渔业水域占用补偿暂行办法解读

江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法解读

2009年12月25日，江苏省政府办公厅印发了《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》（以下简称《办法》），于2010年1月开始实施。《办法》的颁布实施，是在制度层面对渔业权物权属性的进一步诠释，对于规范渔业水域的占用补偿、促进渔业经济可持续发展、保护渔业生产者合法权益、维护渔区社会稳定、保证工程建设顺利实施，具有十分重要的意义。

一、《办法》制定的背景

渔业水域之于渔民犹如土地之于农民，是渔民最基本的生产资料和生活保障。随着城市化、工业化的迅猛推进和新一轮开发大潮的掀起，一些地方政府为了拉大城市空间、缓解日趋紧张的工业用地供需矛盾，大批上马“滩涂围垦”工程，在这些已启动和计划启动的围垦项目中，有相当部分滩涂和浅海是当地渔民几代人开发利用的传统养殖基地，是其赖以生存和发展的主要生产资料。而围垦工程的上马，断送了这些养殖渔民的“活路”，作为弱体群体的渔民将失去世代赖以谋生的渔业水域滩涂。由于不少渔民文化偏低、年龄偏大，转产转业困难，渔业水域被占用后又得不到合理的补偿，造成渔民与政府产生对立情绪，引发集体上访，渔民“失海失水”现象逐渐演变为一个影响社会稳定的敏感性问题。这些问题如不及时解决，势必损害渔民的合法权益，既不利于经济健康发展，更影响社会主义和谐社会的构建。因此，如何切实解决好渔民的“失海失水”问题，即成为各级政府，尤其是渔业行政主管部门必须予以正视与考虑的现实课题。

但考量现有法律制度，从已有的涉及国有渔业水域被占用后如何对使用权人进行补偿的规定来看，并未形成较为完善的制度体系：

1、《渔业法》中有关渔业水域被占用后的补偿、赔偿规定有两条，其第十四条仅规定对国家建设征收集体所有水域、滩涂按照《土地管理法》的规定办理，对国有渔业水域滩涂的补偿并未涉及；第三十五条水工建设对渔业资源的损害赔偿规定，是对国有渔业资源的赔偿，并未涵盖对渔民的占用补偿。

2、《土地管理法》第五十八条的补偿规定，仅限于公共利益需要使用国有土地或者实施城市规划进行旧城改造使用国有土地的补偿，无法涵盖面多量大的渔业生产用海，且公共利益的界定并无明确法律规定，极易产生规避该条规定适用的情形。《江苏省土地管理条例》第二十八条虽然突破了《土地管理法》第五十八条公共利益需要和旧城改造的限制，但其以“不高于征用农民集体所有同类土地的标准予以补偿的规定”，则易造成实践中大量占用国有渔业水域补偿标准严重偏低的情形出现。

3、虽然作为规范海域使用的《海域使用管理法》之第三十条，对提前收回海域使用权的（当然包括用于渔业生产的海域使用），规定应予相应的补偿，但其亦仅限于因公共利益和国家安全需要，且仅为原则规定，缺乏实践操作性。

现有法律对国有渔业水域被占用后对渔民如何进行补偿的制度缺位，致使大量“失海失水”渔民得不到应有的补偿，严重地影响了渔区社会稳定，加快建立渔业水域占用补偿机制即成为现实需要。为此，我省在2002年制定《江苏省渔业管理条例》时对此作出了相应的制度安排，规定因规划调整和国家工程建设使用已确定给单位和个人用于养殖的国有水域和

滩涂，应当对持有该水域、滩涂养殖证的单位和个人给予补偿，同时授权省级渔业行政主管部门制定具体的补偿办法并报省政府批准后施行，从而为建立我省国有渔业水域占用补偿机制留下了制度空间。

按照《江苏省渔业管理条例》的授权规定，我们于2005年5月启动了《办法》的起草工作，在充分收集各地开展国有渔业水域占用补偿工作成功做法和经验、广泛征求意见的基础上，起草了《办法》草案，并报送省政府批准。但在省政府法制办协调过程中，由于相关部门对渔业生产者取得的使用国有渔业水域从事养殖的权利，是一种行政授权还是物权存在较大分歧，致使《办法》迟迟未能出台。2007年10月1日开始实施的《物权法》，首次明确了渔业养殖权和捕捞权的用益物权性质，消除了制定《办法》的法律障碍，最终促成了《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》的颁布实施。

