关于县乡纪检监察管理体制改革的调研报告-国宾 -十年一剑-强国博客-人民网

为贯彻落实党的十七大、十七届三中全会精神，深入学习实践科学发展观，我深入县区纪委、部分乡镇、村委会，通过召开座谈会、实地调查和个别访谈等方式，对我市县乡纪检监察管理体制改革工作进行了调研。从调研情况看，我市县乡纪检监察管理体制改革后工作运行良好，成效明显，在推进农村党风廉政建设工作中发挥了十分重要的作用。但是，通过调研发现，作为农村党风廉政建设的基本力量，我市的基层纪检监察组织建设状况，特别是乡镇纪委的工作仍然存在一些与农村党风廉政建设的要求不相适应的问题，需要予以高度重视，认真加以解决。

一、全市县乡纪检监察管理体制改革的基本情况

2007年以来，根据省纪委监察厅的要求，我市在先行试点的基础上，完成了市级和各县区、乡镇纪检监察管理体制的改革。各县区在借鉴外地成功经验的同时，结合本地实际进行了大胆探索，初步实现了整合力量，强化监督的预期目标。

（一）主要做法

一是试行县乡结合、分片管理。以峨山、易门、通海、江川、澄江、新平、元江七县为代表，在不改变管理体制、人员编制的情况下，按照划片管理、分块派出的原则，对县直重点单位、部门分块派出3个纪工委、纪检组（监察室），每个纪检组（监察室）一般有3名干部，负责8－19个不等的部门和单位；保留乡镇纪委，其编制、职级和管理方式不变，对乡镇分块派出两至三个纪工委（监察分局），每个纪工委（监察分局）一般有3－5名干部，负责3－5个乡镇。

二是尝试撤销乡镇纪委。以红塔区为代表，在对区直部门分块派出纪工委（纪检组）的同时，撤销了乡镇（街道办事处）纪委，乡镇（街道办事处）纪检工作由1名党委副书记分管，设1名纪检委员负责日常纪检监察工作；同时，分南北两片成立两个乡镇（街道）纪工委（监察分局），每个纪工委（监察分局）有5－6名干部，各负责5－6个乡镇（街道办事处）的纪检监察工作。纪工委按照“定期固定住所，常年流动工作”的方式在各辖区之间轮流办公。

三是升格乡镇纪委，增加纪检监察专干。以华宁县为代表，把乡镇纪委升格为正科级，每个乡镇纪委有3名专职干部，纪委书记为正科级领导干部，同时分别设1名纪检专干和监察专干；撤销政法部门、教育局纪委（纪检组）和县直机关纪工委，由县纪委统一向15个党群部门派出1个纪工委，向32个政府部门派出2个纪检组（监察室）。

（二）主要成效

一是有效整合监督力量。改革后，县区纪委监察局派出机构从无到有，新增加161人，已到位156人，平均年龄为38.4岁；大学本科以上学历110人，占76.9%；有专业技术职称7人，占4.5%；少数民族干部53人，占33.9%。全市纪检监察干部实有560人，占全市公务员人数的5.03%，其中乡镇专职纪检监察干部达130人，占全市纪检监察干部的23.2%。基层纪检监察干部以片、组为单位，团结协作，优势互补，原体制的“分兵把守”变为“兵团作战”，“分散监督”变为“集中监督”，“松散型管理”变为“紧密型管理”，切实整合了力量，形成了监督的整体合力。

二是有效破解监督难题。改革后，派出机构由县区纪委监察局统一管理，变“双重管理”为“垂直管理”，改变了原体制中因派出派驻机构干部的人员编制、组织关系、工资福利等都在驻在单位，因而需慎看驻在单位领导的态度和脸色开展纪检监察工作等人为权重因素，把“同体监督”变为“异体监督”，实现了监督主体和决策主体、执行主体的分离，增强了纪检监察派出机构的独立性，初步形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，较好地解决了原体制中不敢监督、不能监督、不愿监督以及监督不力、监督不畅和监督偏软等问题。

三是有效拓宽监督范围。改革前，各县区纪委监察局一直没有实行向县直部门派出派驻纪检监察机构，导致出现很多单位或部门处于监督的盲点；乡镇纪委干部的人权、财权、事权都受乡镇党委政府的管辖，纪检干部往往处于被动工作、“见子打子”的状态，主动出击，因地制宜地实施监督的工作少，监督面过窄。改革后，县区纪委新成立了20个纪检组（监察室）、25个纪工委（监察分局），派出机构分别负责355个县区直部门、66个乡镇（街道办事处），联系11家省、市直管单位党员的监督和教育管理工作；县区各单位或部门党组织明确1名副职分管纪检监察工作、1名工作人员具体负责纪检监察相关业务工作；乡镇纪委调整了人员和工作重心，基本形成县区纪委管面，派出机构管片，各责任单位及乡镇纪委管点的纪检监察工作网络，较好地解决了原体制中监督面过窄、辐射面不宽、监督渠道不畅等问题。

