试论复议机关维持决定的可诉性

　　摘 要：我国《行政诉讼法》第二十五条第二款规定了复议维持行为不具有可诉性，这一规定具有明显的不合理性，复议维持行为本身也是具体行政行为理应成为行政诉讼的受案范围，复议维持决定不可诉是对当事人诉讼权利的剥夺，容易导致行政复议制度形同虚设，而且会导致司法判决矛盾并弱化司法的权威性。

　　关键词：行政复议 复议维持 行政诉讼法

　　随着新刑诉、新民诉的相继出台，新的行政诉讼法的出台成为下一个公众关注的焦点而倍受期待。早在2011年6月，全国人大常委会就启动了三大诉讼法的修改工作，现在前两大诉讼法的修改已成正果，还有调整行政权力和公民权利的行政诉讼法仍在修改工作中。行政诉讼法自1989年颁布距今已有24年之久，这期间我国的法治水平和人民的法治需求也在不断提高和增长，其滞后性和局限性已经不符合现实需求，尽管相关司法解释的出台对此有所填补，但司法解释并不能超出法律本身的应有之义，因此行政诉讼法的修改势在必行。而对于新的行政诉讼法的修改方案也是百家争鸣，本文仅针对一个小方面，即复议维持行为的可诉性，谈谈对新行诉的期待。首先从一个小案例了解现行行政诉讼法的规定。

　　2011年10月河南人赵某向河南省郑州市某区人民法院提起对河南省质量技术监督局的行政诉讼。原告诉称：原告因购买某药物向郑州市质量技术监督局举报请求处罚，该局仅给原告进行了答复，没有作出决定。原告遂向被告申请复议，请求被告责令郑州市质量技术监督局对原告的举报作出处理决定，但被告却维持了该答复。原告请求法院撤销被告所作的（豫）质监复决字[2011]004号行政复议决定。这是一个典型的对行政复议决定进行诉讼的案件，那么，根据我国的法律规定，赵某的请求是否可以得到法院的支持呢？法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。郑州市质量技术监督局对原告的举报事项作出答复，被告对该答复作出维持的复议决定，未对该答复认定的主要事实、证据及适用的规范依据作出改变，因此原告起诉要求法院撤销被告的复议决定，错列被告。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，法院裁定驳回原告赵某的起诉。

　　通过此案，我们可以得知法院之所以裁定驳回赵某的起诉是因为我国《行政诉讼法》第二十五条第二款规定："经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。"也就是说，复议机关的维持决定是不具有可诉性的，复议申请人对于复议维持的决定不服也只能对被申请复议的机关提起诉讼，因此法院认为原告告错了对象，按照现行法律规定，赵某应当以郑州市质量技术监督局而非河南省质量技术监督局为被告。

　　法律为何规定复议维持决定不可诉呢？首先，从《行政诉讼法》第二十五条第二款规定本身可以看出，复议机关的行为并不是都不可诉，当复议机关改变原具体行政行为时就可以作被告。这里的"改变"可以结合《行政复议法》第28条的规定来解释，即当复议机关对被申请复议的原具体行政行为作出变更、撤销、确认违法、责令履行的决定，而当事人对该决定不服时，可以以复议机关为被告提起诉讼，唯独当复议机关作出维持决定时，是排除在外的。对此规定，行政法学界的解释是复议机关的维持决定没有对当事人的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款有规定："公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 "其理由是当复议维持时，对当事人的权利义务产生影响的仍然是原具体行政行为，复议维持只是再次确认了原具体行政行为的效力而已，没有产生实质的变化，排除在可诉的行政行为之外。

　　这一规定以及理由听上去似乎有道理，实际上是不合理的，具体反驳理由如下：

　　一、复议机关的维持决定是具有可诉性的具体行政行为

　　首先必须明确对于什么样的行为可以提起行政诉讼，我国《行政诉讼法》第二条有规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"这一原则性的条款在《行政诉讼法》的第二章中被具体化为对受案范围的规定，第十一条和第十二条分别以例举和列举的形式规定了予以受理的范围和不予受理的范围。从这些规定可以得知，并且理论通说也认为我国的行政诉讼的客体是行政主体作出的具体行政行为。那么，复议机关作出的决定是否属于行政诉讼的受案范围呢？那要看它是不是一个具体行政行为。具体行政行为，简而言之，就是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。

