拆迁安置中钉子户信访典型案例

摘要：近年来，每个城市在房屋拆迁安置中出现钉子户不断进行缠访、闹访、越级访、无理访现象，钉子户发展而来的信访户或信访户发展成为的钉子户，边缘化的至富心态策略和手段，要求之高，手段近乎敲诈，并在信访活动中不断呈专业化、特定化、组织化、技巧化发展。在每年全国人大政协会议、党代会或省市人大政协会议、省市党代会等国家重大、重要政治活动期间，冲击首都、省会的重要部门和重要场所，制造不和谐因素。本文通过案例集中分析钉子信访户的非常心态与法律基础，指导拆迁安置和信访工作的改良。

一 、钉子户发展而来的信访户或信访户发展成为的钉子户

2007年10月，为维护“国庆”和“十七大”期间政治稳定和社会安定，保证“国庆”和“十七大”期间信访工有序进行,根据国家、省市相关部门的有关安排，各省市区与信访事项发生地街道、社区、及单位排查所在辖区涉及拆迁安置的异常上访人员，协调了部分信访事项。同时，经过认真排查和梳理，对稳控对象和劝访对象进行分类：对可能主动进京越级上访，可能发生破坏社会和谐温度的相关上访人要求盯死、防死。对曾进京上访，可能正在观察形势、寻找机会进京上访；或可能被人煽动，跟随他人进京上访的，进行重点关注，积极劝访，发现异常立即采取稳控措施。

与往年首都国家重大活动期间一样，稳控前，区委、区政府的布置不可谓不周详，街道社区工作人员提前介入，一方面耐心听取信访人员的具体要求，一方面耐性做好说服劝导工作，一方面协调安排信访人员与建设单位进行拆迁安置协商、洽谈。同时，稳控中街道社区和建设单位动用的大量的人力、物力、财力等资源，工作人员24小时坚守岗位。处处小心。但仍然有住户最终在十七大会议期间到了北京，有的则已经踏上了去北京的列车。稳控效国与理想状态尚有一定的差距。历来的稳控，使稳控对象也练就了一定的反稳控技巧。

稳控后，更多的问题需要反思。是什么幕后推手，把信访人越推越远，种种迹象表明，信访人群体不断呈专业化、特定化、组织化、技巧化发展。在每年全国人大政协会议、党代会或省市人大政协会议、省市党代会等国家重大、重要政治活动期间，以信访为由，冲击首都、省会的重要部门和重要场所，以引起注意，制造不和谐因素。

二 、边缘化的至富心态策略和手段：拆迁安置至富或解决一揽子问题，要求之高，手段之多近乎敲诈

案例一：A户，原市区中心区域X号房屋，住改非经营，面积27.10平方米。拆迁条件，要求原地原面积安置营业房的前提下，再无偿提供中心城区100平方米的住宅作为补偿，建设单位无法接受其安置条件的情况下，A户多次上京进行越级访。上访理由：1 、建设单位X号地块拆迁手续不合法，认为建设单位向其提供申领《拆迁许可证》的《其建设用地规划许可证》、《土地批准书》复印件均系伪造。2 、如果要求得到满足，将不向省、和中央有关部门告发建设的违法拆迁行为。

建设单位认为X号地块拆迁手续合法。同时，A的要求明显不符合相关拆迁安置政策，没有可操作性。在A将安置要求降低的前提下，考虑到A的实际困难，在相关政策的范围内，建设单位可以考虑最大化安置。

相关政策和法律依据：《中华人民共和国城市房地产管理法》、《XX省城市房屋拆迁管理条例》、《XXX市城市房屋拆迁管理暂行条例》规定，住改非拆迁，按住宅安置。

在社区工作人员询问A为什么要求原地安置营业房外加100平方米的住宅时，A表示营业房继续可以做生意，住宅给儿子安排好。

案例二：B户，家庭人口：4人，原住XX路X弄XX号，建筑面积：27.86平方米，产权性质为公房，拆迁补偿评估价值为159336元。XX街道困难户。已与建设单位签订拆迁安置协议，后该房屋于2005年12月发生火灾，火灾后B提出：火灾古董损失很大，要建设单位补赔偿人民币300万元，安置2套住房和1间营业用房及补偿现金的过高要求。建设单位认为，该户火灾后造成经济困难，可予适当补助，但过高要求不能同意，所以无法与其达成拆迁安置协议。后该户侵占其他住户搬空房，建设单位几次书面通知要求其搬离未果。2006年6月上旬建设对该户侵占房屋进行强制腾空，B户随后二次进京上访，2007年十七大期间B和BW（后妻，现又离婚）继续上京访。