四是有效提升监督质量。原体制中，各派出机构最多有2名干部，一部分乡镇纪委只有纪委书记一人，人员严重不足，装备差，专业水平低，科学有效的监督办法和措施少，导致开展纪检监察工作时方法不多、质量不高、效果不明显。改革后，派出机构实行统一办公、统一管理，乡镇纪委与片区纪工委协同配合，上下联系，大家在工作方法上相互交流，难点问题上互相探讨，重大决策上集体研究，极大地提升了派出机构干部的综合能力素质，较好地解决了原体制中派出派驻机构干部综合素质不够高、工作成效不够明显、监督质量不够高等问题。

五是有效推进反腐倡廉建设。改革后，乡镇纪委力量加强，地位提升，作用发挥明显。各派出机构经常召开所负责部门单位领导参加的座谈会、联席会，举办专题培训，开展警示教育，以党风廉政建设责任制为龙头，突出对“三重一大”集体决策情况的监督检查，既提高了各部门、各单位抓好党风廉政建设责任制的工作积极性，又增强了自觉接受监督的意识，党风廉政建设和反腐败斗争的领导体制和工作机制得到加强，整体推进反腐倡廉建设的力度不断加大。

二、当前还存在的困难和问题

如上所述，县乡纪委体制改革后，派出县区党政部门的纪工委（纪检组）实现了从无到有的历史性突破，监督的力量不断增强，监督的效果日益显现，但是，由于改革没有现成的经验或固定的模式可借鉴，各项工作都处于创新、实践和探索之中，在运行一段时间后，一些矛盾和问题就暴露出来。主要表现在两个方面：

（一）负责乡镇的纪工委改革后出现的新情况和新问题

一是工作关系不顺。在试行县乡结合、分片管理的做法中，乡镇纪委与县纪委之间多设了一个纪工委，管理层级增加，行政成本增大，极大地影响了工作效率；乡镇纪委与负责乡镇的纪工委职责划分不清，沟通联系不够，工作关系不顺，开展工作时极易出现“大家都管”或“大家都不管”，甚至有功就拦，有过则推的现象。

二是实际工作难度大。以新平、元江等山区县为例，乡镇较为偏僻和分散，乡镇之间的距离较远，负责乡镇的纪工委（监察分局）来回在几个乡镇开展工作，一方面是人员、时间和精力保证不了，另一方面是交通不便，纪工委对所负责的乡镇工作难于深入下去，掌握基层情况不深不透，有的一年下来到乡镇开展工作的次数屈指可数。同时，负责县（区）直党政部门的纪工委（纪检组）由于负责部门多，人员相对较少，力量分散，工作任务繁重，被动应付多，创新监督少。

三是乡镇纪委监督力量受到削弱。这一问题主要集中反映在撤销乡镇纪委的做法中。虽然红塔区纪委在撤销了乡镇纪委后，每个乡镇都明确由党委副书记分管，配有专职纪委委员，并成立了农村党风廉政建设的机构，片区纪工委采取了日常监督与重点巡查相结合的做法，对乡镇党政领导班子的监督比过去更加有力，科级领导干部主动接受监督的意识增强，但是，由于乡镇纪委撤销后，一方面，乡村干部对基层纪委组织的认识发生了变化，认为纪委委员与组织委员、宣传委员一样，忽视了纪委一套班子的地位，直接影响抓党风廉政建设的力度和效果；另一方面，负责乡镇的纪工委脱离了乡镇的工作环境，与乡镇、村组工作始终有一段距离，对一般党员干部思想状况和工作情况掌握了解不够，监督工作浮在面上，沉不下去，深不进去。同时，由于负责乡镇的纪工委身处中心城区，与群众距离相对较远，群众诉求渠道不畅，如对基层党员干部有信访举报或投诉，又不愿向当地党委政府反映时，不知该到哪里申诉。

（二）乡镇纪委在改革中仍未能解决的困难和问题

一是现行管理体制滞后导致监督不到位。根据党章规定，党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。但是，同是这样的管理体制，乡镇纪委与县级以上纪委相比有其特殊性，更具基层特点。县级以上纪委是常委会负责制，虽在同级党委领导下，但其履职有相对的独立性和自主权；而基层纪委除有委员会外，没有独立的领导班子，只有纪委书记一个人，纪检工作的独立性和自主性较弱；基层工作“上头千条线，下面一根针”的特殊性，决定了乡镇党委对全局工作包括纪检工作具体领导、直接领导多，有的甚至是事无巨细的领导。同时，乡镇纪委书记的工作、生活都在乡镇，亲情、友情千丝万缕，职能作用很难得到充分发挥，不论是对同级党委的监督也好，还是对基层党员干部的监督，极易形成虽赋有监督的权力，实践中却无法也无力监督，造成实际上监督权力弱化的情况。在权力失去监督后，有的乡镇党政班子成员特别是“一把手”以及站所、村组党员干部就会心存侥幸，甚至是胆大妄为，从而导致一些制度的执行落空，各种歪风邪气悄然而生，消极腐败行为滋生蔓延。

