中国民族经济政策的形成.演变与评价

作者：温军

民族研究 1999年02期

　　中国政府对少数民族除实行民族平等团结、区域自治、尊重风俗习惯、宗教信仰自由、发展语言文字等政策外，还积极采取一系列民族经济优惠照顾政策，努力缩小民族间及地区间经济文化发展差距，促进各民族共同繁荣进步。不仅注重推动民族地区资源的开发、贫困的摆脱及经济的振兴，而且还尤为重视少数民族文化教育水平的提高，更全面致力于民族地区自我发展崛起能力的建设，以切实推进民族地区现代化的发展进程。

　　一、特殊照顾政策

　　针对民族地区经济发展起点低、文化教育水平落后、人才极为匮乏的特点，政府既在财政税收等方面给予民族地区特殊优惠，又在与经济发展息息相关的人口发展、文化教育、人才培养等方面给予少数民族适当照顾，真心诚意地帮助少数民族发展经济文化。

　　1.财政优惠政策。中国自第一个五年计划开始便进入了计划经济的时代，国家财政长期实行“划分收支、分级管理、分类分成”的体制模式。根据民族地区地广人稀、自然条件严酷、各民族生活习俗差异显著的特点，以及行政管理和各项生产生活特殊费用开支较大的实际，自50年代开始就对民族地区实行财政优惠政策。除规定民族地区财政应有一定范围的自主权、收支结余上缴中央、不足部分由国家补助外，还发放生产补助费、卫生补助费、社会救济费以及无息贷款等补助专款。建国初期在民族地区实行的“财政补助”政策，对于稳定社会经济、恢复促进生产，起到了极为重要的作用。60年代随着民族地区经济的逐步恢复，实行“财政适当照顾、必要补助”的照顾优惠政策；民族自治地方的上年结余资金和当年预算执行过程中超收分成收入，都留归民族自治地方安排使用。财政照顾优惠政策的实施缓解了民族地区的财政困难，然而却使民族地区从此踏上了长期依赖国家财政拨款、大量输血，维持其低效能经济运转的依赖型经济发展时代。80年代为适应改革开放的需要，国家财政体制改变了沿用多年的统一计划管理体制模式，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，但对民族地区仍采取“适当照顾”的政策，除对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区和青海、云南、贵州3个多民族省实行定额补助额每年递增10%的定额补助制度外，还设立了“支援不发达地区发展基金”、“边境事业补助费”、“边疆建设专项补助投资”等专项补助基金。（注：参见黄光学等：《当代中国的民族工作》（下），当代出版社1993年版，第204-211页。）这一时期所实行的财政分级包干体制，使民族地区的财政自主程度大大提高。然而因物价上涨、政治经济体制改革等因素影响，却又使补助款项被大量抵销，加之价格等经济政策还未完全理顺，民族地区能源及原材料等初级产品以低成本的调拨价格支援国家，以高成本的市场价格大量买进日用工业品，造成民族地区资金的双向外流，促使民族地区与经济发达地区利益矛盾不断激化，更使得民族地区财政问题日趋严峻。进入90年代后，随着国家进入市场经济时代以及分税制财政体制的推行实施，虽然民族地区已在市场经济发展的浪潮中开始觉醒，努力探寻自我发展的崛起之路，但由于其自身产业竞争能力弱、企业普遍经济效益差、农牧业生产自给水平低、资金来源十分有限，致使民族地区财政因这一新型财政制度的推行，处境更为艰难，不得不面对财政异常拮据的严酷现实。这不

　　仅造成民族地区财政赤字积重难销，而且还造成各项建设经费落实困难，甚至部分地区陷入了连正常吃饭财政都难以保障的被动局面，更为严峻的是民族地区最为重要的经济手段——以往行之有效的财政优惠政策则呈现出明显弱化的趋势。笔者通过大量调查，对该政策的执行情况进行了客观的测算与评估，结果是不容乐观的，绝大部分政策正相继失去功能而名存实亡（表1）。这一状况如不尽快加以改变，民族地区则有可能处于更为被动不利的境遇。

　　

　　*保证执行程度＝该项政策中继续执行的政策数／该项政策总数×100%。该项政策中继续执行的政策数＝该项政策总数－该项政策中业已停止执行的政策数。所谓保征执行程度，是指某项政策能够继续执行的程度，用以表示该项政策执行的连贯程度。保证执行程度愈高，表明该项政策执行的稳定程度愈高，且执行时间也愈长；反之，则表明该项政策执行程度低、执行时间短，且政策变更频率高。

