在全市市县(区)政府机构改革动员大会上的讲话

　　今天我们召开全市机构改革动员大会，部署本次机构改革工作。这次机构改革是按照中央和省里的要求统一进行的，前一个阶段有关部门作了方案，经市委、市政府批准上报省委、省政府。最近省里已批复回来。这次机构改革动作比较大，力度比较大，困难也不少。为了把这次机构改革工作做好，我代表市委、市政府讲几点意见。
　　一、统一思想，提高认识，进一步转变政府职能
　　改革开放以来，我们在抓经济体制改革的同时，十分重视行政管理体制和机构改革。1997年和20XX年都分别进行了行政管理体制和机构改革，围绕建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理要求，重点对工业、流通行业等部门进行了改革与调整，对机构编制进行了精简，较好地解决了机构庞大、职责交叉、人员臃肿及结构不合理方面问题，政府职能转变和政企、政事分开取得了新的进展，政府组织结构得到优化，部门的职责进一步理顺，政府管理方式、机关工作作风都有了较大改进。但是，这个改革是有限的改革，因此还存在一些问题，比如我们的机构仍然偏多，有些机构是中央和省明确要求不能设立的，我们仍然保留，还有就是编制超编比较严重，机构、编制精简幅度比较小，和建立规范服务型政府的要求还有一定的差距，我们机构的设立情况和编制的情况，跟省里其它市州相比存在差距，离省委、省政府对我们的要求，也存在差距。所以这次机构改革，除了要按中央和省委的要求进行外，还要把过去遗留的一些问题消化掉，处理好。因此，难度是比较大的。
　　在本次机构改革中，要以“三个代表”重要思想为指导，以保持共产党员先进性教育活动为契机，坚决按照省委、省政府批复的方案和中央、省的有关精神，认真做好这次机构改革工作。
　　要做好这次机构改革工作，必须充分认识到在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是什么。这次机构改革与前几次机构改革目标是一致的，就是要使政府的职能从无限型转化为有限型，从管制型转变为服务型，要有所为和有所不为。总之，要符合市场经济体制的要求。在市场经济条件下，政府的主要职能应有四项：
　　（一）经济调节的职能。强化和完善政府的经济调节职能。要加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长、社会进步、人与自然的和谐。要健全经济运行监测体系，加强经济调节部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。要深化投资体制改革，政府要逐步从生产性经营性行业中退出，进一步确立企业的投资主体地位和投资的多元化，实现谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。政府要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，控制无序竞争和盲目重复建设。要统筹区域发展，通过项目投资、政策引导和财政支持等调控措施逐步实现区域一体化、城乡一体化的发展，缩小区域之间、城乡之间的差距。强化政府对企业宏观管理。要建立政府代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的资产管理体制；加快国有企业改革，转换经营机制，建立现代企业制度，实现所有权和经营权分离。这是市场经济条件下政府的第一项职能，这个经济调节职能主要是宏观的，微观应该交给企业，政府只是在宏观层面上对经济运行进行调节。