二是农村党风廉政建设任务越来越繁重。根据调研了解的情况，并结合市县（区）纪委监察局受理的来信来访情况看，近年来我市反映涉及农村党风廉政建设问题的信访举报呈不断攀升的势头，2006年以来，市纪委监察局每年收到涉及农村党风廉政建设问题的信访件占信访总量的20%以上，农村集体资金、资产、资源等管理混乱，党务、政务、村务、财务公开工作流于形式，基层党员干部作风漂浮，损害农民利益，挥霍公款，铺张浪费等违反廉洁自律的问题依然存在。基层党员干部违纪违法行为呈多发态势，近三年多来，全市共查处农村党员干部违纪违法案件109件，占查处总案件数的30.7%，特别是发生在建设工程、土地出让、矿产资源开发或转让等领域的贪污贿赂案件高达31件，占农村党员干部违纪违法案件总数的28.4%。

三是基层纪委力量与担负任务不相适应。与农村党风廉政建设严峻形势相对应的，是乡镇纪委编制不落实、人员少、力量不足的突出问题。第一，编制配备还不够合理。有的县区在机构改革“三定”方案时核定的编制过少，影响了正常工作的开展。全市乡镇纪委仅有专职纪检干部130人，与76575名的基层党员干部数相比，监督者与被监督者的比例高达1：589。特别是32个乡镇纪委没有专职纪检干部，其他设了的地方几乎都是身兼多职，兼而不专、兼而不管，导致地方纪检工作难以深入开展。第二，专职还不能够专用。目前纪委书记还兼管其他大量工作，95%以上的乡镇纪委书记至少兼管3项其他工作，多的达10项以上，很难保证纪检干部专岗专职，专人专用，“种了别人的田，荒了自己的地”的“抛荒”现象较为普遍。第三，工作环境和业务能力还不够理想。一部分乡镇纪委没有独立的办公室和基本的办公设备，纪检干部大多没有经过专业培训，业务能力较弱，有的连办案的基本知识和党风廉政建设的有关规定都不太熟悉。

四、进一步完善县乡纪检监察管理体制改革的建议

调研中，大家认为，只有从改革领导体制和工作机制入手，实现乡镇纪委全面统一领导，建立强有力的纪检组织，才能从根本上解决监督乏力的现状。这既是反腐倡廉建设的客观需要，更是全面贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力的必然选择。党的十七届三中全会对加强农村党风廉政建设工作提出了明确要求，十七届中央纪委三次全会要求要“创新基层纪委的领导体制和工作机制，整合基层监督资源······夯实反腐倡廉工作基础”，因此，我们建议在继续完善县级纪委管理体制改革的基础上，以落实《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》为契机，以科学发展观为指导，大力加强基层反腐倡廉建设，在全市范围内试行乡镇纪委书记统一管理体制，即乡镇纪委书记在县（区）纪委的直接领导下开展工作，纪委书记直接对县（区）纪委负责工作，同时，将目前负责乡镇的纪工委力量调整充实到负责县区党政部门的派出机构中，切实加强对县区党政部门的监督。

（一）创新体制机制，提高乡镇纪委的机构格局

乡镇纪委机构格局的提高，不仅有利于依靠群众巩固和发展全党动手反对和防止腐败的良好局面，更有利于提高乡镇纪委的权威性，充分发挥纪委的组织协调作用，更有力、更有效地根据同级党委和上级纪委关于反腐败工作的总体要求和部署，按照有关部门的职责进行任务分解，明确责任，提出要求，组织落实，形成反腐败合力，促进反腐败工作深入开展。因此，在保留对县区党政部门分块派出纪工委（监察分局）的同时，加强对乡镇纪委管理体制和工作机制的改革工作，把乡镇纪委的干部任免、人员编制和工资福利等全部收归县区纪委统一管理，即乡镇纪委书记在县区纪委的领导下开展工作，纪委书记由县区纪委提名，直接对县区纪委负责，其行政职级按班子正职职级配备，给予其更多的话语权，以提高他们的监督权力，解决基层纪检监察领导干部监督力量不够强、手段不够硬的问题。乡镇党委根据工作需要和按属地管理原则，对乡镇纪委履行同级领导权，减少乡镇纪检干部的思想压力。

