财政风险投融资平台

财政风险投融资平台

关键词：投融资平台 财政风险 管理系统 指标

我国各级地方投融资平台发展迅速，据统计显示，2008年初，

全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为1.7万亿元，而到

2009年末地方政府投融资贷款余额达到了7.38万亿元，同比增长

70.4%，至2010年底更是达到了9.3万亿元，并预计到2011年底

将会突破10万亿元，相当于2009年gdp的1/3，外汇储备的70%

（魏加宁，2010）。而通过地方投融资平台举借的债务规模平均占

地方政府债务余额的70%以上，一些投融资平台的负债率达到100%，

有时甚至高达400%（袁高峰，2010）。地方政府通过投融资平台在

推动城市基础设施建设的同时也积累了巨大的财政风险，因此必须

理性分析地方政府投融资平台迅速发展的成因，加强投融资平台的

财政风险控制和管理。

地方投融资平台急剧扩张的原因

（一）预算软约束为投融资平台的快速扩张创造了条件

我国的财政预算只反映一般预算收支、基金预算收支、国债转贷

收支等事项，而地方政府在投融资平台建设方面的借款收支并没有

列入地方预算管理范畴，政府债务的统计核算很难准确把握，尽管

财政部门在制度上拥有管理政府债务的职能，但由于各职能部门之

间的举债建设，统筹规范债务管理的难度很大，这种债务预算管理

的无序状态强化了预算管理的软约束，为投融资平台的快速扩张创

造了条件。

（二）商业银行的功利目标和管理制度不健全奠定了资金基础

在金融危机的影响下，银行业为了扩大自身的业务，基于投融资

平台的政府背景，都将其视为信贷业务发展的良好机遇，愿意通过

向平台发放贷款以加快自身的发展。由于贷款审批中的信息不对

称，平台公司往往从多家银行获得信贷，形成“多投融资，多头授

信”的格局，使银行无法准确评估投融资平台的真实偿债能力。同

时商业银行对其信贷资金的使用、资产的流动情况以及运营中的风

险收益也很难做到有效的监管，形成“真空”状态，这种不断向投

融资平台输血的方式，加剧了商业银行的信贷风险，同时也带来了

地方政府隐性负债的增加，积累了财政风险。

（三）投融资平台治理结构不完善且缺乏约束机制

各类投融资平台的经营和管理人员一般为政府指派，经营决策更

多地体现为政府导向而非市场导向，根据政府重点项目的资金需求

确定融资规模，而不是根据平台自身的财务状况和偿债能力确定。

地方政府一般以非现金资产、划拨使用权等形式注资平台公司，在

运营过程中权责不明，投融资平台难以形成完整的公司治理结构和

自主经营、自负盈亏的企业法人。同时地方政府融资模式缺乏应有

的自我约束机制，包括整体负债规模约束、投资方向约束和承担风

险职责的约束。

投融资平台过快增长对地方财政运行的影响

（一）加剧政府的财政负担且导致资源重复配置

从财政运行角度看，大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增

长，增大了地方财政的隐形负债。对于投融资平台而言，除道路交

通、土地储备等有第一还款来源外，其他平台贷款项目基本无直接

收益，一旦无法偿还贷款，只能依赖地方政府的财政结余，这必然

造成财政支出加大与财政收入不足之间的矛盾，加剧地方政府的财

政风险。另外由于受到信贷约束或其他条件的限制，这些不同的投

融资平台往往是基于某一特定项目而组建的，在项目完工之后，其

也便失去了存在的价值，从而出现了资源的重复建设和浪费，进而

加剧了地方政府的财政风险。

（二）加剧了其自身的经营负担

大多数投融资平台运作伊始就存在明显的资本金短缺问题，需要

地方政府以政府信誉为担保，以财政拨款、财政补贴、土地出让等

方式做出还款承诺，在投融资平台不断扩张的过程中，相对于单个

投融资平台公司而言，获得的资本金支持减少，而投融资平台自身

资金不足的情况下背负着巨额的银行信贷，自身的资产负债率普遍

较高，再融资能力受到了很大的限制，甚至有可能存在资金链断裂

的危险，由于平台公司的政府背景，必然会将这种风险转嫁到地方

财政，形成地方的财政风险。

财政风险指标的选择与设定

本文从财政风险管理的角度选取一系列指标，作为衡量地方政府

投融资平台风险的尺度。梁邦海（2010）等从影响地方政府投融资

平台运行的内外环境因素划分，分为地方政府基础性指标、地方政

府投融资制度环境建设、政府对平台的支持、企业管理指标、平台

运营指标、企业财务指标，其通过对15个大中城市的代表平台的

实证分析，得出外部制度环境指标体系所占权重为0.671，而内部

运行机制指标所占权重为0.329，说明对地方投融资平台建设的评

估，主要还在于外部因素的影响，即地方政府的过度参与，导致地

方债务的急剧膨胀及公共危机的隐性存在，极大可能诱发财政危

机。因此，本文将考虑从地方财政运行和投融资平台管理进行指标

的选择与设定。

（一）地方财政运行指标体系

地方财政收入偿债率。地方收入偿债率=当年还本付息金额/（当

年的财政经常性支出+当年的资本性收入）。由于投融资平台大多依

靠政府信用担保向银行负债，形成了一种隐性的债务关系，投融资

平台的偿付能力会影响到政府当年的还本付息状况。国家财政风险

系统中，国债偿债率的无风险区间是小于 15%，高风险区间是大于

30%。鉴于此，财政收入偿债率的无风险区间、中等风险区间和高

风险区间确定为：（0，15%）、[15%，30%]、（30%，∞）（裴育、欧

阳华生，2006）。

地方债务依存度。债务依存度=当年新增负债额/（当年财政经常

