欧洲一体化理论中的功能主义

教学与研究　2000年第10期

欧洲一体化理论中的功能主义

房乐宪

(中国人民大学国际关系学院,北京100872)

[关键词]　功能主义;欧洲一体化理论;欧洲共同体;欧盟

[摘　要]　功能主义是理解第二次世界大战后欧洲一体化的重要理论之一。功能主义从制约民族国家以便实现和平的宗旨出发,主张建立功能性的国际组织,认为组织的结构随功能而

定;功能主义强调合作会自动扩展,即某一功能部门的成功合作会进一步刺激其他功能部门的合作。功能主义在很大程度上影响和塑造了欧洲一体化进程。但因其不充分的理论假设、关于技术性"和政治性"功能的僵硬划分,以及过分强调技术专家的智慧等倾向,使得功能主义理论具有一定的局限性。[中图分类号]D80　　[文献标识码]A　　[文章编号]0257-2826(2000)10-0034-05　　第二次世界大战结束以后,有关地区一体化的理论探索出现过多种流派或分支。特别是随着20世纪50年代初欧洲煤钢共同体的建立,一体化理论的探索呈现出十分活跃的局面。在各种各样的一体化理论中,早在第二次世界大战正式结束之前就开始出现的功能主义理论对战后欧洲一体化建设产生了深刻影响。正如一些国际关系学者所言,当代政治一体化理论家的思维活动在很大程度上得益于功能主义概念。本文将试图对这个一体化理论流派进行比较系统的评述,以便加深对当代欧洲一体化进程的理解。

调为欧洲共同体的最终机制安排提供了某种蓝

图,那么可以说功能主义和新功能主义则提出了逐步实现欧洲统一的手段。正是在战后需要重建被战争破坏的国际秩序的背景下,特别是针对联邦主义者关于战后成立一个世界政府的建议,出生于罗马尼亚的英国社会科学家戴维·米特兰尼(DavidMitrany)提出了国际一体化的另外一种方法,即他所称的功能主义方法"。功能主义体现了希望通过制约民族国家来避免未来战争、谋求和平与繁荣的一种思想意识。米特兰尼是功能主义的最著名的倡导者,他提出的一些建设性思想旨在把各国引向合作,以便在全球基础上创立和维持一个可运转的和平体系。

米特兰尼认为,如果民族主义能受到控制和削弱,而且能够创立一个增进人类福利和致力于促进和平合作的国际共同体,那么战争和国际冲

一、功能主义一体化理论的基本主张

如同欧洲联邦主义者那样,功能主义的倡导者们也试图在世界大战的灾难之后寻求维持国际和平的手段。如果认为联邦主义的一体化理论强

[收稿日期]2000-06-30

[作者简介]房乐宪(1967-),男,山东诸城人,中国人民大学讲师,主要研究方向为国际关系理论、欧盟政治与对

外关系、当代中国外交等。

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突是可以避免的。民族国家被认为对持久和平是不利的,他赞成建立一个在全球基础上具有特定功能的相互重叠的国际组织网络,而不是仅仅建立一个地区性机构,这种国际组织网络由专家和技术人员经营管理。在米特兰尼看来,各自独立、相互竞争的国家单位使世界四分五裂,这便是冲突和战争发生的根源。因为他认为民族国家强加的不自然的划分阻碍了对全球问题的全球性解决;更重要的是,民族国家造成冲突是因为民族国家鼓励危险的国家忠诚,他认为这种忠诚是出自国民对福利和其他服务而不是对权利的日益增长的需求。(CliveH.Church:EuropeanIntegrationTheoryinthe1990s,p15,London,UniversityofNorthLondon,1996.)就此而言,米特兰尼的功能主义不像联邦主义所设想的那样通过强加一个新的权威机构来解决问题,他寻求这种日益增长的福利需求作为一种解决办法。一方面,他认为联邦式的解决办法除非导致世界政府,否则只会在地区层面上复制民族国家的问题,从而出现新的地区间紧张和冲突;另一方面,他拒绝了现实主义关于不可避免的无政府状态的世界观,他相信把低级政治"的福利功能给予新的专门的国际机构将会增强繁荣,并在新的部门产生功能性管理的溢出"(Spillover)。

功能主义的溢出概念典型体现为米特兰尼一体化理论中的所谓扩展说"(Ramification),它强调合作将会自动扩展,它是指在一个职能部门内成功地发展起来的合作将刺激其他职能部门内进一步合作的要求。具体地说,如果在某一技术领域里开展合作,便会引起其他技术领域的合作。一种迫切需要引起某一方面的专职合作,而这种合作又进一步引起在另一方面的专职合作的迫切需要。米特兰尼推断:开展专职活动能够改变国际动向,并能增进世界和平。这种协作活动最终将侵入甚至归并政治部门。从根本上说,经济统一即使不使政治协议成为多余,也将为政治协议打下基础"。([美]詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫:«争论中的国际关系理论»,446—447页,北京,世界知识出版社,1987。)