（二）改善队伍结构，加强基层纪委组织建设

按照党章的要求配齐配强乡镇纪委班子，同时组建乡镇监察室和农村党风廉政建设工作办公室（简称农廉办）。每个乡镇纪委一般设委员3－5人，其中纪委书记1名（正科），监察室主任兼农廉办主任1名（副科），纪检监察专干1名，党员人员多、规模较大的乡镇可增设委员2名，增加专职干部1名，确保能够以主要精力从事纪检监察工作，配合乡镇党委抓好党风廉政建设。同时，积极推广华宁县盘溪镇、新平县桂山镇等一些地方在村级设立党风廉政监督员或纪检委员的成功经验，在村级建立纪检监察组织，形成县（区）、乡（镇）、村三级党风廉政监督网络。乡镇纪委书记、监察室主任、纪检监察专干的任用由县区纪委提出意见，注重选拔政治素质过硬、思想作风正派、能坚持原则并且有法律、财经、审计等专业特长的同志担任。对兼职的纪检委员，必须保证有一定时间和精力从事纪检工作，真正做到兼而干事、兼而管事。

（三）理顺工作关系，加强纪检监察干部能力建设

县区纪委要加强对乡镇纪委工作的指导和协调，逐步完善乡镇纪委的各项规章制度，制定出台统一管理情况下乡镇纪委规范化建设工作意见，从组织领导、职责权利、工作对象、工作范围、工作要求、自身建设等方面明确乡镇纪委履行的职能职责，帮助乡镇纪委建立一套较为成熟、系统、便利、实在、管用的工作制度，对乡镇纪委的干部学习培训、廉政教育、信访调查、查办案件、监督管理、工作纪律作出规定，使乡镇纪委开展工作有章可循。要加大纪检监察干部轮岗交流力度，合理设定轮岗交流年限，既可以在同级纪检监察机关之间进行横向交流，还可以在上下级机关之间进行纵向交流；不仅可以交流领导干部，也可以交流一般干部，要切实做到干部在某个岗位上工作满期后必须轮岗或交流。要建立纪检监察干部输出机制，利用换届、干部调整等时机，积极向党委和组织人事部门推荐干部，提出干部交流的意见和建议，不断向社会输出合格干部，形成纪检监察机关干部的有序流动，从而达到优化干部队伍的年龄结构，激发干部队伍活力的目的。要探索挂职锻炼新途径，在抓好系统内挂职锻炼的基础上，积极创造条件，合理安排优秀年轻干部到系统外进行挂职锻炼，既可以到经济发达地区锻炼管理能力，也可以到贫穷落后地区锻炼工作作风。要拓宽学习培训渠道，加大培训投入，提高培训质量，提高纪检监察干部整体素质。在对纪检监察干部进行常规业务轮训的同时，加大纪检监察干部的专业化培训力度，保证每个在职干部1-2年就能有一次业务培训的机会，既学业务，也学管理、金融、法律等综合知识，不断提高纪检监察干部的专业水平和综合素质。要按照中央纪委关于加强县级纪检监察机关建设的要求，科学设定纪检监察机关办公设备的达标要件，对办案场所、车辆、证据保全设备、行政经费等作出量化要求，统一设定纪检监察干部的补贴津贴和办案奖励机制，不断提高纪检监察干部的工作积极性。

（四）严格教育管理，加强纪检监察干部思想作风建设

一是加强党性教育，以深入开展学习实践科学发展观活动和“做党的忠诚卫士、当群众的贴心人”主题实践活动为契机，进一步加强党员干部思想作风建设，真正把“对党和国家无限忠诚、对腐败分子和消极腐败现象坚决斗争、对广大干部和群众关心爱护、对自己和亲属严格要求”以及“个人形象一面旗、工作热情一团火、谋事布局一盘棋”的要求转化为每位纪检监察干部的自觉追求和实际行动。二是抓好宗旨教育，使广大纪检监察干部牢固树立全心全意为人民服务的思想，做到想问题、办事情、作决策都以人民群众满意不满意、赞成不赞成、拥护不拥护、高兴不高兴为出发点。三是加强大局意识教育，使广大纪检监察干部自觉把反腐倡廉工作放在改革发展稳定的大局中去把握，善于用发展的眼光来谋划全局，审时度势，统筹推进，以更广阔的视野对反腐倡廉工作进行新的总结、新的思考。四是加强廉政教育，使纪检监察干部自觉抵制拜金主义、享乐主义和个人主义，在行动上坚决听从指挥，在工作中严格依纪依法，严守办案纪律、保密纪律，耐得往寂寞，守得往清贫，经得住诱惑，树立纪检监察干部实事求是、光明磊落，雷厉风行、言行一致，勇于创新、敢于斗争的良好形象。