加拿大重要基础设施安全管理的特点研究

　　摘 要：重要基础设施是对公共安全和国计民生有重大或关键影响的设施与资产。风险社会背景下，面对源自系统内部和外部的诸多风险因素，加拿大政府规范了重要基础设施的含义及类型，并形成风险管理框架下重要基础设施安全保护措施。我国应充分认识到重要基础设施面临的各种风险，确定重要基础设施的含义，扩充范围，明确各类参与者的职责，并进一步实现重要基础设施保护措施的综合性、协调性及可操作性。

　　关键词：风险社会；重要基础设施；安全管理

　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）08-0019-02

　　风险社会是当代世界各国所面临的社会现象之一，自然和人为灾害在日趋都市化的社会中普遍存在，针对西方的恐怖袭击在全球范围内也将一直持续下去。风险社会背景下，国家重要基础设施①面临着来自系统内部及外部诸多风险因素的威胁。基于重要基础设施在保障国家、地区和社会的日常运转，满足公众日常的生活需要，保证社会正常的秩序维护等方面的重要作用，各国都对重要基础设施采取了实质性安全保护行动。加拿大政府近年来始终高度关注重要基础设施的安全问题，陆续出台了一系列法令以强化对其的安全管理。加拿大总理于2001年5月宣布成立关键基础设施保护与应急准备办公室（OCIPEP），并将能源和公用设施、通讯设施、服务设施、交通设施、安全设施和政府设施等六个方面的基础设施列为国家重要基础设施。2003年加拿大政府成立公共安全和应急部，负责加拿大联邦政府层面保障国家安全的协调工作，并制定相关计划和政策。2007年8月，加拿大政府通过《应急管理法令》，②该法令专门提到重要基础设施的保护问题。2011年11月，加拿大政府又出台了详细的《重要基础设施国家策略及行动计划》，③提出未来三年国家在重要基础设施保护方面的具体行动。笔者认为，加拿大对重要基础设施安全保护的特点在于，加拿大政府能够站在国家安全的高度考量重要基础设施安全问题，通过制定一系列的政策和计划，在联邦政府、省区政府和重要基础设施所有者及运营者中构建了一套系统、高效的重要基础设施安全管理机制和措施。本文旨在对加拿大重要基础设施的安全保护情况进行详细介绍。

　　一、加拿大重要基础设施安全管理的思路

　　1.加拿大重要基础设施的含义及范围

　　在加拿大，重要基础设施被界定为：“对国家安全、经济命脉、政府功能以及公众的健康和安全至关重要的程序、制度、设施、技术、网络、财产和服务”。重要基础设施可以由一个或多个资产组成，它可能包含以下元素中的一项或者几项：一是人。既包括需要保护的人员，也包括有潜在威胁的人员（如有权接近或进入控制系统、操作系统、敏感部位的人，可能接触机密信息的人）。二是物质。既包括以实物形式存在的财物（如设施、地产、动物、产品等），也包括不以实物形式存在的物质（如信息、技术、制度、服务等）。三是计算机。包括使资产发挥功用及运转的硬件，软件，数据，网络等。加拿大重要基础设施包括十大领域：能源和公用事业；信息和通讯技术；金融业；公众健康；食品；水资源；交通运输；公共安全；政府设施；制造业。

　　2.加拿大重要基础设施安全保护措施

　　在长期应急管理的实践中，加拿大政府深刻地认识到，无论是政府还是社会各界，应对各种类型的突发事件必须有一个科学严密的应急管理框架，以确保各方在应急管理行动中的协调一致。为此，加拿大政府出台了《加拿大应急管理框架》，使其成为指导加拿大国家应急管理的行动纲领（见图1）。

