富兰克林·罗斯福新政改革

富兰克林·罗斯福新政改革

黄安年

在美国现代史、美国经济发展史和20世纪世界现代史上，罗斯福新政是最具重大意义的历史事件,在某种意义上可以说,罗斯福新政改革挽救了美国的现代资本主义,并带来了当代资本主义的新发展,就本世纪的改革而言,罗斯福新政也是资本主义世界最为重要、最影响的一次改革。

一 罗斯福新政措施

1. 临危不惧,推行新政

1932年7月2日，纽约州长富兰克林·罗斯福在芝加哥民主党全国代表大会上,以坚忍不拔毅力扔掉双拐从轮椅上站立起来,接受了总统竞选候选人提名，并发表演说称：“如果竞选成功,我保证为美国人民施行新政。”这位自1921年8月起患小儿麻痹症下身完全瘫痪的政治家,给人们以誓死力挽狂澜,拯救濒于崩溃的资本国家的可敬可佩形象。

1932年11月，罗斯福以472张压倒多数的选举人票,战胜胡佛当选第32任美国总统。他在1933年3月4日的总统就职典礼上,号召美国人民战胜对经济大危机的恐惧心理说：“我们唯一值得恐惧的就是恐惧本身。”批评前领导“脱不开过时传统的窼臼”，宣布“我们首要任务是给人民工作”，“要把救济工作统一掌握起来。”“要求国会准许使用应付危机的唯一手段----向非常状况开战的广泛的行政权力。”

他依靠华莱士(农业部长)、伊克斯(内政部长)、珀金斯(劳工部长)、霍普金斯（商务部长）以及来自哈佛大学和哥伦亚大学教授莫利、特格韦尔、伯利等新政派智囊团精英人士，在实践中不断探索、不断修订政策，从1933年3月9日-6月16日间，通过国会和政府先后颁布了70多个新政立法和命令，史称《百日新政》。

罗斯福新政,一般指1933--1939年期间罗斯福政府所实行的经济和政治改革政策,罗斯福的对外政策并不包括在内。1933-1935年初为第一次新政，主要目的在于复兴和救济；1935-1939年为第二次新政，主要意图在改革。由于复兴(RECOVERY )、救济(,RELIEF )、改革(REFORM)三个英文字母开头都是R，所有人们称罗斯福新政为三R计划。在新政期间，总共颁布了700多项法令，涉及整顿财政金融、调整工业生产、节制农业发展、实行社会救济、举办公共工程、调整三权分立体制等六个方面。有人统计，在罗斯福新政任内所讨论的有关美国经济生活、社会问题,比以前历届总统所讨论的相关问题加在一起还要多。

2.大刀阔斧,整顿财政

第一，整顿银行。主要有其一,1933年3月9日,国会召开特别会议通过决议,四小时后总统签署命令,颁布《银行紧急法令》,授权总统全权整顿破产银行,由政府提供35亿美元贷款,帮助有信誉的银行复业,同时颁布《存款保险法》,稳定储户对银行的信心。在此前的3月5日,罗斯福下令禁止囤积黄金,3月6日总统颁布命令暂停银行活动进行整顿。3月12日罗斯福首次发表“炉边谈话”解释政府的改革银行政策。

其二,1933年6月16日, 政府颁布了《格拉斯—斯高特法》,即1933年银行法,迫使商业银行与投资银行脱钩。

其三,1933年5月27日, 政府颁布了《联邦证券法》，要求所有担保人和经纪人提供真实情报。

其四，1934年6月6日,政府颁布《证券交易法》，建立证券和兑换委员会，防止并惩处投机行为。

第二,统制货币。主要有其一，1933年4月22日,罗斯福颁布不准黄金出口令。5月又宣布减少美元含黄金成分50%，发行30亿美元的纸币。

其二,1933年6月5日,罗斯福签署命令，颁布《放弃金本位法令》。

其三，1934年1月31日,总统颁布《黄金储备法令》 宣布美元贬值，将美元稳定在35美元兑换一盎斯黄金(等于0.999512市两黄金,即1英两黄金),相当于1900年时黄金价值的59.06%,即美元贬值了41%。这一举措,加强了美国出口商品的竞争力。

