设的支持。[8]城乡基础设施建设一体化是城乡一体化发展的一个重要方面，加强城乡基础设施建设能够进一步促进城乡一体化发展。而随着城乡一体化的发展，城乡居民对基础设施需求的增强，也在一定程度上推动了基础设施的配置更趋合理。 　　1.5 促进城乡公共服务均衡供给 　　台湾在农村公共服务体系构建方面的规划为助推城乡公共服务均衡供给提供了政策上的保障。一方面，从人力、技术、市场等方面为农村公共服务体系的完善提供保障。另一方面，规划了农村公共服务的建设蓝图和具体方案，如推出《农村综合发展规划暨建设计划》等，[9]以促进农村经济社会的发展。台湾还通过多种途径筹措资金加强农村公共投资，如国民党到台湾后实行“扶植民营工商业”的新政，官办银行不仅把对民间企业贷款作为其主要业务之一，对民营企业的贷款额也逐渐超过国营企业。[10]上述措施有效拓宽了农村公共服务的资金筹措渠道，促进了城乡基本公共服务均等化的进一步实现。台湾还通过农会为农业发展及农民生活的改善服务，为台湾现代化农村建设提供了重要保障。[11] 　　在社会保障方面，台湾实行全岛统一的社会保障制度，各城市社会保障基本无差异。健康保险方面，台湾于1994年制定“全民健康保险法”，次年正式实施“全民健康保险制度”，此制度面向台湾所有居民，集预防保健、门诊、住院等于一体，使民众享受的医疗健康保障范围得以扩大，且就医经济负担减轻。养老保险方面，台湾现行养老保险体系包括军人、公务员、教师和劳工养老保险制度，“国民年金”制度，各式老年社会福利和津贴及各种商业养老保险制度等多层次内容，基本涵盖所有养老保障形式。[7]公共服务的均衡可促进城乡居民共享经济社会发展成果，有助于逐渐打破城乡二元结构。 　　1.6 实行人口分散化政策 　　台湾人口分散化政策促进了城市化的均衡发展，有利于构建合理的城镇体系。首先，台湾实行有利于人口迁移的户籍制度。台湾现行户籍制度以基本户籍法律为主、相关配套法律为辅，为城乡之间、不同城市之间的人口流动提供了便利。其次，较重视中小城市发展。1950年推行“‘县市’地方自治制度”，通过职能分散和权力下放使“县市地方政府”在实现人口均衡分布上更具主观能动性;20世纪70年代提出设“生活区”和“地方生活圈”，以地方中心和普通市镇为代表的中小城市成为城市体系的主体。台湾还通过改善交通、工业用地等缩小中小城市与大城市在投资环境方面的差距。在大城市限制工厂的新建与扩建，要求大学、研究机构、军事机关迁移到大城市边缘，在中小城市优先发展高收入和高就业产业等措施促进了大中小城市均衡发展。此外，台湾还采取分散式工业化模式，在城市郊区、中小城市和农村剩余劳动力充裕地区开发工业用地和设置工业区，在推动中小城市和农村发展的同时，也促进了人口均衡分布。[7]通过推行相关政策促进大、中、小城市均衡发展，不仅缓解了农村剩余劳动力就业问题，也推动了城乡资金、技术、信息等资源的优化配置。 　　2 对安徽城乡统筹发展的启示 　　台湾城乡一体化建设起步较早，在实践中积累了丰富经验，可为大陆地区推进城乡一体化提供有益借鉴。就安徽来说，应结合当前城乡一体化发展状况并借鉴台湾经验，探索安徽城乡一体化发展的有效路径。近年来，安徽城乡一体化水平稳步提高，城乡居民收入与消费水平差距缩小，城乡经济联系进一步加强，产业结构趋向合理，城乡空间联系也更便捷。尤其在“十一五”、“十二五”期间，安徽城镇化体系明显改善、城镇化水平进一步提高。[12]为促进城乡一体化，安徽于2012年9月提出建设“美好乡村”，通过加大政府调控力度推动城乡资源要素合理流动，促进城乡共享政府公共资源机制的形成，安徽美好乡村建设是促进城乡发展一体化的有效途径。[13]安徽在城乡一体化过程中虽取得了一定成绩，但仍存在城乡一体化水平地区差异显著、城乡一体化大致呈现出“南高北低、东强西弱”等问题[12]，应从以下几方面推动城乡一体化。 　　2.1 着力加强农民主体性建设 　　在城乡一体化进程中农民应被看作其中的一个重要利益主体，其物质与精神需求也应得到一定的满足。因此要在推动城乡一体化的同时，关注农民在客观上是否需要、主观上是否想要、利益诉求日趋多元化等问题。如在安徽“美好乡村”建设中，政府在进行规划时应充分征求农民意见、符合农民整体利益。在今后安徽城乡一体化进程中，一要尊重农民意愿，在发展现代农业或农村土地流转等过程中保护农民利益，赋予其更多的财产权利等。