功能主义还建议社会—经济福利需要可以从

政治中分离出来,并且认为某些活动生来就是有争议性的和政治性的,而其他活动则是非争议性

的和技术性的。这种模糊的区分实际上在20世纪70年代前后国际关系研究中所谓高政治"(如外交、防务、安全)和低政治"(如农业、教育、卫生)的划分上也有含糊的对应。可以归结为技术性或者低政治"领域的问题被视为功能性合作的要素,其目标不是出于政治代价和收益的考虑,而是基于共同体的利益如何能够得到最好实现的基础上做出理性选择。在功能主义者看来,决策者应当受此原则指导,并且决策者应当是不受党派偏见或者党派政治权术束缚的专家和技术人员。鉴于各种技术性越来越强的问题难以单靠传统形式的代议制政府解决,功能主义认为一种可行的解决办法是,组成专业人员团体来沟通官僚机构和公众的联系。

尽管功能主义具有一种全球视野,但它的前提往往被看作是与地区性和国际性的共同体相关联。值得指出的是,功能主义一体化理论的另一位代表人物埃米特依·埃兹奥尼(AmitaiEtzioni)也提出了很有价值的理解政治统一进程的分析视角,例如,他在«政治统一»一书中认为参加一体化政策计划的成员国数目越多,一体化的实际水平就越低;参加者越少,一体化程度就越深。换言之,关于合作成功或者走向超国家政治共同体的一体化机会取决于保持较小规模的成员数目,至少一体化初期是这样。

总体上,功能主义的主要前提或假设至少有两个:首先,鉴于民族国家对权力的追求对和平是有害的,因此,通过使民族国家抛弃单方面诉诸暴力以赢得国际冲突的企图,从而使民族国家必须受到削弱。第二,个人对国家的忠诚是通过学习而来的,但他们同样可以学会把对国家的那种忠诚转移到能够满足他们的社会经济需要的组织上。换句话说,个人和国家的共同之处是他们的社会经济和福利需要必须得到满足,这就是他们在超越民族国家的功能性共同体内联合起来的基础。(JulietLodge:TheEuropeanCommunityBiblio-graphicalExcursions,p13,London,FrancesPinter(Publishers)Limited,1983.)这样,功能主义的假

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设就是在强调,人们可以分散对国家的忠诚,并把这种忠诚转移到国际合作的事业上来,从而取代国家间的争夺和战争。为了避免冲突,米特兰尼建议逐步建立一个跨越国界的经济、社会组织网络,并对人的观念和忠诚归属进行改造,使人民大众更积极地推动国际一体化。

对功能主义而言,不可能为一个功能性机构规定一个单一的机制安排,因为它如何组织将取决于它要执行的任务和功能。功能主义的基本观念就是认为组织的形式随其功能而定,功能决定其相应的机构,机构为满足功能需要而存在;重视一体化的功能性,主张一体化是一种组织网络,应当针对经济、社会和技术的变化做出反映。功能主义的主要代表米特兰尼实际上反对建立超国家的地区性政府,认为通过地区性统一不能实现和平,因为这会用地区间的紧张取代国家间的紧张;他也不支持建立世界政府的想法,他认为那种想法会威胁人类自由。他主张组成不同功能性的国际机构,使它们在诸如交通、通讯等特定功能领域拥有权力,它们应当是具有独立任务和权力的行政机构,并做一些类似各国政府所做的工作。在他看来,这种对某些特定功能的关注将会比宏大的姿态更迅速、更有效地鼓励国际合作,这些国际组织的层面和结构不必预先决定,相反会自我决定。米特兰尼认为这些功能性国际组织一旦被创立,它们很快就必须相互合作。例如,铁路、公路和航空机构需要参与技术性协调(比如有关时间表)和功能性协调(如处理不同数量的乘客和货物运输)。因此,不同类型的功能机构也必须一起工作,从而导致协调的国际筹划。国家可以加入或离开,可以放弃某些功能而保留其他功能,或者尝试它们自己的政治和社会实验。总之,如果国家共享责任,它们将被允许共享权力。(DavidMitrany:AWorkingPeaceSystem,pp27—31、pp72—84,Chicago,QuadrangleBooks,1966.)这里,米特兰尼的功能主义试图把权威和一种特定功能活动联结起来,以便打破权威与特定领土之间的传统联系。根据功能主义的观点,比较敏感和容易引起争论的政治问题不宜作为国际合作的基础,因此,诸如防务和外交政策不宜作为国际合作和一体化的起点,而社会经济、福利等才是进行这种有效合作的领域,因为它们在本质上属于技术性的领域,更容易根据普遍意愿达成共识,也比较容易在手段和目标上达成一致。