其四，1934年6月19日,政府还颁布了《白银购买法》。

第三,改革银行体系。主要有其一，1934年2月2日, 成立进出口银行。

其二，1935年8月23日,联邦政府颁布了《银行法》，规定凡拥有百万美元以上资金的银行,都要参加联邦储备银行。

第四,改革税制。主要有其一，1933年3月22日, 颁布《啤酒税法》，征啤酒税。1933年12月5日，宪法第21条修正案批准，废除了1919年批准的第18条宪法修正案关于禁酒的规定。

其二，1935年6月, 罗斯福发表修改税制的特别咨文。其后，1935年8月30日,颁布《财产税法》、1936年6月22日, 1937年8月26日,1938年5月27日先后颁布新税法。

其三,1939年5月16日,实施食品税计划。

第五,实施公平竞争。主要有其一,1936年6月20日, 颁布联邦反对价格歧视法令,又称罗宾逊——怕特曼法。

其二,1937年8月18日,颁布密勒——泰丁斯法,规定零售商的公平交易法则。

3.全国工业复兴法和农业调整法,调整工业生产，节制农业发展

在调整工业生产方面

首先,最重要的是1933年6月16日,颁布《全国工业复兴法》,又称产业复兴法。据此, 在同年8月5日, 建立全国劳工局;据该法第2条,建立公共工程管理局。罗斯福称“这是美国国会制订的最重要、最具有深远意义的立法。”该法案宣称“旨在鼓励全国产业复兴，促进公平竞争，规定某些有益的公共工程的兴建。”该法案第三条规定了生产规模和价格，被称为“工业和平”的公平竞争法规。

第七条A款，则规定了劳工的基本权利。该法案第二章则详细规定了共用事业和建设计划。根据这一法案，建立了国家复兴管理局，由雇主、雇员和消费者共同监督和调节生产。参与该法规的企业标有蓝鹰记号。1935年5月27日,在谢克特家禽公司诉美国政府案中，全国工业复兴法被宣布违宪。

其次, 1935年7月5日，政府颁布了《全国劳资关系法》,即华格纳法。该法重申了全国工业复兴法中七条A款的重要内容，即雇员有组织集体谈判的权利；雇主应遵守最高工时，最低工资等雇佣条件；不得以是否参加工会作为限制受雇的条件。

第三,1938年6月25日，政府颁布了《公平劳动标准法》,即工资工时法，规定最低工资每小时40美分，最高工时每周40小时。在这以前的1936年6月30日,政府还颁布了《政府雇员工作法》。

第四, 规定其它管制工业立法主要有:1935年8月30日,颁布格菲——施奈德法案，据此,建立全国烟煤委员会。1938年4月26日,又颁布了《格菲—文森烟煤法》。1935年,颁布康纳利法, 规定石油运价。1935年,颁布酒精管制法。1935年8月28日,颁布《公用事业控股公司法》,即惠勒——雷伯恩法案等。

在节制农业发展方面

首先，最重要的是1933年5月12日颁布了农业调整法,该法宣称旨在“提高农村购买力以解救当前全国经济危机”，规定了保持农产品生产和消费之间的某种平衡的具体措施。根据法案成立了农业调整局，控制小麦、棉花、玉米、水稻、烟草、猪等农副产品的生产。剩余农副产品部分由政府收购，部分则销毁或暂存仓库。据此，1933年政府同各州农场主签订减少耕地面积的合同，1934年美国小麦和棉田面积各减少1 000万英亩，玉米播种面积减少900万英亩。凡拒绝执行签约的农场不得享受贷款和援助。

其后，推广到奶油、糖、亚麻等农产品。大量小麦、马铃薯、牛奶被销毁，猪、牛、羊等牲畜被屠宰。1936年1月6日，最高法院审理巴特勒诉美国政府案，宣布农业调整法违宪。

其次,加强土壤保护,主要有1935年4月27日,颁布> , 据此, 建立土壤保护署。1936年2月29日，颁布《土壤保持和国内分配法》，提倡土壤保护和科学耕作制度。