2006年7月经协商，该户同意建设单位提供同区X苑X幢X单元XXX室，建筑面积81.89平方米安置住房；提供同区X苑X幢X单元XXX室，建筑面积56.86平方米的过渡用房，同时向建设单位借款人民币30000元。随后2006年9月，B提出因火灾损失，缺少基本的生活用品，女儿上学和一家生活困难向建设单位借款人民币20000元。2007年2月14日，又以添加生活用品和交子女学费为由向建设单位借取人民币20000元。共计借款70000元。2008年XX省两会期间，在实现了要求建设单位生活补助6000元后，又提出，要求买齐所有的生活用品，再借人民币十万元。建设单位没有同意。

在安置方面，建设单位于2006年6月4日起至今，先后20多次会同街道、社区与B洽谈，B始终坚持过高要求。在火灾补偿方面，建设单位建议，根据《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等，由权威部门认定的火灾损失、火灾损失证明材料，按责赔偿。此案中消防部门认定建设单位并非主要责任人，而总受灾7户住户，消防部门认定损失总额为70000元，B何以一昧追求信访途径而不是诉讼途径解决火灾问题，并一昧认定拆迁人纵火。在信访工作人员向B了解其真实想法时，B不讳地说：我没有其他至富途径，要一次解决两个子女将来的住房和自己将来的生活出路问题，只能找政府。

2008年5月23日，XX区领导赴建设单位下访调研信访工作时指出：其住房安置应当根据相关政策进行；其火灾赔偿应根据权威部门认定火灾损失、火灾损失证明材料，或提供购买单位的原始凭证复印件等第三方证明材料，经相关鉴证，账实相符，按责赔偿；其进京访问题，省、市、区三级信访部门、街道、建设单位应为其专题协调，作出会议纪要或根据信访三级程序，终止其信访程序，报国家信访局备案的处理意见。之后，由街道社区、公安派出所、建设单位共同落实稳控措施，确保2008年北京奥运期间和十一届三中全会30周年纪念活动期间的社会稳定。

三 、地段差、评估价、怀旧情节抵制城市建设的理由

1、地段差、评估价的问题。

《中华人民共和国城市房地产管理法》、《XX省城市房屋拆迁管理条例（修订前）》、《XX市城市房屋拆迁管理暂行条例》等法律文件规定： 被拆迁房屋、安置用房的货币补偿金额，由社会评估机构采取同时点货币补偿基准价为基本依据，结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、朝向、装修及其它因素经评估确定。被拆迁房屋货币补偿金额=[同时点房屋货币补偿基准价x区位差价系数×(1十层次差价率) ×(1十朝向差价率) ×(1+其他因素差价率)—同类房屋的重置价格+被拆迁房屋的重置价格×成新率] ×建筑面积。

安置用房评估金额的计算公式为： 安置用房评估金额=[同时点房屋货币补偿基准价×区位差价系数×(1十层次差价率) ×(1十朝向差价率) ×(1+其他因素差价率)—同类房屋的重置价格+安置房屋的重置价格×成新率] ×建筑面积。

根据这个拆迁安置公式，不论按取哪个评估时点，如XX路或YY路拆迁至新建小区，始终能保持合理的拆迁安置比例，牺牲地段，但扩大居住面积，总额对等，以保护住户的利益。

等于说地段差是用面积作出补偿，而评估价低于市场价只是概念上的一个误区，同时点评估基价，置换率基本历年相同。而这个公式要说服普通拆迁户，有较多的环节，可能并不容易。有的是故意误解，有的是真不理解。