二要努力增加农民经济收入，拓宽其就业渠道。当前安徽城乡居民收入差距较大，应在城市二、三产业中增加就业岗位并降低农村劳动力进城门槛。三要提高农村公共服务水平。政府应加大对农村公共服务的资金扶持，提高农村生产力水平。四要提升人力资本价值。2013年安徽农民工总量达1782.9万人，其中未上过学、小学和初中文化程度的农民工占总量的比例分别为2.0%、16.7%、67.3%，高中及以上文化程度的所占比例仅为14%，占67.3%的初中文化程度的农民工成为主力军，农民整体素质有待提升。[12]此方面安徽省可借鉴台湾做法，拓宽教育经费筹措渠道以加大对教育的投入力度，促进农村职业教育与社会、企业间的沟通，加强农村职业教育硬件建设，推进农村职业教育专业建设，在改善农民生活水平的同时，也可满足产业经济结构调整的需要。 　　此外，安徽应发挥社会组织的功能来提高农民组织能力，帮助农民增能。安徽也可结合台湾相关做法，建立农会等帮助农民自我管理的社会组织以协调农民与政府间的利益关系、增强农民抵御风险及获取农业收益的能力。政府应充分发挥此类社会组织的服务功能，第一，结合当地实际制定可行的农业发展阶段性规划。第二，为促进农业现代化提供必要的技术支持。第三，为农民提供农业生产必需的生产及消费资料。第四，将该地区生产的农业产品集中销售，整合农民力量以抵抗市场风险及压力。 　　2.2 进一步构建合理的城镇体系 　　缺少城乡资源双向交流的通道及承接容纳城乡资源的结节性空间是安徽城乡一体化水平相对滞后的重要原因。[12]因此，构建合理的城镇体系在当前阶段就显得尤为重要。台湾在此方面除重视中小城市的发展之外，还采取分散式工业化模式，台湾中小企业分散在全岛各地，多从事劳动密集型产业，能就近吸纳农村剩余劳动力，促进人口均衡分布。 　　对安徽来说，可结合台湾经验构建更为合理的城镇体系，第一，重视中心城市发展。如合肥市应抓住融入长三角功能区的机遇，尽快成为与南京、杭州并列的长三角的副中心城市，同时应兼顾南北与东西两个方向的发展，并带动周边城镇与乡村乃至皖中地区的发展。第二，注重中小城市及小城镇发展。目前安徽仅有桐城市、天长市等6座县级市，不仅不符合安徽城镇化发展的要求，也与其他省份存在一定的差距。[12]安徽应在发展中小城市及小城镇的同时，发挥中小城市和小城镇对农村的辐射带动作用，实现农村劳动力就近就业，以此可取得与台湾相近的效果，即在促进中小城市和农村地区发展的同时，避免人口向大城市过度集中，加强城乡之间人力、资金、技术等要素的流通。可见，“大、中、小城市综合协调发展”，应是安徽当前阶段促进城乡一体化发展的适宜选择。 　　2.3 注重优化城乡产业结构 　　优化产业结构有利于促进收入的合理分配、缩小城乡差距、推动城乡协调发展，并逐渐转向城乡一体化。安徽应在发展工业的同时，注重提升第一产业并带动第三产业，实现三次产业协调发展。安徽美好乡村建设过程中根据当地实际，推动乡村朝着更“美好”的方向迈进。台湾休闲农业在20世纪70、80 年代发展背景及条件与大陆相似，尤其与安徽当前的农业发展情况较相近，如农业结构的变迁城镇化加快所导致的人口外流，农村劳动力呈现老龄化及妇女化，城市人口密度提高使得城市地区的公园、休闲活动场所及设备难以满足居民生活需求;随着经济收入的增长、生活水平的提高及休闲娱乐时间的增加，人们在休闲旅游方面投入的时间和金钱也在提高等。因此，台湾休闲农业发展经验对安徽来说具有重要的借鉴价值。[14] 　　在农业方面，安徽应发挥政府主导作用，设立相关的管理、辅导及推广部门，为休闲农业提供技术、产业等方面的帮助，应根据实际制定发展规划，并借助休闲农业学会等组织为发展休闲农业服务。政府还需对休闲农业的发展进行合理布局，合理开发利用资源，保持农村特有的生产方式、景观，促进旅游、餐饮等行业的综合经营，发展特色休闲服务，并将农业发展的范围延伸至第三产业。此外，应进一步创新经营管理，如以信息技术为支撑，创建休闲农业相关网站来提供景点介绍、旅游线路等服务，使相关服务更人性化。 　　台湾农村中小企业的发展为农村带来的先进技术、资本、新观念等使农村进一步与城市接轨。随着中小企业的发展及相关新产业的出现，农村的生产要素组织形式也发生了变化。安徽也应推动城乡产业空间合理布局，这需要有选择地把部分产业向农村地区转移，[12]将城市的资金、技术等生产要素适当地投放到农村地区，在减轻大城市拥挤之外也降低了产业发展成本，产业结构的优化也有助于推动城乡之间生产要素的优化配置。 　　