　　（二）市场监管职能。要根据国家有关法律法规和我市的实际，制定相应的政策，规范市场主体和市场行为，维护市场契约关系和市场秩序。必须把市场机制这只无形的手和政府监管、调控这只有形的手结合起来。要加快市场体系建设，营造公平公正的法制环境、有序竞争的市场环境和诚实守信的社会环境，打破地域和部门的分割、封锁，建立和完善统一大市场，促进包括要素市场、劳务市场、人才市场、金融市场、技术市场、信息市场和产权交易市场等在内的市场体系的发育和完善。要引入竞争机制，打破行政垄断，以放松或取消市场准入限制为重点，营造各类投资主体公平竞争的市场环境；清除各种行政壁垒和地方保护限制，实现生产要素合理流动。要在整顿和规范市场经济秩序的过程中，着力建立企业和个人诚信体系。这个是政府应该承担的市场监管职能，那就是要建立一个公开、公平、公正的市场环境，保证市场经济是有序、健康的运行。
　　（三）社会管理职能。加强和完善政府的社会管理职能。建立健全同社会经济发展水平相适应的社会保障体系，完善城乡职工基本养老保险体系和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。要加强可持续发展的职能。坚持计划生育、保护环境资源等基本国策。要加强社会事务的管理。同时要通过培育和发展各种中介组织，将社会事务的管理职能和社会事务转移到中介组织中去，实现政社分离。
　　（四）公共服务职能。政府要代表公共利益，制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，维护公共秩序。因此，政府首先要优化投资环境和城市发展环境，增强城市的竞争力。一是要强化城市规划，制定科学的社会经济发展战略，实现城市经济、社会可持续发展和人与自然环境的和谐发展；二是要健全和完善各项法规与规章，提供良好的法制环境；三是加强城市基础设施和公益事业建设，通过深化科技、教育、文化、卫生体制改革，向市民提供良好的科技教育文化卫生等公共服务，营造富有吸引力的投资发展环境；四是强化自然环境保护及社会治安管理，提供优美的社会公共生活环境；五是强化道德教育，建立信用城市，优化社会环境。
　　总之，在市场经济条件下，政府必须为市民提供公共产品，包括安全、教育、文化、环境和基础设施各方面，所以应该看到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是新形势下政府的四项基本职责，而且对地方政府来讲，应该说更重要的是后面三项，因为，经济调节我们只是很局部的，更多的是中央政府的职能。后面三项对一个城市政府来讲非常重要，而且非常难。要保证正常的市场秩序，要提供完善的社会保障体系，要为老百姓提供良好的公共产品和公共服务，这些都是我们的难题。
　　这四项基本职能，如果没有做到，政府就缺位了，超出了这个职能，政府就越位了；如果职能交叉混淆，政府就是错位。所以现在机构改革和行政管理体制改革，包括建立规范化、服务性政府都是要求政府运行必须按这四项职能来进行，做到既不缺位，也不越位，更不错位，才能够实现高效、廉洁的服务型政府的目标。因此，这次改革的重点还是转变政府职能，改革的方向就是创建高效、廉洁的服务型政府，改革的措施是政府组织机构和功能的整合，改革的目的是促进新的行政能力的产生，提高政府的管理水平，使之与政府的定位和承担的职能任务相适应。改革开放以来，政府的行政管理体制和机构作了多次改革，政府的职能已经基本上向上述职能靠拢，过去在计划体制下政府更多的是从事生产组织的职能，安排生产、组织流通，实际上政府是一个大工厂的总调度，现在情况已经发生了非常大的变化，政府在归位，已经把自己放到了社会事务的管理、公共产品的提供等方面，这应该说改革是非常有效的，这次改革也是进一步向这个方面努力。
　　二、把握重点、抓住难点，努力构建政府管理的新机制