　　行政复议从其性质上来说，具有监督性，它是复议机关对作出原具体行政行为的行政机关进行监督的过程。但这并不能改变行政复议作为行政机关的一种具体行政行为的性质，它在实施过程中，会产生行政复议机关与复议申请人和被申请人以及其他复议参加人、复议参与人之间的法律关系。行政复议机关作出的决定对于申请人来说是一个新的具体行政行为，并且最高院的《若干解释》第二十二条明确规定当事人可以对复议机关的不作为提起诉讼，这一补充性规定更明确说明复议机关行政行为的可诉性，这有利于当事人诉权的完善从而充分得到司法救济。行政复议具有救济性，它是对违法或不当的具体行政行为进行补救而建立起来的一种行政救济制度。但是这种救济并不是司法救济，司法行为由于其本身的终局性而不具有可诉性，但是行政救济仍然是行政系统内部解决争议的方式，不具有绝对的中立性，仍然需要司法的力量进行最后的监督。

　　《行政复议法》第二十八条规定了行政复议决定的类型，其中复议机关如果认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，应当决定维持。既然行政复议是一种具体行政行为，复议维持的决定作为其中一种类型就不应该被排斥在诉讼救济之外，这一维持决定的性质当然应该被认为是具体行政行为。首先它是具有行政主体资格的复议机关作出的，其次它针对的是复议申请人这一特定对象和复议申请这一特定事项，再次它是行使行政权力所为的单方行为并且关系到相对人的权利义务，以上种种说明复议维持决定的行为就是一个具体行政行为。因此，作为一个具体行政行为，它就可以作为行政诉讼的客体，复议机关就是理所应当的被告。 　　二、复议维持决定不可诉是对当事人诉讼权利的剥夺

　　根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。这一规定被作为复议维持决定不可诉的理由。从表面上看，复议维持决定似乎没有对复议申请人权利义务产生什么影响，对其产生影响的仍然是被申请的行政行为，但是必须透过现象看本质，复议机关的这一具体行政行为与之前的被申请复议机关的具体行政行为在本质上是相互独立的，不能混为一谈。

　　维持决定不是对前一个具体行政行为的简单重复和肯定，而是对于申请人作出的一个新的具体行政行为，它所代表的是复议机关与申请人之间的法律关系，与之前的具体行政行为没有本质联系。这是根据当事人的申请作出的，申请人对于这样一个新的具体行政行为，如果认为复议行为侵犯了自己的合法利益，当然可以对它提起诉讼。这与对原行政行为不服提起诉讼是两个独立的诉权的体现。如果申请人对于维持决定不服却只能对原行政机关提起诉讼的话，就等于是剥夺了申请人的诉讼权利，也就等于是压缩了其权利得到司法救济的渠道。这种规定不符合行政诉讼的根本目的，即保护相对方的合法权益，也不利于司法对于行政权力监督的彻底性。

　　我国直到1989年《行政诉讼法》的颁布才开启了司法对于行政权力的审查之路，民告官的制度化有利于权利保障和权力制约，这是现代宪政基本原则的体现。我国的《行政诉讼法》历经多年也存在漏洞和不足，需要进一步鼓励而不是限制当事人行使诉讼权利，以实现其法治使命。《行政诉讼法》第一条就开宗明义指出其宗旨是"保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权"，对于这一立法目的的坚持和贯彻就更应该进一步扩大行政诉讼的受案范围以鼓励民告官的行为，而不是对公民的诉讼权利进行不合理的限制。

　　三、复议维持决定不可诉容易导致行政复议制度形同虚设

　　行政复议制度本身的设立是具有十分重要的意义的，和行政诉讼制度相比，它的审查范围，审查标准都更加宽泛，十分有利于相对人合法权益的维护，也节约了司法资源，使得行政纠纷在行政系统内部就可以得到解决，并且加强了行政系统的监督有利于依法行政。但是仅有行政系统的内部监督是不够的，如果没有司法的监督，其自身的弊端容易放大而成为不利因素。