2.4 推进城乡资源的合理流动及配置 　　城乡资源的合理流动与配置是城乡一体化的重要体现，当前安徽劳动力、技术、信息等生产要素尚未实现在城乡之间自由流动，城乡经济社会发展的二元结构矛盾较突出。要改变此状况，应从加强农村基础设施建设、城乡基本公共服务均等化方面着手。一方面，基础设施一体化是城乡一体化的一个重要内容。而实际上我国在基础设施方面却往往存在城乡在空间上相隔离的现象。在此方面，安徽在美好乡村建设中实施村庄建设工程，按城市配套标准和新型农民社区标准逐步配套农村的道路、供水等公共基础设施，如合肥市推进城市基础设施向农村延伸，实现全部行政村通水泥路和农村公交，近郊17个乡镇覆盖城乡供水网络。[13]今后安徽要继续加强基础设施建设，借鉴台湾经验，将中心城市与周边城镇紧密连接，使人口及经济布局更趋均衡，在基础设施方面实现城乡一体化。 　　另一方面，应推动城乡基本公共服务均等化。安徽在美好乡村建设中，通过实施管理创新工程，将劳动就业、教育、卫生等公共服务资源拓展到农村，如合肥市构建城乡一体化的劳动力市场，在全省率先实行城镇居民医疗、养老、失业、失地保险，实现城镇医保和新农合“两保合一”，在推动全省基本医疗保障制度城乡一体化中起到了示范作用。[13]但总体来说当前优质的教育、医疗等资源仍集中于大城市，农民获得的基本公共服务较少。安徽可借鉴台湾相关做法，第一，合理规划农村公共服务体系，为城乡公共服务均衡供给提供政策保障。第二，拓宽农村公共投资的资金筹措渠道。政府应在农村基本公共服务的供应与经营环节适当允许社会资本的进入，实现供给主体多样化。[12]第三，健全社会保障制度。尤其在医疗、养老这两个关乎民生的方面，使民众享受更大范围的医疗健康保障，减轻其就医经济负担，促使老年社会福利和津贴及商业养老保险制度等呈现多层次，促进城乡社会保障制度的统一。 　　此外，“五普”到“六普”期间，安徽人口空间分布与区域经济的关系虽渐趋协调但仍不均衡，人口分布与产业结构之间也存在错位现象。[15]因此，当前安徽应采取相应措施促进人口资源合理布局。第一，打破农民市民化体制机制障碍。这需要政府的顶层设计及主动作为，突破旧制度来降低农民进城门槛，促进进城农民享受与城市居民同等的卫生保障、社会保障等。第二，加强中小城市对人口的吸引力。此方面可借鉴台湾将大学、研究机构迁移到大城市边缘等做法，将教育、医疗等资源向中小城市适度倾斜，以实现公共资源在大、中、小城市合理布局。第三，加大对中小城市产业发展的支持力度。政府应引导一些加工项目在中小城市发展，建设好与城市大工业相配套的产业园区，加强中小城市建设的融资平台建设，有效发挥第三产业吸纳劳动人口的能力。[16]通过上述措施，可有效促进人口资源在城乡之间的流动，在产业发展与制度改革基础上，促进人口资源在城市和农村地区实现合理分布，助推安徽城乡逐步走向一体化。 　　参考文献： 　　[1]白永秀，王颂吉，鲁能.国际视野下中国城乡发展一体化模式研究[M].北京：中国经济出版社，2013：65. 　　[2]葛立祥.台湾工业化过程中缩小城乡差距问题研究[J].台湾研究，2009（1）：41-46. 　　[3]徐竹红，何光全.台湾农村职业教育[J].高等继续教育学报，2015（3）：62-66. 　　[4]陈美云.台湾休闲农业的成功经验及对大陆的启示[J].科技情报开发与经济，2006（2）：119-121. 　　[5]陈华.台湾社会贫富差距的控制及对大陆的启示[D].武汉：武汉科技大学，2007：17. 　　[6]陈加议.成都市推动城乡一体化中的产业发展研究[D].昆明：西南财经大学，2011：14. 　　[7]林志伟.台湾地区城市化发展经验及对大陆的启示[J].福建金融，2014（8）：22-26. 　　[8]沈琦，胡资骏.台湾地区第二次农村土地改革及其对大陆的启示[J].安徽农业科学，2012（13）：7922. 　　[9]单玉丽.台湾建设“富丽农村”的政策措施及其启迪[J].台湾研究，2006（10）：36-37. 　　[10]张沁.台湾农村公共服务体系建设的经验与启示[J].福建行政学院学报，2013（5）：36-40. 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