　　这次机构改革，中央要求，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和政治体制改革的要求，坚持政企、政事、政社分开，权责一致，精简、统一、效能和依法行政的原则，紧紧抓住转变政府职能这个关键，调整和完善机构设置，科学规范部门职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。上述指导思想和原则，既反映了我国当前整个经济社会发展的客观要求和政府自身改革完善的现实需要，也全面包含了改革的总体目标和总任务，是我市机构改革所必须遵循的。
　　在改革中，我们要把握重点，抓住难点。这次改革的重点是国有经营性资产监管，改革发展的有机结合，经济运行的调节，安全生产、食品药品监管，人口与计划生育战略研究和强化经营城市理念等；改革本身是有阻力的，改革必然涉及着利益关系的调整，我们的难点还不在于这次改革本身所涉及到的一些权、责、利的关系的调整，这次我们改革的难点还在于，过去我们的改革中还有一些遗留问题，要一并消化。所以说困难是比较大的。

　　（一）改革的重点
　　1、加强和改善国有资产的监管。国有资产是社会主义的重要物质基础，国有企业是国民经济的支柱。过去我们对国有资产和国有企业的经营，是一体化的，都是由政府来管理，企业改革过程中经历了若干个步骤，现在逐渐形成了企业自主经营、自负盈亏，国有资产由政府代表国家作为出资人进行监管，这么一种体制，所有权和经营权比较好的分离的管理体制。根据省委、省政府的要求，这次机构改革的一项重要任务，就是要设立市政府国资委。因为攀枝花国有企业比例比较大，国有资产比较多，并不是每个市州都要设立国资委，但是攀枝花因为国有资产规模的原因，专门设立了国资委。市国资委在机构设置和职能定位上要正确处理好三个方面的关系：一是处理好与相关部门的职能关系。国资委是市政府直属的特设工作机构，其主要职责是根据市政府授权代表市政府对市属国有企业行使出资人权利，根据管资产、管人、管事相结合的原则，把原先分散在各部门的国企资产、人事和事务管理等职能集中起来，统一归口管理。这就是我们所有市属的经营性国有资产，都由国资委统一管理，不光是工业企业的国有资产，还有商业企业、交通企业、城市建设和管理方面的企业，甚至我们的驻外机构所办的企业，所有资产都交给国资委来代表政府进行资产的管理。这个国资委跟过去的企业工委是两个概念，那个主要对工商企业，现在要把这个范围大幅度的扩大，就是由一个机构统一管理。二是要处理好履行出资人职责与企业经营自主权之间的关系。市属国企资产、人事和事务权集中到国资委后，国资委只能当“老板”，不做“婆婆”。企业作为独立的市场主体，独立的法人，依法享有经营自主权，国资委不得干预企业的日常生产经营活动。企业必须自觉接受国资委对国有资产的监管，不得损害所有者的权益。要明确授权与被受权，监督与被监督的关系。三是要处理好国有资产管理与国有经济布局结构的调整，改变目前资产过于分散的状况。在一般竞争性领域，国有资产要逐步退出，国有资产应该向涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业的骨干企业集中。国资委同时也要为活跃民间资金、活跃非公有制经济发挥自己的作用，为推动民间资金向民间资本转变发挥积极作用。
　　2、加强改革发展的指导和宏观调控。党的十六届三中、四中全会，对改革和发展提出了紧迫而繁重的任务。为了使改革与发展密切配合，促进改革更好地为发展服务，进一步提高区域性经济调节的有效性，这次改革，将市发展计划委员会改组为市发展和改革委员会，统一对发展和改革进行宏观指导，综合协调。同时，为了加强经济运行调节，市委、市政府经过慎重考虑，并报经省委、省政府同意，组建经济委员会，主要负责全市经济运行工作，包括工业经济行业规划、经济运行调节、工业企业行业管理、技术改造、乡镇企业指导等职能，撤销经贸委及工业行业管理办公室、乡镇企业局。同时为了进一步加强我市贸易流通工作，实现内外贸统一管理，将市对外贸易经济合作局的职能，市发展计划委员会承担的农产品进出口职能，市经贸委承担的国内贸易管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施的职能和招商局、流通行业管理职能进行整合，组建市商务局，统一管理全市内外贸易、招商引资和国际经济合作工作，撤销市对外贸易经济合作局、招商引资局和流通行业管理办公室。