　　2.税收优惠政策。中国政府长期以来尤为重视通过税收优惠政策扶持少数民族发展经济，依据各民族地区特征以及不同的行业部门特点、社会和经济发展阶段，对民族地区采取不同的税收优惠政策，力求减轻少数民族经济负担，以维持民族地区农牧业、工业、交通以及其他各项建设事业的正常运转。50年代至今，国家为加快民族地区基础产业——农牧业的发展，对农业长期实行“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策；牧业采取轻于农区与城市的税收政策；生活困难、生产落后、交通不便的民族地区及贫困地区实行“轻灾少减、重灾多减、特重全免”的税收政策；边疆民族地区实行减免工商税及税收负担轻于内地的税收政策。这些政策尤其是农牧业轻税政策的实施，对于人口主要集中分布于广大农牧区、生活贫困的少数民族来说，非常有利于其休养生息、发展生产，但长期执行却易使广大少数民族农牧民自觉或不自觉地滋生强烈的依附心理，而且还更进一步加重了民族地区的财政负担，故应采取得力措施逐步加以改进。70年代末，国家根据民族地区偏远落后的特点，对其实行税收减免和优惠税率的照顾政策，对边境县和自治县乡镇企业免除工商所得税5年；对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏、云南、贵州、青海8个省区基建企业实现的降低成本，在扣除营业外支出和提取企业基金后，按降低成本额三七分成；对实行民族贸易三照顾地区的供销社减征所得税，并对民族贸易三照顾地区的民族用品手工业企业所得税实行定期减征。80年代后，为增强民族地区经济发展活力，国家对民族地区实行进一步放宽的税收优惠政策，对“老、少、边、贫”地区兴办的乡镇企业，经营确有困难的可以在一定期限内或者一定程度上减免所得税；对民族贸易三照顾县商业（含供销社）企业自筹商业设施建设投资，免征建设税3年，对其应上缴的能源交通建设资金，由省、自治区政府酌情减免；对实行民族贸易三照顾地区的医药商业比照民贸商业，免征建设税和能源税；对民族用品定点企业生产销售的民族用品，给予减免产品税、增值税及减半征收所得税；对由经贸部批准的边贸公司通过指定口岸进口的商品，除国家限制进口的机电产品和烟、酒、化妆品等，减半征收进口关税和产品增值税；边民互市进口商品不超过人民币300元，免征进口关税和产品增值税；在国家确定的“老、少、边、贫”地区新办企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税3年。（注：参见民族地区特殊政策调研组：《云南民族地区特殊政策演变情况综述（*

　　）》，《民族工作》1997年第6期。）进入90年代中期后，随着国家统一税收制度的实施，70年代、80年代甚至90年代初所实行的绝大部分税收优惠政策已基本停止执行，即使能够继续执行的税收政策，如“老、少、边、贫”地区新办企业减免所得税3年等政策，所减免的税收也是地方应得收入（表2）。因此，现行的税收优惠政策应尽快加以调整补充，以确保民族地区切身的经济利益及其所应具有的发展权利。

　　

　　3.人口教育政策。中国政府为提高少数民族人口素质，针对不同时期的民族人口发展特点，积极采取措施制定相应的人口教育政策，以确保民族地区经济文化建设的顺利进行。新中国建立初期，民族人口深受旧中国民族压迫政策影响，长期停滞徘徊，甚至呈现负增长的发展趋势。50年代为加快民族地区的经济发展，积极推行以鼓励生育和提高生育率、降低死亡率、增加人口和劳动力数量为核心内容的“人口兴旺”政策，使少数民族人口自60年代中期以来，不仅彻底扭转了过去长期存在的人口低速增长甚至负增长的状况，而且还使其走上了迅速发展的演进历程。（注：参见张克武：《新中国建立后的人口理论与政策概观》，《甘肃社会科学》1993年第5期。）这一时期国家在重视发展少数民族人口的同时，还积极采取相应的文化教育政策，努力提高少数民族人口的文化水平。新中国建立后，为适应开展民族工作需要，早在50年代初就确定了培养、培训少数民族干部的政策方针，决定在北京设立中央民族学院，在西北、西南和中南地区设立民族学院，列入高等学校名单的民族院校事业经费由各地教育事业经费的“高等教育费”项下列支；在兴办民族教育事业时，强调要采取适合民族发展和进步的民族形式，照顾民族特点，凡有现行通用文字民族的小学和中学，各种课程必须用本民族文字教学；国家设立民族教育专项补助费，专门用于补助解决少数民族学校的设备、教师待遇、学生生活等方面的特殊要求和困难；为加强对少数民族教育工作的领导，决定在中央人民政府以及有关的各级地方人民政府教育行政部门内设立民族教育行政机构或设专人负责掌管少数民族教育事宜。尽管这一时期文化教育政策主要侧重于培养少数民族干部，但其有关文化教育发展的政策却相应促进了民族地区文化教育的发展及少数民族人口素质的提高。自60年代中期少数民族开始进入第一次人口增长高峰以来，人口的迅速膨胀已给民族地区带来了经济、就业、资源、生态、环境等诸多苦痛，使其不得不面对人口与环境的双重压力，迫使国家开始关注少数民族人口的计划生育问题。80年代初，国家正式对少数民族人口发展实行照顾政策，采取对少数民族也要提倡计划生育，但在要求上可适当放宽一些的计划生育政策；对少数民族聚居地区实行计划生育，并根据各个地区的经济、自然条件和人口状况，制定计划生育工作规划的发展政策；对少数民族的人口生育，采取可以考虑人口在一千万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生四*