2 、刁蛮而无理，非常之举，近乎歇斯底里

如果说抱有地段差、评估低于市价、怀旧情节的住户，拆迁安置单位还有可以向住户解释的空间。那么，一些住户的非常行为、无理取闹、近乎歇斯底里的发作，简直可以让人感到气愤。

案例一：C户，其妻在市中心XX路有二处房屋，一处房改房，建筑面积60平方米，在2002年12月与拆迁单位签订了货币安置协议，并全额提取了房屋评估金额（345472元）和搬家费、过渡费。另一处同为XX路XX号，原公房“住改非”开店，建筑面积45.47平方米，2002年12月25日签订了货币安置协议，也全额提取了房屋评估金额（265536元）和搬家费、过渡费、奖励费（90940元），及停业一次性补贴2万元。并保留该区块建成后商铺的“优先购买权”。 随着房价上涨，2007年起，C户多次提出：货币安置款退还给建设单位，要求重新安置住宅500平方米。但作为拆迁安置已竟完毕，相关手续已经无法撤消。同时，重新安置住宅500平方米要求也过高。为此，C户多次进行无理访、越级访。

像C户一样，由于安置房源建设相对滞后，暂时无法全部满足安置的实际需求，工程建设施工启动又相对延期，不少已经拆迁的住户悔约搬回原住处，要求提供更优厚的安置条件并不断上访，给建设单位工作增加压力和难度。

案例二：D户，女，46岁，XX路XX号XX室，房改房，产权人丈夫，2003年启动拆迁以来，几经协商，2004年1月18日，建设单位根据实际情况与D签订了另一处非住宅一次性补偿26万元的协议，作为XX路XX号XX室安置的前提条件，D同意先拿16万元，等XX路XX号XX室住宅搬空后，再由建设单位支付余款10万元。但D在签好协议收到非住宅第一笔补偿费16万元后。即反悔，没有就XX路XX号XX室住宅拆迁安置继续与建设单位洽谈，坚持要求原地段安置，同时，并没有退回16万元现金。2006年4月10日，XX区有关部门对XX路XX号XX室实施强迁。

在整个过程中，D提出过高安置要求未能满足的情况下，2002至2005年间，先后向同区法院、YY区法院、市中院提起行政诉讼和民事诉讼、上诉；并向省建设厅提起行政复议，均败诉。在采取诉讼手段拖延拆迁时间的同时，2003年至2006年3月间，多次伙同他人在全国、省市两会和重大活动期间以非常手段赴京、赴省上访，并在身上张贴标语、大喊口号，对国家、省市、区有关人员的劝导于不顾。仅2006年一季度D就赴京访两次。造成不良的社会影响。更为恶劣的是，在庭审时，D大闹法庭；在有关部门，D大闹机关。2003年12月29日，D将重病母亲抬至市征地拆迁办公室，扰乱该机关正常行政秩序达一周之久。同时，该户长期存放爆炸物，阻吓工作人员上门。2006年1月23日，市房管局作出（X房拆裁上字2006第00X号）裁决书后赴京上访未果，于3月24日在闹市区红色景观墙上用黄色油漆涂写对抗拆迁口号，字大约50×50厘米。25日在有关部门清洗墙面时，D与D纠集人员，咬伤、踢伤工作人员3人，并枪走照相机。28日被公安部门刑事拘留，后被法院判刑。2008年4月刑满释放。

目前，D一方面认为公、检、法办事不公进行信访，要求讨回公道，正进行信访。另一方面：D于今年5月6日继续就拆迁安置事宜进行信访，要求建设单位兑现2003年同意其原地回迁的承诺。建设单位根据国务院《信访条例》有关规定，于5月8日作出书面答复：关于原承诺，因D户一直未履行对等义务，后按X房拆裁上字〔2006〕第00X号裁决书执行，根据该裁决书，建设单位已经履行了安置同区X苑X幢X单元XX室（84.96m2）住房的义务。D认为书面答复意见与事实不符，将再行上访。

