试论我国住房公积金的改革和发展
试
房地产金融结业论文
院 系 经济与贸易学院
班 级 金融四班 姓 名 姚颖
学 号 [1**********]
时 间 2015.6
论我国住房公积金的改革和发展
【摘要】:住房公积金制度的实施是我国住房制度改革的重要内容和重要环节,是在社会主义市场经济条件下改善城镇居民居住环境和条件的有效途径。它在我国实施十几年来,在推进住房制度改革、加快城镇住房建设等方面发挥了重要作用。但是,随着我国住房公积金规模的日益扩大,骑在政策制定、机构设置、资金征集及管理等方面存在的问题逐渐暴露出来。因此,应采取积极扩大公积金覆盖面、规范公积金的使用、建立有效地政策性即溶机构、建立完善监督机制等措施来完善住房公积金制度。
【关键字】住房公积金发展 问题 对策
【正文】我国住房公积金制度经过十多年的发展, 在规模、参与人数和制度化建设方面取得了长足发展, 显示出强大生命力, 随着改革的深化和社会主义市场经济的不断发展, 住房公积金在归集、管理、使用过程中存在的问题也日益显现。
一、发展现状及成就
住房公积金制度作为中国房地产金融政策的主体, 开辟了除原有的国家、企业投资之外的一条长期、稳定解决城镇居民住房问题的资金来源渠道。经过十多年的运行, 取得的成就主要有以下几方面。
1 . 住房公积金的覆盖面不断扩大。截至 2006年末, 已在全国 6916 . 87万职工中建立起了住房公积金制度。目前, 东部地区参加住房公积金的职工覆盖面已达到 80%, 中部地区达到 60%, 西部地区也达到了50 %, 并开始向外资企业、私营企业发展。北京、上海、天津及东部沿海地区等城市的住房公积金覆盖率已达到了90 %。
2 . 住房公积金的缴纳基数不断提高, 归集余额逐年增长, 贷款额也不断提高。目前, 各地住房公积金缴交基数已由职工基本工资调整为职工工资收入, 缴交率也由住房公积金制度建立初期按职工工资收入的3 % 提高到5 %。北京市已达到 10 %, 天津市的外资企业职工已达到 12 %, 上海市还建立了职工补充住房公积金。全国住房公积金的累计归集额也从 1993 年的110亿元, 提高到 2006年的 12687亿元, 累计为职工提供个人住房贷款6364亿元, 占缴存总额的50.2 %。
3. 社会效益和经济效益日益显现。住房公积金制度的建立有力地推动了城镇住房分配制度改革, 住房公积金把住房改革与住房发展紧密地结合起来, 为解决长期困扰我国的住房机制转换问题和政策性住房融资问题创造了条件, 促进了房地产市场的培育和发展, 对于提高城镇居民生活水平、拉动国民经济增长、构建和谐社会发挥了积极作用。
4 . 公积金制度不断完善并实行依法管理。1991年上海市借鉴新加坡等国经验, 率先在全国推行了住房公积金制度, 到1993年全国已有 26个省、自治区、直辖市在房改方案中规定实施住房公积金制度。1994年7月《国务院关于深化住房制度改革的决定》中明确要求“全面推行住房公积金制度”, 标志着具有中国特色的住房公积金制度的完全确立。特别是 1999 年 4月《住房公积金管理条例》的出台及 2003年 3月对条例的修改, 住房公积金进入了有
法可依的相对规范化发展阶段。
二、 我国住房公积金制度存在的主要问题
1 . 公积金覆盖范围有限, 未能惠及各类就业群体
按照《住房公积金管理条例》,国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体都应建立住房公积金制度。但目前实施住房公积金制度的主要是国家机关、事业单位和效益较好的国有企业, 这些单位的职工是住房公积金制度的主要受益者。而乡镇企业和私营企业、外商投资企业大多没有实行住房公积金制度, 在欠发达中西部地区甚至连部分国有企业、事业单位和行政机关都没有实行住房公积金制度。
2 . 公积金缴存比例和缴存基数地区、 行业差距拉大, 形成新的分配不公住房公积金制度通过强制缴费、 优惠的税收政策和利率政策来保证制度对象受益的普遍性, 但作为社会保障制度的组成部分, 住房公积金制度并没有发挥出收入的调节功能; 相反, 在不同地区、 行业、部门和单位通过提高住房公积金缴存比例和扩大缴存基数人为地拉大了职工收入分配差 距。这种打着“住房公积金”旗号变相乱发津贴补贴的行为, 不但逃避了国家税收, 也背离了住房公积金制度建立的最初目的。由于住房公积金贷款的额度限制和与缴存余额挂钩政策, 使改善居住条件最为迫切的中低收入职工无法从住房公积金制度中获得更大的支持。 3 . 住房公积金使用效率不高, 影响了作用发挥