　　的人口生育政策。（注：参见张天路：《中国少数民族人口政策及其转变》，《人口与经济》1989年第6期。）80年代末至90年代以来，虽然中国各民族中除人口数量较少的民族未实行计划生育外，其他民族都已基本实行了计划生育，但少数民族人口仍然表现出数量上的迅速增长、质量上的素质不高。为尽快改变这一状况，70年代特别是80年代，国家制定一系列政策，对部分少数民族考生进入高校给予优先录取和降低分数线录取的照顾措施；恢复和办好民族中学和民族师范学校，要求民族师范毕业的学生，应分配到民族地区，杂散居农村教师要尽量在少数民族回乡知识青年中选拔；高等院校招生时，要适当照顾少数民族，力求每年有一定数量的少数民族学生进入大专院校；将全国边境一线民办教师转为公办教师。为加快民族教育的发展，国家确定的民族教育发展方针和政策是：必须重视民族特点，从民族地区实际出发，坚持国家帮助和少数民族自力更生相结合，加强内地对边疆民族地区的支援，采用多种形式、多层次的办学方式；对少数民族与民族地区职业技术教育采取特殊政策，促进其大力发展（表3）。（注：民族地区特殊政策调研组：《云南民族地区特殊政策演变情况综述（中）》，《民族工作》1997年第7期。）尽管这一时期民族地区文化教育水平已有了长足的发展，但少数民族人口文化素质依然很低，加之民族地区科技文化含量低、人才市场容量狭小、经济文化生活较为落后，以及教育实体的商业化、物价的开放，尤其是物价上涨、粮食价格的放开，使得少数民族特别是广大农牧民生活、生产支出大大增加，生活水平相对下降，以致于无力负担子女的就学或继续升学，从而导致大批中小学生纷纷辍学，对此必须制定得力的政策措施，尽快予以解决。

　　

　　二、产业发展政策

　　中国少数民族地区自然区位偏远，地广人稀、交通阻隔、生存环境严酷，长期以来农牧业发展迟缓，现代工业成长限制性因素多，交通、邮电、商贸等第三产业发展水平低，经济自我发展能力微弱。面对现实的发展格局，民族地区产业发展除要依靠自身的艰苦努力外，还必须借助国家特殊产业发展政策等外部力量的推动，才有可能走出成长发展的低谷。