二、《办法》的主要内容

《办法》共24条，主要对国有渔业水域占用补偿的主体、对象、具体标准、程序等问题，作出了较为明确的规定：

1、关于适用范围 《渔业法》和《江苏省渔业管理条例》对征收集体所有水域、滩涂的，均已明确按照《土地管理法》的有关规定办理，自不在《办法》的调整范围之内。《办法》规定的适用范围是因养殖规划、海洋功能区划调整，公益性建设、工程建设占用国有渔业水域，以及因流域治理需要开展的养殖业整治提前收回使用权的补偿，以及长江、湖泊、近海退出捕捞的渔业生产者的补偿。《办法》制定过程中的焦点问题之一是如何确定国有渔业水域的范围，有部门提出应列举出国有渔业水域的具体区域。事实上，国有渔业水域涉及面广，从立法技术角度考虑，在《办法》中一一列举不具可行性，适宜的办法是对国有渔业水域进行必要界定。从《水污染防治法》、《渔业法实施细则》等法律法规对“渔业水体（域）”基本界定为的“三场一通道”加养殖水域，从法律适用的角度看确有不宜操作之处。按照《渔业法》、《海域使用管理法》的规定，核发国有水域养殖使用权权属证书的前提是在养殖规划、海洋功能区划确定的养殖区域内，而捕捞区域的确定则是在捕捞许可证中予以明确。故此，《办法》将国有渔业水域界定为经依法批准的养殖规划确定用于养殖和依法核发捕捞许可证用于捕捞的国有渔业水域，以及海洋功能区划中确定的养殖区、捕捞区，从而将相关法律法规对渔业水体（域）的界定具体化。

2、关于补偿主体 根据占用的不同情况，《办法》确定了不同的补偿主体：养殖规划、海洋功能区划调整和公益性建设占用国有渔业水域以及因流域治理需要开展的养殖业整治提前收回使用权的补偿主体，是收回使用权的地方人民政府；因其他工程建设占用国有渔业水域的，其补偿主体是建设单位。

对于补偿主体的确定主要是基于如下考虑：

（1）关于政府作为补偿主体 按照《渔业法》和《海域使用管理法》的规定，养殖规划和海洋功能区划一经批准即具有法律效力，因公共利益需要，可以按照法定程序予以调整，公益性基础建设以及流域治理亦是维护社会公共利益所需要。根据权责统一的行政法基本原则，作为社会公共利益维护者的各级人民政府，对基于公共利益需要调整养殖规划和海洋功能区划以及进行公益性基础建设占用国有渔业水域和流域治理提前收回国有渔业水域使用权的，即应当承担因此而给依法取得该水域使用权的行政相对人给予相应补偿的责任。

（2）关于建设单位作为补偿主体 将建设单位直接作为补偿主体是《办法》制定过程中争议较大的问题之一。有部门认为建设单位进行工程建设占用国有渔业水域，从法理上讲，亦须核发该水域使用权权属证书的人民政府先收回使用权，再由政府收取出让金后出让给建设单位，具体的补偿应当由收回使用权的人民政府承担，不应由建设单位直接承担，国有土地的出让即是此程序。经过反复论证，我们认为，虽然目前收回国有土地使用权的补偿是采用此做法，但这种不区分公共利益需要和非公共利益需要的补偿机制已颇受诟病，有权机关已着手修改，不宜再套用国有土地使用权收回补偿的做法。再者，从具有性质相似性的林地补偿来看，现有制度亦是规定由占用人直接向林权人支付补偿费（国家物价局、财政部《关于发布中央管理的林业系统行政事业性收费项目及标准的通知》）。从国外立法例看，韩国、日本等过均规定因公益性行为限制、取消或者停止渔业权的补偿由政府承担，因限制、取消或者停止渔业权时而获取特别利益者，国家可以让其在所获利益限度内全部或者部分承担补偿费用。再从法律关系上看，非公益性工程的建设单位作为谋求经济利益的市场主体，其即将取得的使用权是一种私权，并无凌驾于国有水域使用权人权利之上的特权，作为公权力拥有者的政府无义务也不应当借助公权力，帮助非公益性工程的建设单位强势取得该水域的使用权。非公益性工程的建设单位要取得该水域的使用权，应当是与原权利人平等协商让渡而来，并直接向原权利人支付相应对价，在此过程中，政府所担当的职责是制定交易规则和具体标准以保证交易的安全，并履行收回使用权、核发权属证书的职责。鉴于上述认识，《办法》将因其他工程建设占用国有渔业水域的补偿主体确定为建设单位，这也符合谁受益谁补偿的基本法律原则。

3、关于补偿对象 根据法律规定，养殖证、海域使用权证书和捕捞许可证是渔业生产者使用国有渔业水域从事渔业生产的唯一合法凭证。无有效证件从事渔业生产的，其权益不仅得不到法律保护，还应承担相应的法律责任。因此，《暂行办法》将补偿对象确定为依法取得国有渔业水域使用权相关权属证书的使用权人和持有捕捞许可证的渔业生产者。考虑到诸如养殖规划尚未批准、海域勘界尚未完成等行政管理的原因导致部分一直从事渔业生产的生产者未取得相关权属证书，因此产生的不利法律后果不应由使用权人承担，本着尊重历史、以人为本的原则，《暂行办法》规定在《渔业法》、《海域使用管理法》施行之前至今一直使用国有渔业水域从事养殖生产，由于特殊原因导致无法取得使用权的不在不予补偿之列。