第一, 公积金贷款率低, 大量资金沉淀。截至 2006年末, 住房公积金个人贷款余额为 3840 . 71亿元, 个贷余额占缴存余额的比例 (个贷率 ) 为 48 .34 %, 住房公积金银行专户存款扣除备付资本金后沉淀资金 1945 . 83亿元, 占缴存余额 24. 72 %, 公积金个人贷款业务发展也不均衡, 京津沪及东部沿海城市业务发展较快, 而中西部地区个贷业务比较滞后, 还有相当一部分省区个贷率较低, 甚至个别管理中心没有发放过个人贷款。大量资金沉淀闲置在银行, 有背于公积金作为我国政策性住房金融业务的初衷。
第二, 公积金增值收益低, 储户利益受损。由于公积金管理中心投资知识及管理手段的局限性, 投资指导思想趋于保守, 通过压缩个贷业务防范和化解风险, 造成很多地方住房公积金存款余额除购买有限的国债和发放少量的个人贷款外, 相当数量的资金沉淀在封闭运行的住房公积金银行专户上。由于公积金存款利率低下, 考虑通货膨胀因素的影响, 作为广大 缴存户长期住房储金的公积金存款实际上是在不断地贬值。
第三, 公积金用途单一, 作用发挥不充分。我国住房公积金利用与新加坡的住房公积金的利用情况相比, 我国的公积金利用效率是比较低的。新加坡的公积金除用于住房相关的消费、 维修外, 还包括医疗、失业保障, 其使用效率相当高。而我国现行住房公积金制度规定, 住房
公积金仅限于与住房相关的消费, 而且提取和贷款受到许多条件限制, 因此我国公积金用途单一, 作用发挥不够充分。
4 . 住房公积金监督管理机制不健全
我国住房公积金实行的是“管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的管理原则。目前的住房公积金监督管理体系由于负责监管的各主体受自身利益和制度约束条件限制, 很难完成公积金所有者委托的监管任务。实际运作中, 由于所有者与管理者的信息不对称, 公积金所有者处于既无发言权, 更无资产管理和监督权的地位上, 而具体的公积金管理者由于行政化建制运作模式, 因而既缺乏公积金保值增值的动力, 又缺乏公积金有效管理的压力。在目前的公积金管理“行政化”、 权力责任不对等、所有者主体缺位的制度安排下, 也就是缺乏有效的激励约束机制, 在地方政府或部门利益甚至是形象和政绩的驱使下, 挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生也就不足为奇。
三、当前我国住房公积金制度改革的建议
1. 扩大住房公积金制度覆盖范围 , 提高住房公积金制度覆盖率
我国的住房公积金制度在经历 了多年的发展历程后 , 当前应该更多地向中低收人家庭倾斜,更多地为中低收人家庭解 决基本住房问题服务。如前所述,住房公积金制度是城镇住房保障体系的一部分 , 按照现行《条例》的规定住房公积金制度 的覆盖范 围主要是 具有城市户籍的在职职工 , 即住房公积金缴存 职工主要是国家机关、事业单位及国有企业职工, 很多私营企业职工与律师事务所 职工、进城务工人员等群体尚未明确纳人到制度覆盖的范围内。住房公积金要保障职工的基本住房需求, 必须覆盖所有在城镇就业的职工。当前国家应根据经济发展、职工需求和住房情况 , 逐步扩大住房公积金制度的覆盖范围 。伴随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快 , 进城务工人员的数量越来越多,但是他们的居住环境巫待改善 , 进城务工人员在城市建设中发挥着重要的作用,应该把他们纳人到住房公积金的覆盖范围之内 , 使进城务工人员享受与城镇居民同等的住房保障政策优惠 , 这体现了社会公平分配的要求, 同时也有利于促进社会的和谐与发展。
2. 规范缴存基数与比例, 逐步缩小公积金缴存差距
为保障职工合法权益, 体现收人分配的公平公正, 各相关部门、企事业单位必须严格执行国家关于住房公积金 “控高保低 ”缴存政 策的规定。针对目前全国各地缴存的住房公积金存在着很大差异、一些地方没有认真落实和执行住房公积金缴存限高的规定、以及将职工住房公积金作为避税工具等现象, 各地住房公积金管理机构应进一步规范住房公积金管理 , 适时调整公积金政策, 根据国家”控高保低”、促进社会分配公平、进一 步完善住房公积金制度的要求, 实行最高限额和最低保障额制度,逐步缩小缴存差距。①要严格规范公积金缴存基
数及比例 , 根据现实情况规范缴存基数和缴存比例出于对国家目前财政承受能力以及防止部分纳税人通过住房公积金的扣除, 逃避纳税义务等因素的考虑, 国家只对在规定范围和标 准内的基本社会保险费和住房公积金支出予以税前扣除, 而超过法定最高缴存比例和基数的部分必须按照国家的规定纳税,避免缴存公积金成为缴存单位工资外发放薪金补贴及避税 的渠道, 努力减少社会收人不均衡的现象。具体做法是缴存基数统一为职工工资总额, 不得低于当地最低工资标准, 不得高于当地社会平均工资的倍缴存比例下限为5% ,上限为12%。同时还要加强对各单位提高住房公积金缴存比例的监督检查, 对发现 的问题要及时进行纠正与查处。