　　1.工业发展政策。中国民族地区工业产业政策，大体上与国家工业化战略各个不同时期的发展政策基本一致。50年代初国家确定优先发展重工业的工业化发展战略，采取适当照顾民族地区的工业发展政策，然而到50年代后期则转而执行“全党全民大办工业”的政策方针。使民族地区工业发展严重失控，工业企业管理混乱，经济效益极差，致使民族地区遭受到巨大的资源浪费和严重的生态破坏。60年代初国家为纠正以往工业建设的盲目失误，提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。根据这一方针，民族地区关停了技术落后、原材料缺乏、开工不足、严重亏损的企业，重点建设了一批化肥、农药等与农业生产相关的工业企业，轻工业以提高产品质量、增加花色品种、降低成本、适应市场需要为发展重点，还根据各地资源条件，分别发展了电力、煤炭、建材、机械、钢铁、化工等工业企业以及一批轻工和民族特需品工业企业，并对外地支援民族地区经济建设的职工实行必要的照顾政策。60年代中期国家实行集中力量建设三线战略后方的工业发展政策，进行大规模三线建设，将宁夏回族自治区和青海、甘肃、贵州、四川、湖南等省的民族自治地方以及一些省、自治区的自治州划归大小三线地区，从沿海和内地陆续迁移植入一批大中型工业企业，同时在这些地区还安排了一批国家重点建设项目。70年代初国家提出建立地区独立的工业体系战略思想，工业布局呈“山、散、洞”及“大而全、小而全”的分布格局，民族地区不顾有无工业发展的条件与可能，也相继发展建立起来了比较独立完整的工业体系。80年代初国家面对三线建设形成的工业布局建设问题，提出“调整、改革、整顿、提高”的工业发展方针，实行优先发展轻工业的工业发展政策，提出积极支持和切实帮助少数民族地区发展繁荣经济，依据民族地区资源优势和国家工业布局建设要求，对以重工业为主的工业产业结构进行了适当调整。80年代中期又进一步开展企业经济体制改革，对民族地区企业实行放权让利政策，并对民族地区矿产资源开发给予照顾，要求国家在民族自治地方开采矿产资源时，对可以开发的矿产资源应让其优先合理开发利用。90年代为强化经济发展调控力度，国家实行宏观调控和充实基础产业的战略思想，对民族地区实行中央与自治区矿产资源补偿费分成比例4:6的照顾政策（中央与省、直辖市分成比例为5:5）；国家实行优先在中西部地区安排资源开发和基础设施的建设项目，积极鼓励国内外投资者到中西部地区投资，逐步理顺资源性产品价格，有步

　　骤地引导资源加工型和劳动密集型产业转移到中西部地区的工业发展政策（表4）。民族地区工业发展政策无论是从50年代注重地方工业发展建设，还是60、70年代大规模进行三线建设，直至80年代乃至90年代重视发展中西部民族地区资源型和劳动密集型工业政策，均是依据比较利益原则基础所构筑的区域工业发展政策，推动形成的工业企业与当地少数民族经济活动关联程度甚微，并未能将民族经济纳入区域工业化发展的行列。加之工业产业政策多与国家宏观指导一脉相承，缺乏符合少数民族特点而又能将民族经济纳入工业化发展的工业导向性政策，从而使少数民族经济与民族地区工业化进程相互隔离、自成体系，这正如一些学者所指出的那样：“难以真正带动促进各少数民族自身的变革与发展”。（注：陈庆德：《中国少数民族经济开发概论》，民族出版社1994年版，第54页。）

　　

　　2.农业发展政策。中国政府一向十分重视制定民族地区农业发展政策，以强化各民族重要的衣食之源——农牧业发展。50年代初就制定了长期以来一直坚持贯彻执行的农业生产政策，尽管其间曾深受政治运动影响而几经波折，但总体趋势仍然是根据各民族地区的具体特点，因地制宜、分类指导，实行靠山吃山、靠水吃水、宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、扬长避短、发挥优势，以主业带动多种经营、全面发展的政策。70年代末及80、90年代，在坚持贯彻农业生产政策的基础上，国家对民族地区农村进行生产经营体制改革，针对西北、西南一些地区以及其他偏远山区、少数民族地区和边境地区长期低产缺粮、群众生活贫困等问题，国家设立有关部门负责同志参加的专门委员会，统筹规划和组织力量，从财政、物资和技术上对这些地区给予重点扶持，帮助当地人民发展生产、摆脱贫困；对边远山区和少数民族地区的生产经营体制改革实行要比其他地区更宽的政策，改革农产品统购派购制度，实行合同定购制度，逐步放开农畜产品销售价格在民族自治地方林业生产建设、森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权利和经济利益；国家决定建立乡级政权和乡镇企业，并设立少数民族地区乡镇企业专项贴息贷款，对乡镇企业实行发展方向不限、发展规模不限、发展速度不限和免征调节税的“三不限一免税”政策（表5）。（注：参见青海省政府研究室课题组：《少数民族地区经济政策研究（二）》，《民族经济与社会发展》1994年第7期。）民族地区建国至今所实行的各项农业发展政策，极大地推动促进了生产的发展，应始终如一地坚持贯彻执行。但政策中也不乏不尽人意之处，如推行“三不限一免税”的乡镇企业发展政策，对生态环境原本就相当脆弱的民族地区来说，既不利于保护生态环境，又有可能加剧资源破坏、环境恶化，更不利于民族地区经济的可持续繁荣发展，应适当进行调整完善。