　　作为行政系统内部的救济机制，行政复议机关和被申请复议机关之间是存在隶属关系的，复议机关在进行复议时就存在照顾下级的可能，或者为了整体政绩的考虑，或者下级的决定就是受到上级暗中授意而作出的。所以，在这种复议机构不独立于行政体制之外的情况下，复议机关不依法审查被复议行为而直接作出维持决定是极其可能的。

　　在这种情形之下，《行政诉讼法》又规定了复议机关维持决定的不可诉，更是加大了复议机关玩忽职守，复议制度形同虚设的可能性。因为复议机关改变原行政行为是可能会成为行政诉讼的被告的，而维持原行政行为反而不可能成为被告，这样就会造成不负责任的复议机关为了避免成为被告而统统作出维持原行政行为的决定。这样的懈怠行为一旦成为常态，行政复议制度的独立价值也就等于不复存在。本来行政复议制度的初衷是为了监督行政权力的行使，但是复议维持决定的不可诉性这一规定成了复议机关玩忽职守的避风港。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。所以，权力制约是权利保障的有力武器，只有将行政复议维持决定也纳入司法审查的范围，才能使得复议机关不至于轻易懈怠自己的责任，从而有助于行政复议制度真正发挥应有的作用。

　　四、复议维持决定不可诉会导致司法判决矛盾，弱化司法的权威性

　　当复议机关作出维持原具体行政行为的决定时，当事人只能选择作出原具体行政行为的机关为被告，那么在法院经过审查后，如果根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，认定原具体行政行为具有违法性而判决撤销，这时原具体行政行为被撤销了，但是复议机关的维持决定因为没有受到司法审查而仍然存在，就会出现法院的撤销判决与复议机关的维持决定相并存的矛盾情形。尽管根据司法的终局性，复议机关的维持决定按道理当然也是被撤销了，并且最高院的《若干解释》第五十三条规定："复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。" 但是一个行政行为的撤销是需要经过一定的法定程序的，所以复议维持决定的不可诉就会导致复议机关不合法的决定仍然存在的法律不严谨的情形。如果复议维持行为也具有可诉性，使其受到司法权威的审查，从法律逻辑上也能更加周延。

　　此外，原具体行政行为被司法否定也就意味着复议维持行为也是错误的，可是它却堂而皇之的逃避了法律的追究，仅仅以"自然无效" 这样无关痛痒的规定来约束复议机关的行为是无法达到司法效果的。如果连具有终局性的司法都无法监督复议机关的行为，那么司法的权威性何在，法律规定的权威性何在。在行政诉讼法的修改问题上，有学者建议赋予复议机关一定的司法权威性而都不作为行政诉讼的对象，我认为这是不可取的，因为行政权力是行政机关掌控的，其自身的性质决定了其不可能具有绝对的中立性，况且我国目前行政权力过大的现状也决定了不具备理想的实施条件。相反，现在需要的是进一步将行政权力纳入司法审查的范围内，复议机关的维持行为不应该再成为漏网之鱼。

　　综上所述，我国《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定是不合理的，既不利于行政相对人合法权益的保护，也不利于行政复议制度的真正落实，更不是行政诉讼制度的应有之义，无法树立司法权威和强化法治使命。新的行政诉讼法应立足于扩大对公民权利的救济途径，鼓励公民用法律武器与公权力的侵害抗争并充分提供相应的制度保障。因此，我认为新行诉的修改应当将复议机关的维持决定也纳入司法审查的范围，当事人既可以选择对原行政行为不服提起诉讼，也可以选择对复议维持决定不服提起诉讼，完善对复议行为可诉性的逻辑架构，真正实现对当事人权益的全面救济。

　　作者简介：许璐，性别：女，学校：中国政法大学，年级：研二，学院：法律硕士学院，学历：硕士在读，专业：法律硕士（非法学），研究方向：行政法学。