3. 放宽个人提取条件, 提高住房公积金的使用效率
造成住房公积金使用效率不高的一个主要原因是现行《条例》对住房公积金的提取和贷款使用做出了严格的限定。按照《住房公积金管理条例》第五条规定“住房公积金应当用于职工购买 、建造、翻建、大修自住住房 , 任何单位和个人不得挪作他用 。”即职工只有在购买 、建造、翻建、大修自住住房时,才能申请提取和使用。
在此次《条例》二次修订工作中 , 为满足职工多元化住房消费的需求 , 提高住房公积金使用效率 , 应考虑合理放宽住房公积金的提取条件, 合理扩大住房公积金的使用范围 , 支持职工租房、养房等基本住房消费 , 并从制度上确保职工能够扩大公积金的使用范围 , 具 体有以下建议:
(1)修改现行《条例》第五条关于住房公积金用途的规定, 凡在缴存城市无自有住房的职工, 允许提取住房公积金支付普通自住住房房租, 各城市可根剧当地普通住房标准和平均租金水平, 规定提取限额 。
(2)允许职工提取住房公积金支付普通自住住房物业管理费, 缴存职工可凭房屋产权证和物业管理费发票申请提取, 各城市可根据当地住房保障面积标准和租金、物业费水平,规定提取限额 , 保证资金用于基本住房消费 。
(3)允许提取支付大病住院费用。住房公积金属缴存职工个人所有。当职工患有危及生命的重大疾病时 , 对大额医疗救治费用具有迫切需求。应允许患有重大疾病的职工 , 提取住房公积金支付大病住院费用 。
深圳市规定从 2011年9月1日起享受最低生活保障或职工本人及家庭成员患恶性肿瘤等 种重大疾病的, 可以提取本人住房公积金账户内的余额。目前广西 、广州、西安、秦皇岛等地也都出台了类似的规定, 这意味着长期以来只能用于买房的住房公积金具备了新的利用方式。
4. 完善住房公积金监管制度
住房公积金由设区城市负责管理, 这种体制的弊端近年来日益显现为适应我国社会经济发展的现状 , 需要改革与完善现行住房公积金管理体制。按照中央、地方权责一致的原则 , 由城市负责运作住房公积金 , 并对省、直、行业分支机构进行撤并调整 , 将分散在各部门的行政监管职能进行有效整合, 组建直属省区人民政府的、独立的住房公积金监管机构 , 专门行使省级住房公积金的日常监管职能, ③实现城市集中运作,在城市运作基础上, 在中央和省级设立独立的住房公积金管理部门, 在全国范围内实现中央、省、市三级垂直管理 , 建立起统一的自上而下的监管体制, 统一全国和本行政区内的住房公积金管理工作 , 加大监管力度 , 实施严格规范的风险管理和内控机制 , 坚决杜绝不合理侵占、挤占 、挪用公积金的行为 , 有效地控制风险。在当前我国万亿元的住房公积金余额中, 固定部分有四五千亿元 , 国家住房公积金管理部门可以有偿集中各城市结余资金, 委托专业机构进行资本运作。考虑 到住房公积金的规模庞大与提取和贷款等流动性的需要 , 住房公积金应选择更安全、流动性较高的投资方式 , 目前可以考虑主要投向银行存款、国债、央行票据、金融债等收益稳定、安全性高的固定收益产品, 扣除成本后的增值收益全部返还给城市, 用于提高职工存款利率。同时, 对流动性不足的城市,国家住房公积金管理机构应予以有偿资金支持 , 以达 到盘活全国的住房公积金沉淀资金的目的, 从而有效地解决地方之间资金余缺不平衡的问题 。为进一 步加强住房公积金监管工作 , 保证资金的安全和有效使用,住建部发布《关于进一步加强住房公积金监管工作的通知》建金{2012 10号} , 要求重点检查涉险资金回收 、骗提骗贷等情况, 并要求各地加快推进住房公积金监管信息系统建设 , 力争年年末将公积金监管系统覆盖全国个城市 , 主要目的是为了确保全国住房公积金安全运行 , 从而打破住房公积金账户仅由属地政府监管的格局。住房公积金制度是我国的基本住房保障制度, 改革与完善我国现行住房公积金制度是适应当前我国经济发展的客观要求的。正在启动的《 住房公积金管理条例》第二次修订工作备受社会各界关注 , 《条例》修订的大致思路概括为明确制度定位, 扩大制度覆盖范围, 拓宽资金使用渠道 , 理顺管理运作体制 , 建立有效监管机制。通过此次《条例》的二次修订将有效地提高现有制度的公平性与效率性, 使我国住房公积金制度更好地发挥其保障功能与政策性住房融资作用。
【参考文献】吕孝侠 《我国现行住房公积金制度存在的问题及对策》