　　

　　3.民族贸易政策。中国民族贸易政策是体现国家对少数民族特殊照顾的重要标志之一。民族贸易和民族特需品生产企业既是民族地区重要的经济支柱产业，又是最富发展潜力的主要第三产业部门。早在新中国建立初期，国家在民族地区就开展了多种民族贸易活动，不仅注重解决民族地区土特产品滞销、生产生活必需品短缺及商品不合理比价等问题，而且还逐步形成了具有中国特色的一系列民族贸易政策。50年代初，面对少数民族农牧区居民点比较分散、交通极为困难的现实，国家所实行的民族贸易政策对于当时民族关系的沟通、民族团结的加强、人民政府的创建以及民族地区经济的恢复与建设，起到了极为重要的促进作用。60年代、70年代至80年代初，国家对民族贸易和企业采取著名的“三照顾政策”，即价格补贴照顾、自有资金照顾、利润留成照顾政策。80年代末特别是90年代，随着市场经济体制建立，使形成于计划经济时代的民族贸易政策基本上全部失去功用。为尽快改变这一被动局面，80年代末国家则采取对民族贸易企业实行优惠贷款，并将贷款利率差返还民族贸易企业，作为财政部门对民贸企业不再拨补自有流动资金的一种补充；90年代初每年由农业银行总行安排的4000万元贷款（中央和地方财政各贴一半利息），其中有一半用于民族用品定点生产企业技术改造，对民族贸易县的商业、中药材医药公司、供销社、新华书店及国家确定民族用品定点生产企业的流动资金贷款，实行利差按季返还企业的优惠政策；（注：参见民族地区特殊政策调研组：《云南民族地区特殊政策演变情况综述（上）》，《民族工作》1997年第6期。）90年代中后期国家又进一步完善民族贸易和民族用品生产优惠政策，对民族贸易和民族用品生产企业实行流动资金低息照顾、税收减免和专项投资政策，使400多个民族贸易县和2000多家民族用品企业得到优惠政策扶持，受益人口可达1.6亿，（注：参见《国务院出台民族贸易和民族用品生产优惠政策》，《人民日报》1997年11月15日。）这充分体现了国家对民族地区民族贸易事业发展的高度重视（表6）。

　　

　　三、扶贫开发政策

　　中国政府自80年代以来，在大力帮助少数民族地区发展经济的同时，尤为关注解决少数民族的贫困问题；90年代则更进一步将扶贫开发的重点转向少数民族贫困地区，对少数民族和民族地区在资金、政策上给予照顾倾斜。国家“八七扶贫攻坚计划”所确定的592个国家重点扶贫县中，民族地区就有257个，占国家扶贫县总数的43.4%、民族地区县市总数的38.9%；全国确定扶贫的绝对贫困人口8000万，其中2/5就是少数民族贫困人口，少数民族贫困人口占中国少数民族总人口的35%。（注：康晓光：《中国贫困与反贫困理论》，广西人民出版社1995年版，第147-150页。）少数民族贫困地区除享受一般贫困地区的优惠政策外，国家还采取一系列特殊优惠政策予以扶持开发（表7）。

　　

