"户口"不是认定村民资格的唯一标准

◆案源 　　“以案说法”版3月21日《返乡“金凤凰”何以无巢可归》 　　◆作者观点 　　李某大学毕业后返乡承包原有耕地。虽然他按当地户籍管理的规定，将户口落在本辖区居委会，成为非农业户，但因其承包了村里的耕地，履行了村民义务，并以本集体经济组织土地为基本生活保障，故在审批李某老宅“拆旧建新”申请时，应认定其村集体经济组织成员的资格。 　　◆各方观点 　　福建省莆田市涵江区国土局方永辉:户籍是证明住所、身份的依据，而不是证明农民集体成员的依据。对于原村民回乡居住、村民落户城镇等情况下农民集体成员资格认定问题，法律没有规定，应属村民自治范畴，可依《村民委员会组织法》第二十四条由村民会议讨论决定。 　　浙江省庆元县国土资源局　叶隆生:在农村人口落户城镇时，应保护原村民既得土地权利。如《农村土地承包法》规定，对于承包户在承包期内全家迁入小城镇落户的，应当按照承包户的意愿保留其土地承包经营权，而对于全家迁入设区的市落户的，则收回土地承包经营权。说明在城镇化进程中，国家要求充分考虑并尊重农民意愿，保障农民合法权益。根据《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发〔2011〕9号)规定，现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。据此，李某完全可以享受宅基地待遇，参照本村村民申请宅基地的规定办理“拆旧建新”手续。 　　另外，一些地方规定了回乡落户人员的宅基地政策，解决特定对象的生活着落，充分利用空余宅基地，也一定程度上减轻城市供地压力。如，《浙江省实施办法》第三十八条规定，回乡落户的职工、军人和其他人员申请建造住宅用地的，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡(镇)人民政府出具的无住房证明，其宅基地面积按照当地标准执行。 　　山西省阳城县国土资源局赵云雷:现在大学生毕业后，国家不再实行计划分配，而是通过市场自主择业，就会造成一部分“金凤凰”选择回归原村集体经济组织内生产生活。但李某在本村居住生产生活是暂时的，还是长远的，不易确定。如果机会合适，李某仍有可能以非农业户口实现就业，并在城镇购房。 　　1986年《土地管理法》对在农村集体经济组织内享有宅基地权利的人员规定为“农村居民”和“城镇非农业户口居民”，1998年《土地管理法》修订后，为了避免非农户口人员与集体经济组织成员争宅基地，将“农村居民”改为“本村村民”，取消了城镇非农业户口居民在农村建住宅的规定，将享有宅基地使用权的人员限定为“本村村民”。也就是说，不允许城镇居民在农村购买宅基地，国家也一再重申这个制度。 　　但如果按照上述规定严格执行，李某就真的“无巢可归”。对此，笔者建议，李某依法继承老房子的所有权后，“拆旧建新”要按有关规定严格控制:一旦李某在城镇购买房屋，应依法退出该宗宅基地，并退出所承包的村集体土地，不再享有村集体成员资格所享有的土地权利。 　　◆专家点评福建省国土资源厅杨玉章:本文所说的实际上可以划分为两个问题:一是前辈留下来的宅基地、房子，其户口不在本村的后代能否“拆旧建新”；二是户口不在本村而实为本村村民的人员能否申请取得、使用宅基地和能否“拆旧建新”。第一个问题关系到权利内容，对祖遗房产，后代有什么样的处理权利，第二个问题关系权利主体，如何认定有权申请取得、使用宅基地和“拆旧建新”的主体资格。 　　第一个问题也涉及房产继承问题，根据《继承法》规定，房产是法定遗产，依法可以继承。《物权法》第六十四条规定，私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。因此，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，所有权人要求对自己拥有的房屋进行“拆旧建新”是不违背现行法律规定的，相关主管部门应当允许。如果是建在农村宅基地上的房屋，根据《物权法》地随房走、房随地走原则，对宅基地上的房产拥有完全产权有权继承的，宅基地使用权也相应转移。 　　复杂的是第二个问题。这不仅关系到户口不在本村的返乡大学生有无权利申请宅基地建设住宅和“拆旧建新”问题，还影响到其是否享有土地承包经营权、原承包土地被征收时是否可以取得土地补偿费、安置补助费等问题，而且这类问题具有普遍性，也存在较大争议。因此，解决好这类问题，很有意义。 　　《土地管理法》和相关法规政策规定，有权申请宅基地的只有本村村民，农村住宅用地只能分配给本村村民。但本村村民范围如何界定，《土地管理法》没有明确，现行其他法律法规也没有对此作出规定。通常情况下，人们把户口是否落户于本村看成判断村民资格的最根本因素。随着经济社会发展和户籍制度改革的推进，常住户口和住所地不同的人户分离现象越来越普遍。这种情况在返乡大学生中尤为突出。因此，在法律法规对现行本村村民内涵外延没有明确规定的情况下，根据客观存在的实际情况，我们可以得出这样的结论:“户口”是判断某人是否符合本村村民的一般标准，但并不是唯一的标准。某人是否为本村村民，必须结合其居住实际、生活来源、履行义务等情况合理确定，进而确定其应该享有的权利。目前人民法院依据《农村土地承包经营法》，已有多起判例支持户口不在本村的返乡大学生拥有农村土地承包经营权和在征地时有权分享土地补偿费、安置补助费。与此相一致，户口不在本村而实为本村村民的返乡大学生也应当享有申请取得、使用宅基地和“拆旧建新”的权利，不应机械地强调户籍关系在确认村民资格和村民权利中的作用，而忽视在校大学生户籍管理的特殊性和有关政策对在校大学生权利保护的规定。