性支出+当年本级政府各种资本性支出+当年付息支出）。目前国内

不允许地方政府发行债券，所以这一指标的风险区间也只能借鉴国

家预算法的相关规定。国际上公认的一个地区的财政债务依存度安

全线为20%。地方投融资平台借贷的多少有可能转化为当年政府的

新增负债额，所以建议债务依存度指标风险区间的无风险区间、中

等风险区间和高风险区间确定为：（0，20%）、[ 20%，45% ]、（ 45%，

∞）（裴育、欧阳华生，2006）。

（二）投融资管理指标体系

1.投融资平台的盈利能力指标。该指标可以通过投融资平台的总

资产报酬率和资本保值增值率等测度，并通过平台公司的现金流量

表、资产负债表以及财务报表计算得出。

总资产报酬率=（利润总额+利息支出）/平均总资产×100%。该指

标越高说明其的资产运营越有效，若大于市场利率则表明其可以利

用财务杠杆进行负债经营。

资本保值增值率=（年末所有者权益/年初所有者权益）×100%。

该指标反映平台公司的运营效益与安全状况。资本保值增值率若为

100％，说明平台公司不盈不亏，保本经营，资本保值；若大于100％，

说明企业有经济效益，资本在原有基础上实现了增值；若小于100%

说明存在运营问题，具有经营风险。

2.投融资平台的运营能力指标。包括经营性业务投资回报率和流

动资产周转率：

经营性业务投资回报率，指投融资平台在运营过程中经营性业务

的项目净收益与成本的比值（夏秀梅、李海英，2009）。投融资平

台所经营的项目大多是收益较少的社会公共服务业，所以其在长时

间内净收益较少，且需要长期的资本注入，加大银行贷款，使投资

成本过高，而投资回报率很低，有时甚至会为负值。

投融资平台的流动资产周转率=平台主营业务收入/平均流动资产

总额×100%。它可以反映平台公司的流动资产周转速度，在一定时

期内，其周转次数越多，表明流动资产利用的效率越高，也可以表

明平台公司在运营过程中资本的使用效率和流动性较强，因此在运

营中对外来资本的依赖性会降低，减少对地方政府和银行的依赖

性，从而减少财政风险运营。

3.投融资平台的偿债能力指标。包括资产负债率和利息保障倍数

两个指标。

投融资平台的资产负债率=平台的负债总额/资产总额×100%。平

台的负债总额包括流动负债和长期负债。这个比率对于债权人即银

行而言，越低越好，其风险也越小，而目前投融资平台的资产负债

率平均高达80%，这种高负债率加剧了银行的金融风险，而对于平

台公司而言，加大了其借入资本的难度，也带来了地方政府信用担

保能力的降低，把平台公司的财务风险一定程度上转嫁为地方政府

的债务风险，埋下了地方财政风险隐患。

利息保障倍数=息税前利润/利息费用。这一指标反映平台公司的

经营收益是所需支付债务利息的多少倍，反映了获利能力对偿还到

期债务的保证程度，这一数值至少应大于1，且比值越高，其偿债

能力越强，反之，平台公司将面临亏损、偿债的安全性与稳定性下

降的风险，会引发投融资平台的财务风险。

投融资平台风险管理系统构建

针对地方投融资平台财政风险的成因和地方投融资平台财政风险

指标的确定，本文运用风险管理的知识，从风险认知、识别、度量、

测控出发制定一套风险管理系统（见图1），进行地方投融资平台财

政风险的预警、监测，实现风险的隔离、转移、化解。

（一）建立地方政府财政风险管理机制并确立信息披露制度

建立标准化口径一致的地方债务信息系统，实现投融资平台财务

信息的公开化。首先建立地方政府债务统计的基础数据库，其次实

行地方债务规模控制与风险预警，规范地方政府和金融机构的行

为，最后建立地方财政和投融资平台信息披露制度，定期或适时披

露相关重要信息，确保信息的真实性和有效性，并承担相应的法律

责任。

（二）加强投融资平台的内部管理并推进市场化进程

首先在企业内部建立筹资、投资等财务运营的科学决策程序和财

务风险跟踪监督机制和预警体系，对投融资平台财务风险的发生、

发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控。其次明确主要的风

险承担者，确立相应承担的责任和应得的风险报酬，并执行严格的

考核兑现，明确权、责、利，降低地方投融资平台对地方政府的依

赖。最后实施资产证券化（abs），加快投融资平台的市场化程度，

拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道。

（三）商业银行应加大信贷监管力度

应根据地方政府的财政实力状况实行名单式甄别， 对投融资平台

进行统一授信， 先对各级政府财政部门的融资承债能力进行合理

评价， 并在此基础上对市、区政府实行统一授信， 确定地方政府

的授信限额， 按年实行动态管理， 实现风险和收益的匹配。鼓励

以银团贷款、联合贷款等方式分散风险。如通过落实土地抵押、收

费权质押、应收款项质押、地方优质国企保证、地方人大批准财政

纳入预算以及提供专项政策安排或偿债基金等， 加强还款约束。

参考文献：

1.魏加宁.地方政府投融资平台的风险何在[j].中国金融，2010

（16）

2.袁高峰.地方财政投融资平台债务风险问题研究[j].山西财税，

2010（8）

3.梁邦海等.基于熵权法的地方政府投融资平台综合评价体系构

建及其实证研究[j].经济体制改革，2010（4）

4.裴育，欧阳华生.地方债务风险预警程序与指标体系的构建[j].

当代财经，2006（3）

5.夏秀梅，李海英．投资回报率：社会资本投资基础设施的先行

指标探讨[j].现代财经，2009（6）