　　1.实行宽松政策。中国政府针对民族地区贫困面积大、贫困人口集中、自我崛起发展能力弱的特点，对少数民族贫困地区实行更为宽松的优惠政策。国家对温饱问题尚未解决的贫困户酌情予以减免农业税；对部分缺衣少被的严重困难户，可由商业部门赊销给适量的布匹（或成衣）和絮棉，需要蚊帐的赊销给蚊帐；由于贫困地区资金来源尤为困难，对贫困县的国库券和其他债券任务，继续实行少分配或不分配的政策；鉴于贫困地区乡镇企业起步晚、基础差，应在国家产业政策指导下，采取鼓励发展的政策；对于地处偏远的贫困地区，运输成本高导致商品价格上涨，应增加平价汽油、柴油的供应；为减轻贫困户负担，减免贫困户子女入学的学杂费，并在助学金上给予照顾；国家确定重点扶贫县标准为一般贫困地区农民纯收入150元以下，民族自治地方放宽到200元以下、牧区300元以下；各项扶贫优惠措施，要把少数民族和民族自治地方作为扶持的重点，对少数民族贫困地区的银行贷款规模和化肥、柴油、农药等农用生产资料的安排，可以优先予以照顾；新增农业投资、教育资金及以工代赈、温饱工程等扶贫资金和物资，少数民族贫困地区的分配比例明显高于其他地区；为落实国家的民族贸易政策，对少数民族贫困地区的民族贸易企业实行低息、低税，对民贸企业经营的农副产品和少数民族生产生活必需的一些工业品继续实行价格补贴；对解决少数民族贫困地区群众温饱确有效益的农林牧开发项目，信贷部门应视其生产周期、自有资金比例等具体情况放宽贷款条件，保证贷款资金随扶贫项目实施的进度及时到位，对没有偿还能力的贫困户所欠农贷可延长还款期限3至4年，并停止逾期罚息或实行停息挂帐；为加速少数民族贫困地区经济发展，对贫困县上交的税收，超基数部分全部留县；为加快少数民族贫困地区交通建设，交通部每年拨出一定资金予以扶持；对在农村贫困地区、少数民族地区和恶劣、危险环境中工作的科技工作者，依据国家规定给予补贴。（注：参见杨侯第等：《中国少数民族人权述要》，北京大学出版社1997年版，第78-106页。）尽管这些政策的实行对于振兴民族地区经济、加快脱贫致富、促进各民族繁荣进步起到了巨大的推动作用，但却多注重单纯的经济扶贫而忽视少数民族特点及人的全面发展，这种将民族问题过于简单机械地视为贫困问题的观念，不利于少数民族贫困地区经济可持续发展能力的构建，应引起有关部门及各族人民的高度重视。

　　2.实施开发计划。中国政府除对少数民族贫困地区实行多种优惠政策外，还不断加大扶贫开发力度，努力消除贫困，实施以改善贫困地区基础设施落后状况为主的“以工代赈”计划、以解决高寒山区和干旱地区严重缺粮问题为中心的“温饱工程”计划和以解决少数民族贫困问题为核心的国家“八七扶贫攻坚计划”，旨在切实有效地帮助少数民族贫困地区发展经济、摆脱贫困。自80年代中期开始实行的“以工代赈”计划，是以经济扶持为手段，以加强贫困地区基础设施建设为内容、以缓解消除贫困为目的的一项基础设施建设计划，该计划通过实物投入、资金注入及对贫困地区基础设施条件的改善，试图为贫困地区创造一个能够激活其自我成长、相对优越的经济发展外部环境。80年代末，国家面对地处高寒山区和干旱地区的17个省、自治区的335个贫困县严重缺粮的问题，实施推广以玉米和地膜覆盖增产技术为中心内容的“温饱工程”计划，以提高少数民族贫困县的粮食产量和粮食自给能力。90年代中期，国家将扶贫开发重点更进一步转向广大农村和少数民族贫困地区，推行“八七扶贫攻坚计划”。该计划预计从1994-2000年用7年时间，解决目前全国农村及少数民族贫困人口的温饱问题，基本消除贫困，并确定了未来扶贫开发的措施、政策及攻坚目标。某些形成于计划经济体制时代的扶贫开发计划，随着国家市场经济体制的建立以及粮食、生产资料价格的逐步放开，使扶贫开发成本不断增加，加之政府对少数民族地区市场缺乏相应的保护性政策措施，使其不仅面临着较高的市场经济风险压力，而且更面临着政策执行贯彻过程中难度阻力不断增大的严峻现实，对此政府必须尽早作出反应。