二、功能主义影响和塑造了欧洲一体化进程

功能主义一体化理论经过米特兰尼等人的系统阐述,成为研究地区经济和政治一体化的重要理论之一。它在一定意义上有助于理解地区一体化现象的某些方面,特别是它对战后欧洲一体化进程产生的深刻影响使它成为具有代表性的一体化理论流派之一。

按照功能主义的基本观念,地区一体化的逻辑演进在某种程度上可能是这样的:首先,两个或多个成员国通过消除诸如关税和边界限制等内部贸易壁垒创立自由贸易区,而对非成员国仍保持各自成员国的外部关税。第二,内部自由贸易的增长提高了对成员国达成共同对外关税的压力,共同对外关税的一致导致关税同盟的建立。第三,内部贸易壁垒的消除为农业、工业和服务业增加了市场,这些领域的运作已扩展到关税同盟的其他成员,这会刺激在那些国家的投资增加,并将进一步要求减少或消除对资本、劳动力流动的障碍,从而创立一个共同市场(或单一市场)。第四,随着国民在共同市场的成员国之间的自由流动,对教育、再培训、失业救济、养老金、医疗保健及其他服务领域政策协调的要求就会日益增加。这又进一步要求协调利率、稳定汇率、关于通货膨胀的共同政策和最终形成一种单一货币,因而创立一个经济和货币联盟。第五,随着成员国政府更紧密、更频繁地合作,经济一体化的要求导致日益成长的政治一体化。几乎在其他每个部门实行共同政策的压力不断增加,包括在外交和防务政策领域,可能最终导致形成政治联盟。(JohnMcCormick:Un-derstandingtheEuropeanUnion,p13,London,MacmillanPressLTD,1999.)

功能主义的一体化思想深深影响了让·莫内和罗伯特·舒曼等欧洲联盟的主要奠基人,他们在战后欧洲一体化的设计蓝图中选择了一个特定领域的一体化(煤钢共同体),希望这会鼓励其他领

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域的一体化。正如舒曼所言:欧洲建设不会立刻实现或按照单一计划实现,它将通过首先创立一种事实上的团结的具体成就来建设。"(参见«舒曼宣言»,转引自DavidWeigallandPeterStirk:TheOriginsandDevelopmentoftheEuropeanCommu-nity,pp58—59,London,Pinter,1992.)欧共体的创始人、欧共体执委会首任主席哈尔斯坦也曾把欧洲的联合事业比喻为三级火箭:第一级是关税同盟,第二级是经济同盟,第三级是政治同盟。这些设想尤其体现了功能主义关于功能性合作会自动扩张因而有利于一体化完成的基本观念。

作为战后欧洲一体化起点的欧洲煤钢共同体的创立常常被视为米特兰尼功能主义理论产生影响的典型佐证。在很大程度上,功能主义最终为欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体和欧洲共同体提供了理论框架。鉴于外交、防务等政治敏感领域的合作面临让渡根本政治主权的棘手难题,战后西欧国家首先选择煤炭、钢铁工业的合作,筹建煤钢共同体,通过率先在这些领域的一体化举措为各成员国带来一些实实在在的好处,进而推动其他领域的一体化,这与功能主义的有关一体化思想是比较吻合的。

回顾战后欧洲一体化的实际进程可见,西欧首先从经济领域入手,先后经历了关税同盟的建立、共同农业政策的形成、统一大市场的建设以及经济货币联盟的建设等阶段,并且经济一体化的进程日益促使政治一体化的建设步伐不断加快。欧洲建设的这种实际演进在一定程度上符合功能主义设定的逻辑进程,难怪有学者称功能主义自20世纪50年代一直主导了关于欧盟如何演变的理论争论。(JohnMcCormick:UnderstandingtheEuropeanUnion,p12.)认识到这一点有助于我们理解战后兴起的欧洲一体化进程。

的根源的理论假设,表面上似乎解释了某些国际关系的现实,但实际上并未从根本上揭示战争和

冲突的真正原因,更谈不上根据具体情况区分战争的性质了。如果简单地把民族国家与战争和冲突的根源联结起来,必然得出民族国家必须被削弱或者民族国家正在消亡的推论,但这不切合当今民族国家仍然是最主要的国际行为主体的现实。况且战争与冲突的原因多种多样,其性质也十分复杂,功能主义所设想的通过削弱民族国家,创立一些功能性国际组织来实现持久和平的想法更多地体现了一种规范性假设的特点,这也是它被人批评为具有乌托邦色彩的重要原因。