　　3、强化经营城市的理念。要努力实现从建设城市到管理城市、经营城市的突破。现在我们城市的规模比较大了，政府的一个重要职能就是提供公共产品，有相当多的跟城市的基础设施、公用事业密切相关，而这方面我们的欠帐、缺口是比较大的。所以，我们应当树立经营城市的理念，逐步的把我们的欠帐补回来，缺口弥补起来，把我们这个城市建设好，而且要管理好，所以这次改革，我们在城市建设管理方面作了调整，一是把规划和建设两个职能合并，成立规划和建设局；二是把城市管理的职能，包括市政设施的管理、园林绿化的管理、环境卫生的管理、城市风貌的管理等职能分离出来，专门成立城市管理局，这个也是我们的一个重点。城市不仅是要建设，更重要的是要管理，而且管理比建设更加困难。
　　另外，组建安全生产监督管理局；把食品、化妆品安全管理的综合监督、对重大事故的查处等职能交食品药品监督管理局；实现土地资源和矿产资源的统一管理；调整计划生育委员会和民族宗教事务局的机构名称等，都是这次政府机构改革必须把握的重点。
　　（二）改革的难点
　　我们所说的难点，是指省委、省政府已经明文撤销、合并了，由于各种原因，仍然保留并在独立运行的机构；未经省委、省政府批准而成立的机构；省委、省政府明文禁止在行政机关使用，我们在使用的机关编制。
　　1、机构。20XX年，省委、省政府在批复《攀枝花市市县乡机构改革方案》（川委[20xx]145号）时，规定我市市级党政机构限额是39个，议事协调机构5个和部门管理机构2个，其余机构该撤的要撤，该并的要并。由于当时的特殊情况，实施时，我们在省里规定的限额外保留了15个机构。另外，从20XX年到20XX年又新成立了11个机构，因此我市机构数比省政府批准数39个要多26个。多的数量、比例相当大，这一次要严格按省委、省政府的要求来设置机构，这是我们的一个难点。
　　2、编制。20XX年机构改革时，省委、省政府给我市的编制，是以原来核定的编制为基数，精简30%后下达的。结果是机构没怎么减少，编制却减少了很多，在这样的情况下，自定了一些编制，叫机关编制。
　　毫无疑问，上述机构和人员在攀枝花经济、社会的发展中都曾发挥过积极作用，有的甚至发挥过重要作用。但是，随着社会的发展、改革的深入，这些机构的职能已经弱化，或者消失。众所周知，20XX年以来中央和省委、省政府多次强调，必须严肃机构编制纪律，不允许超限额设置机构，不允许在行政机关使用自定编制，先后下发了20XX年的7号文《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（厅字[20xx]7号）和省委、省政府20XX年的15号（川委厅[20xx]15号）、20XX年的36号（川委办[20xx]36号）等文件，反复强调机构编制纪律。20XX年，省编委派检查组到我市检查验收机构改革工作时，对存在的问题，要求限期整改。当时，机构改革刚结束，马上对机构进行大幅度调整显然不现实，所以问题就留到现在。这次机构改革使这些问题又摆在了我们面前，是想回避都无法回避的难题。为此，市委、市政府、市编委反复研究，决定以这次机构改革为契机，一方面要坚决执行省委、省政府的决定，同时也要考虑攀枝花的实际，把解决历史遗留问题与改革结合起来。当然，这样一来，人员编制问题就成了一个大问题，既要核销自定的机关编制，又要解决新组建机构的编制。为了确保这次机构改革的顺利推进，市委、市政府决定，市级使用行政编制的机关，按15%精简。收回的编制由编办统一掌握，用于新组建的机构。对于超编的人员，按照超编对待，通过一段时间运行，逐步消化。