　　在应急管理框架的基础上，加拿大政府进一步强调对十类重要基础设施的保护措施。加拿大政府将风险管理方法引入对重要基础设施的保护当中，保护措施分为六个步骤（见图2），每一步都有非常详细的方法和程序。加拿大政府认为，重要基础设施面临的“风险”可能来自两方面：一是确定的威胁，即有关于特定地点、部门、资产的情报，或者有某个团体对某类资产可疑行动的报告。这些威胁发生的可能性尤其需要关注，并应采取短期保护措施。二是不确定的威胁，即那些逻辑上能够发生并能够产生不利后果的威胁。不确定的威胁同样应被看成是可能发生的威胁并给予足够关注。

　　二、加拿大重要基础设施安全管理的特点

　　1.充分认识到风险社会背景下重要基础设施安全面临的严峻形势

　　加拿大政府认为：交通、通信、能源、银行、金融机构、供水等重要基础设施的可用性和持续有效性，对保障国家经济安全、国防安全和国民的正常生活至关重要，并且保护重要基础设施安全已构成其国家反恐战略的重要组成部分。“风险是个指明自然终结和传统终结的概念。或者换句话说：在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险”，①风险社会是现代性的重要特征。风险社会的特征决定了重要基础设施将面临更多的威胁并由此产生更严重的损害后果。

　　2.形成协调、统一的重要基础设施安全保护网络

　　加拿大一系列的政策和计划，将各种保护力量进行了有效整合，明确规定联邦政府、省区政府、重要基础设施所有者及运营者的角色定位和具体职责，形成了协调、统一的重要基础设施安全保护网络（见表1）。

　　3.引入风险管理方法增强重要基础设施保护措施的可操作性

　　“9·11”事件的发生充分证明了国家面对恐怖袭击的脆弱性。对重要基础设施的保护需要了解恐怖主义的策略和目标，全面掌握关键基础设施和重要资源的脆弱性，并有效地消除或减少脆弱性。然而，即使动员整个国家资源，也不可能保护所有资产免于任何可能发生的恐怖袭击。因此，加拿大政府引入风险管理方法对重要基础设施中有形资产、人员和计算机信息及通讯系统方面面临的威胁和自身的脆弱性进行识别和评估，建立重要基础设施档案，试图对重要基础设施进行优先保护排序，合理调拨保护资源，并及时对保护措施的有效性进行评估，力求确保保护措施效益的最大化，以减少脆弱性、阻止风险并降低袭击所造成的后果。经过标准化和风险分析后，根据威胁的特征和风险分析的目的，具体部门会在本部门内部排列重要基础设施的优先保护顺序，联邦和省区政府会在部门之间、地区之间排列顺序，各类保护资源据此得以有效划拨（资源划拨会考虑到保护措施投资的回报率，即相比于全部投入得到的全部回报）。重要基础设施保护措施会不断的改进和完善，主要是通过从已采取的行动中总结经验、采取措施填补已发现的漏洞等反馈机制。

　　4.注重重要基础设施安全保护措施的综合性和协调性

　　加拿大重要基础设施保护措施具有综合性，充分考虑到长期、短期和持续性发展等方面的要求。而且保护措施即使细化到具体职能部门层面仍具有综合性，例如物理保护、装备的加固、后援通讯、反应计划及保护系统升级等。由于重要基础设施具有高度分散、数量多的特点，保护资产的责任必须由联邦、省区政府及重要基础设施的所有者及运营者共同承担。所以加拿大重要基础设施保护措施的制定充分体现了各方行动的协同一致性和保护资源的有效整合。加拿大政府分别明确了联邦政府、省区政府、重要基础设施的所有者及运营者的具体职责，并制定了详细的重要基础设施国家策略及行动计划。行动计划包括以下种类中的一种或几种：阻止、降低价值、监测和防止。除了以上保护行动，保护措施还包括一旦袭击发生后采取的对后果有影响的行动，包括：减轻或反应、恢复。保护措施是协调一致的行动，以预防、阻止和平息恐怖分子对关键资产的袭击，同时一旦受到袭击，也被用于迅速应对，尽快恢复正常状态并尽量减轻损害后果。