其次,功能主义关于技术性"和政治性"政策领域的区分也有问题。功能主义主张把政治性的功能和技术性的功能明确区分开来,甚至把功能性的国际机构中的决策过程视为一种非政治过程,并认为在这一非政治过程中各种问题是按照技术标准而不是按政治标准来解决,这实际上就是试图把国家的社会、经济、福利功能非政治化,这种理论假定也难以有说服力。因为现代国家的政治经济功能的界限越来越不明显,经济政治化、政治经济化的趋势日益突出,功能主义这种所谓技术性和政治性功能的僵硬划分自然使它受到猛烈批判。批评家们在对功能主义批评时强调:我们难以把经济和社会任务同政治任务截然分开,甚至是不可能办到的;各国政府不愿意让国际权力机构处理有损于政治活动的那些任务;某些经济和社会工作并不扩展"或外溢"到政治部门中;政治性的意志行为",而不是经济、社会部门的专职一体化,是通往政治一体化的必由之路。事实证明,对于西欧的一体化进程来说,政治影响和政治压力起着极为重要的作用。自第二次世界大战以来,西欧的一体化过程几乎没有什么东西可称为非政治性的"。([美]詹姆斯·多尔蒂,小罗伯特·普法尔茨格拉夫:«争论中的国际关系理论»,第491—492页。)通观战后欧洲一体化的历程,西欧各国对许多经济领域的干预和调节,明显体现了各国政府的政治意志,即使是煤炭、钢铁以及农业这类经济功能性部门也带上了政治色彩,更不用说以欧元启动为标志的经济货币联盟建设本身

三、功能主义一体化理论的主要缺陷

虽然功能主义的一体化理论对理解欧洲一体化进程有重要价值,但功能主义理论也具有自身的局限性,因而也招致了不少批评。这里主要从三个方面分析功能主义的不足。

首先,功能主义关于民族国家是战争与冲突

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所体现的政治意志和政治含义了。

最后,功能主义强调,在相互依赖的世界中,国家执行大量的技术性功能,通过很有思想的、非政治性的技术专家经营管理的国际组织的国际合作,那些技术性功能可以更理性、更有效地得到执行。这种过分依赖技术专家的智慧的想法使得功能主义具有明显的精英主义和技术决定论倾向。此外,由于相信溢出仅沿着一个方向运行,因而米特兰尼的功能主义被认为太具直线性,对一体化进程中的挫折估计不足。这都是不少学者批评功能主义观念是比较幼稚的重要理由。(CliveH.Church:EuropeanIntegrationTheoryinthe1990s,p16.)

应当说功能主义的这些不足在一定程度上制约了它对欧洲一体化进程的影响力和解释力,但它仍不失为理解战后欧洲一体化的重要参考视角。功能主义的一些核心思想已经被哈斯等人重构为另一个重要的一体化理论———新功能主义。对欧洲一体化进程同样产生重要影响的新功能主义正是在批判、继承功能主义的基础上发展起来

的,这也从另一个角度显示了功能主义的影响。　　参考文献:

[1]　[美]詹姆斯·多尔蒂,小罗伯特·普法尔茨格

拉夫.争论中的国际关系理论[M].北京:世界知识出版社,1987.

[2]　JohnMcCormick.UnderstandingtheEuropean

Union:AConciseIntroduction[M].London:MacmillanPressLTD,1999.

[3]　HansJ.Michelman&PanayotisSoldatos(ed.).

EuropeanIntegrationTheoriesandApproaches[C],Lanham:UniversitypressofAmericaInc,1994.

[4]　DavidMitrany.AWorkingPeaceSystem[M].

Chicago:QuadrangleBooks,1966.

[5]　CliveH.Church.EuropeanIntegrationTheoryin

the1990s[M].London:UniversityofNorthLon-don,1996.

[6]　JulietLodge.TheEuropeanCommunityBiblio-graphicalExcursions[M].London:FrancesPin-ter(Publishers)Limited,1983.

FunctionalisminTheoryofEuropeanIntegration

FANGLe-xian

(SchoolofInternationalStudies,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Keywords:functionalism;Europeanintegrationtheory;EuropeanCommunity;EuropeanUnionAbstract:FunctionalismisoneofthemajortheoriestounderstandingEuropeanintegrationaftertheWorldWarTwo.Itholdstheideaofrestrictingnationalstatestoachievetheobjectiveofpeaceasastartingpoint,andproposessettingupfunctionalworldorganizationswhosestructuresareinlinewiththefunctions.Func-tionalistsbelievethatcooperationmayautomaticallyexpand,thatis,successfulcooperationinoneareamaystimulatecooperationinotherareas.ToalargeextentitisfunctionalismthathasinfluencedandshapedtheprocessofEuropeanintegration.Nevertheless,thefunctionalisttheoryisnotwithoutlimitationsbecauseofsuchdefectsasinsufficienttheoreticalassumptions,rigidclassificationoftechnical"andpolitical"func-tions,andthetendencyofoveremphasizingthewisdomoftechnicalexperts,etc.

[责任编辑　刘蔚然]