　　（三）进一步加强政府部门之间的协调，促进行政效率的提高
　　政府行政效率取决于部门之间职能配置、办事程序、公务员的综合素质等多种因素。部门关系协调，办事效率就高。这次机构改革涉及的部门多，职能调整的任务也很重。理顺职能关系要坚持由一个机构管理为主的原则，两个或两个以上机构共同负责的同一项工作，尽量划归一个机构负责，必须由几个机构共同负责的同一项工作，要明确主次，确定牵头部门，使工作相互紧密衔接而又不重复。要结合政府职能调整与转变，正确处理好市、区事权和“条块”关系，做到由“条条”管的事项，“块块”不插手，由“块块”管的事项，“条条”不干预。切实解决“条条”因力量有限管不到底，“块块”因权利有限管不到边的问题。要改变职能重叠、权利分割、各自为政的情况，在管理机构设置上实现由“条块分割型”向“综合协调型”转变，从根本上提高政府的协调管理能力，提高行政效率。
　　（四）努力建设高效廉洁的服务型政府
　　以机构改革为契机，改进政府管理方式，规范行政行为，转变机关作风，建设高效廉洁的服务型政府，是这次机构改革另一项重要任务。通过改革，所有政府部门都要始终坚持执政为民这一根本宗旨，树立良好的政府形象，加快推进政府运行机制和管理方式创新。要完善科学民主决策机制，建立健全重大问题集体决策和专家咨询制度。当前，特别是要加快建立健全应急机制，提高政府对各种社会性突发事件的应对能力；要进一步深化行政审批制度改革。要按照《行政许可法》的规定，把一些审批事项改为备案事项，把大量前置审批改为事中事后监督，做到“应减必减”，实行“审监分离”，确保改革措施落实到位；要切实完善政府采购制度，探索建立通过市场机制提供公共产品和公共服务的新办法，降低行政成本，不断扩大政府采购面，提高服务质量；要推进电子政务，加强电子政务的网络建设，规划和优化行政流程，提高行政效率，增强社会服务功能。要坚持重大信息公开披露，增大政府决策的透明度和公开度；加强政府信用建设，推进公务员信用承诺制度。从决策、执行、监督三个环节入手，打造诚信机关。要以诚信为先导，推动社会信用制度建设；积极开展综合行政执法试点，坚持政策制定、监督处罚、技术检验职能相对分离和精简、统一、效能的原则，进行行政执法体制创新。切实解决层次过多、职能交叉、重利轻责、多头执法、执法扰民等问题，努力把我们的政府建设成为高效廉洁的服务型政府。
　　三、加强领导，严格纪律，确保机构改革积极稳妥地推进
　　这次机构改革时间比较紧，任务比较重，其他工作也比较繁忙，比如我们正在进行保持共产党员先进性教育活动，正在搞矿业秩序的整顿，改革、发展、稳定的任务非常重。因此，各县区、各部门要正确处理好机构改革与其他工作的关系。要把机构改革工作和各项工作有机结合起来，做到“两手抓、两不误、两促进”。
　　（一）切实加强组织领导，做好“三定”工作和职位设置与选配工作。这次机构改革，在市委、市政府的统一领导下，由市机构编制委员会负责，日常工作由市编办承担。今天部署后，各县区、各部门立即组织实施。20XX年5月底前完成对新组建部门“三定”规定的审批工作；6月份重点抓好部门“三定”规定的实施和检查验收及总结，6月底基本完成这次机构改革任务。
　　改革中新组建的部门，要抓紧做好定职能、定机构、定编制工作，要体现改革精神，按照发展社会主义市场经济的要求确定职能，按照精简、统一、效能的原则，严格控制内设机构、人员编制和领导职数。其他涉及部分机构或职能调整的，原则上只对上轮机构改革的“三定”规定进行相应的修订完善。凡直接涉及改革、需要重新进行“三定”的部门，要按照改革的要求，在进行职能分解的基础上，研究提出“三定”规定的初步方案；交市编办提出初审意见；最后报市编委会审定、市政府批准。