　　3.设立专项资金。中国政府设立多种扶贫开发专项资金，对民族地区给予较高强度的资金扶持，以确保各项扶贫开发政策的贯彻执行及多种计划方案的顺利实施。80年代初，国家设立农业建设专项资金，每年由国家拨出2亿元专款，对甘肃省的河西、定西和宁夏回族自治区的西海固“三西”地区进行农业综合开发，以改变这一回族较为集中地区的干旱缺水、生态破坏及农民生活困难问题；设立“老、少、边、贫”地区发展经济贷款或称扶贫贷款，每年安排低息贷款3亿元用于“老、少、边、贫”地区发展经济及恢复生产，后来每年安排的“老、少、边、贫”地区发展经济贷款达10亿元，其中一半以上是分配给民族地区的低息贷款。80年代中后期，国家为扶持贫困牧区生产，确定了27个重点扶持的牧区贫困县。每年拨出专款5000万元，设立牧区扶贫贴息贷款。90年代，国家为解决边疆贫困问题，安排边疆贫困国营农场专项贴息贷款，每年增加贴息贷款1亿元，集中用于解决新疆建设兵团、黑龙江、云南、内蒙古和广西5大垦区118个边境贫困国营农场的贫困问题；设立少数民族贫困地区温饱基金，重点扶持141个少数民族贫困县，用于解决民族地区群众温饱和经济开发项目，项目资金按照自力更生为主、国家扶持为辅、自筹与借款相结合的原则考虑其需要，主要用于解决贫困户温饱问题为主的种养业项目、立足本地优势资源符合产业政策的脱贫致富项目、企业技术改造项目、农牧业实用科技推广项目及小区域农业综合开发项目等。（注：参见《国家民委文件选编》（上），中国民航出版社1996年版，第406-408页。）此外，还设立有贫困残疾人康复专项贴息贷款、贫困县水毁工程专项贴息贷款、贫困地区县办企业专项贷款、贫困县基本农田建设专项贴息贷款、其设置年贷款规模分别为1亿、1.5亿、2亿和4亿元。（注：参见夏英《贫困与发展》，人民出版社1995年版，第399-400页。）然而，随着国家专业银行全面推行商业化体制，其发放贷款是以市场经济的原则标准——盈利为目的，对于发展起点极低的少数民族贫困地区来说，继续由国家商业专业银行发放照顾性贷款已不现实，加之又与《国家商业银行法》相背离，致使各项优惠贷款目前正面临着到位困难甚至可能被逐渐取消的境遇。（注：参见施本植：《轨迹与走向：我国民族经济优惠政策探析》，《云南学术探索》1977年第4期。）

　　四、开放联合政策

　　中国少数民族地区自改革开放以来，实行“双向开放”或“全方位开放”政策，对内开展横向联合、对口支援，对外实行全面开放、发展边境对外贸易，利用国内外资金、资源和技术，积极开辟国内、国际两个市场，以切实增强民族地区的经济发展活力（表8）。

　　

　　1.经济联合政策。中国民族地区对内开放推行横向经济联合政策，鼓励经济发达地区到民族地区投资建厂、兴办企业。国家对横向经济联合实行照顾政策，少数民族地区在同经济发达地区联合开发、兴办企业时，可使用一部分国家对少数民族和不发达地区的银行贷款，但需列入国家计划，经济发达地区同民族地区联合建设项目的投资计划指标，应包括在民族地区自筹资金计划指标内，可适当照顾；对经济联合企业计划物资特别是对民族地区生产的国家统配产品、部管产品在确定上调任务时要适当给予照顾，经济发达地区同民族地区合办的联合企业生产的统配产品和部管产品分配按国内合资企业的规定办理；国家规定对横向联合企业税收优惠，企业和单位向能源、交通设施以及“老、少、边、贫”地区进行投资分得利润，可减半征收所得税5年，参与投资的企业和单位从联合中分得利润再投资于上述行业和地区，可免征所得税。由于中国东部发达地区资金、技术、人才具有优势而资源匮乏，中西部民族地区经济落后、观念滞后，但却拥有丰富的资源和巨大的市场潜力，东部与中西部地区具有明显的经济互补协作潜力。因而，在国家的大力帮助和推动下，逐步形成了民族地区及其相邻地区跨地区、跨部门、跨行业的多种横向经济联合形式，初步形成以各地优势为基础、以市场经济为导向、以优势互补为特点的经济联合协作区域，即东北经济区、西南5省7方经济协调会、黄河流域经济协作区、桂西南经济技术协作区、湘鄂川黔桂毗邻地区经济技术协作区、滇桂黔边区4地州经济协作区及黄河上游多民族经济开发区等。（注：参见刘敏：《中国少数民族地区社会发展特征与转型》，《社会学研究》1994年第1期。）这些横向经济联合协作区既有中西部同东部地区的协作，也有中西部民族地区内部的协作，基本形成了资金、技术、物资、人才全方位、多层次、多领域及规模化、区域化、集团化方向发展的态势格局，其发展演变对民族地区市场经济体系的建立和完善具有重要作用。（注：参见陈耀邦等：《中国中西部地区开发年鉴(1996)》，改革出版社1996年版，第50页。）但在物价完全放开、市场经济占主导地位的今天，经济联合政策中的部分政策，如对民族地区经济联合企业中有计划物资分配照顾等政策，显然已不能发挥其作用而自行消失，其他优惠照顾政策也须进一步加以完善，以适应新的经济发展形势需要。