3 、怀旧情节与城市建设冲突会演变成社会矛盾和政治矛盾吗

X区是X市危旧房最集中的老城区，离景点与CBD中心相对较近又与现代都市建筑气氛不相协调，旧城改造和历史建筑保护任务繁重。同时，近年由于宏观经济的较快发展，房价上涨，对于无力购买商品房的住户，拆迁无疑是改善居住条件，提高生活品质的有效途径。但拆迁往往又集中了住户利益和社会矛盾，成为拆迁户向政府诉求更多利益的手段，住户有很多看似十分充足的理由，如：地段好、评估低、怀旧情节等。处于黄金地块拆迁住户喊出：XX公园是我家大客厅，XX湖是我家后花园，宁要湖边一张床，不要新建小区一幢楼的口号。甚至打出用鲜血保卫自己私有财产的醒目横幅标语。更有一些懂稍懂业务的住户，在规划、土地审批；拆迁许可证申领等程序上找问题、寻纰漏。在安置方面稍有不满，动辄进京告御状，或提起行政诉讼、提请复议。责任单位或劝访，或应诉，行政资源大量消耗，财务费用巨增，拆迁期限一拖再拖，看不到尽头。以至于影响其他规划地块的拆迁启动有所延缓。

2006年3月17日，以F、G等为代表的XXX路历史保护地段XX地块46户住户，联络其他人员30余人到省政府行政中心进行集体上访，谩骂、殴打省信访局劝导干部和干警，造成了不良的社会影响。信访投诉：“XX市房产管理局裁决受理前听证会颠倒是非黑白”；“XX建设单位以欺骗手段骗取《X房拆许字2003第XX号房屋拆迁许可证》”；“建设用地规划虚假”；“建设用地性质改变”；“被拆迁人无知情权”等一揽子问题。在此之前，F、G等46户住户曾于2003年、2004年间分别向XX市中级人民法院、XX省高级人民法院就《X房拆许字2003第38号房屋拆迁许可证》的合法性问题提起行政诉讼和上诉，两院合议庭经过充分调查与取证，分别驳回了F、G等46户的诉讼请求，维护《X房拆许字2003第XX号房屋拆迁许可证》的性质和其他证据材料的合法性，见《XX市中级人民法院2003杭行初字第X号》、《XX省高级人民法院行政判决书2004X行终字第X号》2003年8月，勾山里地块H等8人再次就《X房拆许字2003第XX号房屋拆迁许可证》等合法性向XX省建设厅提起行政复议，省建设厅复议查明《X房拆许字2003第XX号房屋拆迁许可证》合法，详见《XX省建设厅行政复议决定书X建复字2003第16号》。两院判决书和XX省建设厅行政复议决定书认定的合法性后，XX市房管局曾多次强制执行裁决受理前听证会，会上继续F、G等发表煽动性意见，涉及当前腐败、转制、下岗、社会分配问题，对此，所有在场的政府工作人员却无能为力。

三 、钉子户信访的法律层面基础和原因探讨

由于当前普遍的拆迁安置矛盾冲突，同时基于上述典型案例，我们可以看到，钉子户的产生并趋蔓延的法律基础，我认为可以从两个方面进行探讨：一方面是拆迁安置法律和政策中，增加了私权的保障条款。一方面就是钉子户的信访行为中的法律地位的提高。

1 、拆迁安置法律和政策中，住户私权地位得到提高。

《中华人民共和国物权法》出台后，私权保护得到了质的加强，随后根据物权法的精神，《XX省城市房屋拆迁管理条例》也进行了修改，形成新的《XX省城市房屋拆迁管理条例》，总得增加了住户权益的保障，这是法制的进步。但是，《条例》的立法精神，在确保私权的同时，在法律责任中，没有很好的解决公权与物权的冲突，也就是当被拆迁人漫天要价时，没有制约手段。从普遍理论来讲，人性化拆迁安置诸多考虑充分一点，拆迁安置矛盾可能少一点，还可能减少拆迁矛盾演变成社会矛盾和政治矛盾。人性化拆迁安置是一个很大的社会课题，涉及人性化规划、法制健全程度、行政质量提高、城市化进程加快、操作人员的素质等，可以说是促进我国社会发展的。但在市场经济的条件下，对于不断趋于利益边缘化的钉子户，不可能随着拆迁安置人性化的提高而利益欲望降低。特别是拆迁安置到最后，建设单位考虑到项目进程，私权的强势将迫使建设单位推出一户一策，牺牲了相关其他政策法规的刚性。随之而来的就是大面积的政策和法规的破位。在经济方面还推动了房价的上涨，牺牲了大部分群众的利益，城市建设步伐放缓，社会矛盾更加突出。这个公权与私权的冲突，决定着钉子户和大众利益的命运。