　　“三定”方案批准后，各部门要根据“三定”规定设置职位。职位设置既要坚持职能分解、归并的科学性和合理性，又要坚持职位设置的实践性和现实性。职位总数不能超过“三定”规定的编制数，各层次领导职数和非领导职数不得超过“三定”中确定的领导职数和批准的非领导职数。职位设置要形成报批方案，经市人事局批准后方可实施。所设职位按规定编制职位说明书。选配职位所需人员时，要根据职位设置方案和职位说明书的要求，坚持一个职位由一个人担任和公开、平等、竞争、择优的原则，实行双向选择与组织安排相结合的办法选配职位。为提高国家公务员的整体素质，充分调动广大公务员的积极性、创造性，提高机关工作效率，建立健全竞争机制，市级党政机关科级领导职位要全面实行竞争上岗，科级以下非领导职位实行双向选择。
　　（二）认真搞好人员安排。这次机构改革涉及部门多，人员多，加之部门之间现有人员不平衡，有相当一些同志将重新调整工作岗位，这必然要触及到一些干部职工的切身利益，这对个人来说是一件大事。市委、市政府要求涉及到的同志能够顾大局，服从组织安排，正确对待领导职位和工作岗位的变动。有关部门要积极主动做好干部群众的思想政治工作，要结合保持共产党员先进教育活动，充分发挥共产党员先锋模范作用，积极、稳妥地推进机构改革工作。
　　（三）严格机构改革纪律。这次机构改革，各部门特别是涉及机构撤并和职能调整的部门，必须认真贯彻执行中央和省、市的有关政策规定，严肃组织纪律。所有党员干部，特别是党员领导干部，要顾大局，讲政治，做到不利于改革的事不做，不利于改革的话不说。不打招呼，不批条子，支持改革。凡涉及人员调动、资产处理、干部任免等重大问题，必须按规定严格执行。严禁突击进人和突击提拔干部，严禁借人员定岗之机，搞任人唯亲、打击报复。严禁在机构调整中违规违章调度资金、转移资产、私分钱物、突击消费。严格执行上级批准的机构改革方案，不得随意改变或随意截留经批准调整变动的职能。纪检、监察、组织、人事、编制、审计、财政等部门要加强监督检查，对违反机构改革纪律的，要严格查处，追究领导人和直接责任人的责任。
　　（四）严格机构编制管理。20XX年，《中共四川省委办公厅四川省人民政府办公厅关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（川委办[20xx]15号文件）中，明确指出：“机构编制管理工作是巩固党的执政地位和完善国家政权建设的一项基础性工作。”“集中统一领导是机构编制工作的重要原则，是在长期的体制改革和社会管理实践中形成和完善的，符合我国基本国情，符合机构编制管理工作的特点，必须继续坚持。”因此，为搞好这次机构改革，在机构编制管理方面我们要继续坚持“一支笔”审批制度。各部门要自觉维护机构编制集中统一领导的原则，严格遵守“一支笔”审批制度。凡涉及职能调整、机构编制和领导职数的增减，必须严格按照审批程序，报经机构编制部门审核后，提交机构编制委员会或党委、政府审批。凡未按审批程序经机构编制部门审批的事宜，财政部门不得拔付经费，组织、人事部门不得调配人员。
　　各级各部门要以改革的精神，切实加强机构编制管理，严肃机构编制纪律。目前一些部门仍不同程度地存在干预县区乡镇的机构设置、超编进人、人员混岗和超职数配备领导等问题，有的脱离实际需要，要求增设机构、增加编制和领导职数、提高机构规格，这与中央、省委关于进一步加强机构编制管理的要求是不相符合的，必然影响机构改革成果的巩固和政府职能的转变，在社会和广大群众中也会造成不良影响，有损党和政府的形象。对此，各部门特别是各部门的领导要进一步提高认识，切实加强机构编制的管理，严格执行中央和省委、省政府的有关规定，凡有违反的必须限期纠正。市编办要加大编制工作监督检查力度，形成有效的监督机制，不断增强编制工作的法规意识。
　　同志们，这次我市机构改革，意义深远，责任重大，任务明确，时间紧迫，要求严格。各级党委、政府，市级各部门，一定要以高度的政治责任感和使命感，与时俱进，开拓创新，扎实工作，把机构改革工作做好，为攀枝花经济翻番、富民升位和全面建设小康社会提供坚强的体制和组织保障。