4、关于补偿项目 渔业养殖生产者基于行政许可取得特定水域的养殖使用权，对该水域的使用即产生相应的预期利益。同时，渔业养殖生产还需投入相应的种苗，并构筑一定的养殖设施。一旦该水域被占用，则其投入的种苗和养殖设施的价值即受到相应的损害，同时其预期利益亦不复存在。因此，《暂行办法》将收回使用权的补偿项目确定为占用补偿费、种苗和相关养殖设施补偿费。如此规定，亦与土地征收补偿的土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费基本一致。在长江、湖泊或者近海从事渔业捕捞生产的，基本上是传统捕捞渔民，捕捞生产源是其主要生活来源，渔船是其主要的生产资料，因国有渔业水域被占用或者产业结构调整而退出捕捞的，应当补偿占用补偿费和渔具补偿费。

无论是专业渔业生产者，还是非专业渔业生产者，其通过行政许可方式取得特定水域使用权后，其权利性质均为用益物权，在使用权被收回时，其合法权益自应得到同样的保护，因此《办法》在规定补偿项目和具体的补偿标准时并未如有人所主张的应区别对待。但对于专业渔业生产者而言，一旦其完全丧失渔业水域使用权，则即如农民失地一样，此时政府即有义务妥善安置该部分专业渔业生产者，《办法》规定对国有渔业水域被占用后退出养殖和捕捞的专业渔业生产者，由其户籍所在地人民政府按照土地征收的规定予以安置，避免出现退出生产的渔业生产者生活无着落而产生社会不稳定因素。

5、关于补偿标准 对于养殖生产的补偿标准，其占用补偿费采用占用补偿标准基数、等级系数和占用面积之积计算，设定等级系数的目的是解决不同地区经济发展差异产生的补偿差异，与土地征收补偿的做法基本一致。占用补偿标准基数和等级系数，《办法》规定根据养殖类型、国有渔业水域使用价值、国有渔业水域需求情况、国民经济发展状况以及社会承受能力等因素由省人民政府委托省海洋与渔业局适时确定并公布。考虑到渔业养殖生产的特殊性，其种苗补偿费确定为苗种成本和在养未成品的合理价值，其相关养殖设施的补偿按照重置价格结合成新予以补偿，具体数额的确定由双方协商确定或共同委托有资质的评估机构评估确定。鉴于专业渔业生产者在养殖水域被占用后，为解决其生产生活问题，一般都予以异地安置继续从事养殖生产，《办法》规定对置换养殖使用权、海域使用权涉及种苗和养殖设施补偿的，按照种苗补偿和养殖设施补偿的规定予以补偿。

捕捞生产的补偿包括渔具补偿费和占用补偿费，其中渔具补偿费包括渔船、网具等生产工具的补偿，按照重置价格结合成新予以确定，占用补偿费采用补偿标准基数与等级系数之积的方式确定。占用补偿标准基数和等级系数，《办法》亦规定根据国民经济发展状况以及社会承受能力等因素由省人民政府委托省海洋与渔业局适时确定并公布。

6、关于收回与补偿的程序，通过对已发生的国有渔业水域占用补偿案例的调研与分析，结合实践操作的可行性，《办法》将收回与补偿的程序设定为公告、登记、评估、签订协议、支付补偿费用、拆除养殖设施、收回使用权并注销相关证书，并对公告和补偿协议的内容以及不予补偿的情形作出了明确规定，防止在收回与补偿中产生不必要的纠纷。

7、关于渔业生态环境赔偿，相关工程建设不可避免地会造成渔业生态环境的损害，按照《渔业法》和《海洋环境保护法》的有关规定，造成损害的责任者需要承担相应的赔偿责任。但在实际操作中，往往由于损害程度难以进行具体量化导致渔业生态环境损害赔偿无法落到实处。为便于实践操作，考虑到工程环评报告中对生态补偿均有相应的章节予以分析、论证，所以，《办法》规定占用国有渔业水域对渔业生态环境造成影响的，占用人应当按照环境影响评价报告确定的金额进行赔偿，赔偿金上缴原发证人民政府。

8、关于补偿争议的协调与裁决 现阶段，我国正处在“发展机遇期”与“矛盾凸显期”，各种矛盾和纠纷纷繁复杂，突出多变。尤其是随着工业化、城市化进程的加快，渔业生产者对国有渔业水域占用补偿的日益关注，因国有渔业水域占用补偿引发的矛盾和纠纷日益突出，部分地方甚至发生了群体性事件，影响了社会的稳定，已成为人民群众日益关心的社会热点问题，设定相应的制度程序来解决矛盾，化解纠纷即尤显必要。从维护渔业生产者合法权益，促进社会稳定，有效化解矛盾、解决纠纷的角度出发，借鉴土地征收争议协调裁决制度，《办法》规定国有渔业水域占用人与使用权人或者捕捞权人不能达成占用补偿协议的，由原发证人民政府的海洋与渔业行政主管部门协调；协调不成的，由原发证人民政府裁决。这对于引导争议双方通过法定渠道化解矛盾，解决纠纷，切实维护社会稳定具有重要意义。

《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》的颁布实施，是我省贯彻落实渔业权物权制度的一次有益尝试，对于规范全省渔业水域占用补偿工作具有重要意义。但限于某些制度约束和经验不足，《办法》的制度设计尚有不尽如人意之处，有待将来总结实施经验加以改进。