2 、信访户的法律地位得到提高。

同理，2005年国家颁发的《中华人民共和国信访条例》，在公民的人权方面加强人民群众的信访权，畅通信访渠道，畅通民意的同时，公民行使信访权自由度得到了扩展，也为缠访、无理访、闹访、越级访、甚至进京上访提供了更大的空间。在拆迁安置的实际工作中，因住房拆迁安置的信访，逐步演变成缠访、无理访、闹访、越级访、甚至进京上访的更不在少数。

公民的信访权权受法律保护，但公民在行使自己权利的同时，有遵守法律法规的义务，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。宪法规定公民在行使自己权利的同时，有遵守法律法规的义务，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。但《中华人民共和国信访条例》针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，条例规定得较为原则。信访人在信访过程中不断发生违反法律、法规，损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，对发生下列行为：①在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；②携带危险物品、管制器具的；③侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；④在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；⑤煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；⑥扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。应当参照相关法律责任进行追究。

而本文提供的案例不但证明了这些情况的存在。而且，在信访人行使上述行为后，大多往往得不到及时追究。致使有的非常信访人气焰更为嚣张。《条例》在规定在规定信访人在法律责任方面明显缺乏强力的手段。

四 、钉子户等非常信访处理实践中必须研究和加强的几项法律内容

民法系统和拆迁安置法律、政策，增加了私权的保障条款和信访权的法律地位提高，天平的倾斜，是法制的进步，民生的保障。但在天平的另异端，如何保障一个可写合理的度？

私权的加强，信访人在法律责任方面的缺位，会导致钉子户信访群体非正常发育，甚至已成为目前钉子户信访群体不断呈专业化、特定化、组织化、技巧化发展及钉子户信访群体蔓延、滋事的法律层面上的基础和保护伞。同时，钉子户无节制的非常信访骚扰行政秩序和社会经济秩序、消耗各级政府行政资源和社会资源、挑战社会公平公正公开原则（对钉子户的让步，等于公共资源的流失）、破坏社会和谐和政治稳定、阻扰城市建设、超越公众道德价值标准，危害不可谓不大。因此，在笔者在长期的拆迁信访工作实践中，特别是在钉子户无节制非常信访实践中，认为当前特别有必要加强以下几项工作内容：

1 、认真甄别涉法信访，经过法律诉讼、法院判决、相关裁决的信访内容不受理，包括刑事、民事、行政诉讼。涉及司法本身内容的信访事项通过申诉解决。倡导问题法律解决。

2 、建立各级政府部门联网的信访数据库，实现信访事项处理数据共享，确保三级信访程序（受理、复核、复查）正常运行，超越三级程序的信访不予受理。从而，杜绝多头受理，并始终停留在初访层面，以减少重复访、缠访数量。

3 、增加信访工作独立性，信访工作纳入纪检、监察体系，杜绝领导干部直接接访，避免领导干部处理在处理信访问题时临时拍板、仓促决定。

4 、增加《信访条例》非常信访人员的法律责任条款，对内容失实、破坏秩序、扰乱治安、非法串联、无理越级等非常信访行为，对照行政、刑事、民事责任，严格追究。同时，在《信访条例》明文规定天安门广场、各使领馆、各省市相关国家政治、经济、文化活动场所等为非信访区域，确保其正常秩序。

5 、规范政府行政行为，彻底退出商业运作项目的拆迁安置领域，逐步引导摆脱房地产业一枝独秀的经济格局。