　　2.对口支援政策。中国政府自70年代末就提出，国家要组织内地省市实行对口支援边境地区和民族地区的对口支援政策，确定北京支援内蒙古、河北支援贵州、江苏支援广西和新疆、山东支援青海、天津支援甘肃、上海支援宁夏和云南及全国支援西藏；80年代中期又增加了湖北、辽宁和武汉、沈阳对口支援青海，上海对口支援新疆、西藏及广东对口支援贵州等省市；90年代更进一步确定由经济发达的9省市及4个计划单列市分别支援帮扶10省区的贫困地区发展经济，北京支援帮扶内蒙古、天津支援帮扶甘肃、上海支援帮扶云南、广东支援帮扶广西、江苏支援帮扶陕西、浙江支援帮扶四川、山东支援帮扶新疆、辽宁支援帮扶青海、福建支援帮扶宁夏，及大连、青岛、深圳、宁波支援帮扶贵州和全国支援帮扶西藏的对口支援格局。在实施对口支援过程中逐渐形成了一系列切实可行的特殊优惠政策，本着优势互补、互惠互利、共同发展的原则，以帮助少数民族贫困地区发展经济、带动广大贫困农户解决温饱问题为重点，帮扶到乡、帮扶到村、扶持到户，同时依托当地资源，着重发展种植业、养殖业和以种养业为原料的加工业，有力地促进了民族地区的经济发展。尽管这一政策发挥了很好的作用，但由于多是临时性的短期政策措施，缺乏相对连贯一致的时效性保障，因而对口支援并未能达到应有的效果。

　　3.对外开放政策。中国陆上边境线长达2.1万公里，民族地区占1.9万公里；全国30个国家级边境重点开放口岸，民族地区占23个；全国180个地区开放口岸，民族地区就占120个。自80年代以来，国家对民族地区采取了一系列优惠政策，以加快促进其对外开放。国家对边境小额贸易实行“自找货源、自找销路、自行谈判、自行平衡、自负盈亏”的5项原则政策；国家为加快对外贸易发展，对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区和青海、云南、贵州3个多民族省外汇留成比例作了特殊照顾，西藏外汇留成100%，其他4区3省外汇留成50%，而全国平均外汇留成仅25%；对有困难的民族地区，对外贸易酌情给予额度外汇补助；将吉林延边朝鲜族自治州的珲春，内蒙古二连浩特、满洲里，广西凭祥、东兴，云南畹町、瑞丽、河口，新疆伊宁、塔城、博乐及西藏的亚东等13个市县列为沿边开放市县和边境经济合作区，并给予一系列优惠政策；对乌鲁木齐、南宁、昆明、西宁、银川、呼和浩特等21个内陆省会或自治区首府，实行沿海开放的政策，享受沿海开放城市待遇；为加快民族地区改革开放，国家推出内蒙古呼伦贝尔盟和乌海市、新疆伊犁哈萨克自治州、青海格尔木市、甘肃临夏回族自治州、贵州黔东南苗族侗族自治州、吉林延边朝鲜族自治州等7个内陆民族地区改革开放试验点，以及内蒙古镶黄旗、广西玉林市农村改革试验区和广西桂林、新疆乌鲁木齐、云南省昆明市、贵州省贵阳市等高技术开发区等。但现行对外开放政策，尤其是管理、税收、物资等边境贸易政策存在统管过死、缺乏灵活性的问题，如应减免让利的商品原材料没有减免让利，而不应减免让利的商品却大幅度让利，且许多行之有效的优惠政策大都于1995年底前停止使用，故应尽快及时进行调整补充。

　　五、结论

　　中国政府为促进少数民族地区经济发展，努力缩小民族间及地区间的发展差距，改变民族地区贫困落后面貌，制订了一系列极富时代特征的民族经济政策，真心诚意地帮助少数民族发展经济文化。然而，由于中国市场经济体制的全面建立，形成于计划经济时代、曾对少数民族及民族地区发展繁荣起到过巨大推动作用的民族经济政策，随着市场经济的进一步发展，不仅面临着严峻的冲击和挑战，而且更面临着巩固、调整、改进、完善的艰巨重任。中国政府正在为此而进行不懈努力。

作者介绍：温军，1963年生，中国科学院自然资源综合考察委员会博士研究生。地址：北京市，邮编100101。