第三, 1938年2月16日,政府再次颁布《农业调整法》，规定丰年时由政府收购剩余农产品，歉收时由政府控制市场物价。

第四,其它农业调整和扶持措施,主要有：1933年6月16日,颁布农场信贷法,建立农场信贷管理署。

1934年2月23日,颁布公司贷款法。1933年10月18日,成立农产品贷款公司。

1934年1月30日,颁布《农场抵押再贷款法案》,建立联邦农场抵押公司。

1934年4月7日,颁布《琼斯—康纳利农场救济法》。

1934年4月21日,颁布《班克里德棉花控制法》。

1934年5月9日,颁布《琼斯—科斯蒂根食糖法》。

1934年6月颁布《克尔——史密斯法案》。

1934年6月28日,颁布《烟草控制法》。

1934年6月28日,颁布《联邦农场破产法》。

1935年8月30日,通过了《农场抵押延缓法》。

1937年7月22日,颁布《班克里德—琼斯农场租佃法》,建立农场保障署。

4.社会保障制度和田纳西工程

在实行社会救济和社会保障方面，首先,1933年3月31日,颁布了《民间护林保土队救济法》, 建立民间护林保土队。

其次,实施联邦紧急救济措施,主要有:1933年5月12日,颁布《联邦紧急救济法》 。1935年4年月8日,通过了《紧急救济拨款法》,实施以工代赈计划。1935年5月1日,根据《紧急救济拨款法》成立重新安置署。1935年6月7日,根据《紧急救济拨款法》建立全国资源委员会。1935年6月26日,根据《紧急救济拨款法》建立全国青年管理署。

这些救济措施,对于解救临时性困难起了重要作用。民间护林保土队先后雇用了275万青年，从事垦殖、建筑国有公园和森林。全国青年管理署,先后安排了75万中学生、大学生和研究生,受雇为打字员、实验员、图书管理员和家庭教师等。在霍普金斯任工程振兴局局长的1935-1941年间，共耗资113.65亿美元,用于公共建设、资源保护以及各种社团救济等。

第三, 建立社会保障机制。这是新政时期最具深远影响的社会立法。最重要的是1935年8月14日,罗斯福总统签署了国会通过了《社会保险法》,从而确立了美国现代社会保障制度。

第四,实施了保障住宅的立法措施,主要有1933年6月13日,颁布《农场主再贷款法》,建立农场主贷款公司。1937年9月1日,颁布《国有住宅法》，通称《瓦格纳—斯蒂高尔法》,建立美国住房署。据此许多城市居民可以租到房租低廉的住房。

第五,建立保障雇员权益的一些机构,主要有1933年6月6日,颁布全国雇员制度法,建立美国雇员署。1933年6月16日，颁布《紧急铁路运输法》等。

第六,建立民间救济工作管理机构,如1933年11月8日,建立民间工作管理署。1934年2月15日,颁布民间工作紧急救济法等。

第七,规定铁路职工福利保障,如1934年6月27日,颁布《铁路职工退休法》。1935年8月29日,颁布《瓦格纳—克罗塞铁路职工退休法》等。

第八,规定退伍军人福利保障。如1936年1月24日,颁布了《退伍军人补偿金调整法案》等。

在举办公共工程方面，首先,最重要的是1933年5月18日,颁布了《田纳西河流域管理法》,据此成立了田纳西河流域管理局。该法旨在“改进通航，并为田纳西河的洪水控制作准备；确保重新造林和合理使用田纳西河流域地区；保证该地区工农业的发展”等，这项计划已久的最大的综合工程，保护了3 000万英亩的农田，使整个流域居民平均收入提高了9倍。在罗斯福新政期间，还建成了胡佛水坝、密苏里河上的佩克堡水坝等。

其次,建立其它公共工程管理机构,主要有1935年5月11日,建立农村电力管理局 。1935年8月9日,颁布《机动运载工具法》等。

第三,其它水利工程主要有1936年6月22日,颁布《洪水控制法》。1939年8月2日,颁布《哈奇法》,扩大农田灌溉工程。

5.行政机构和司法制度的改革

首先,改革司法制度。1937年2月25日, 罗斯福提出增加最高法院法官的建议, 由9名增至15名。7月国会司法委员会提出反对改革的报告，认为“它违反历史上的一切先例”“破坏了宪法给予少数派的保障。”，拒绝批准罗斯福的建议。

其次,改革行政管理机构,主要有1938年6月16日,建立临时国民经济委员会。1938年7月4日,颁布《全国经济问题第一号》行政命令。1939年4月3日,颁布《政府机构改组法》。1939年9月8日,颁布第一号行政命令, 即8248号命令。这些举措使总统管理经济的权力得以扩大，并使总统制职权体制化，建立了包括白宫办公室、预算局在内总统办事机构和管理体系。

二 罗斯福新政的历史地位

罗斯福新政研究一直是美国和我国学术界的热点之一。 罗斯福新政的研究涉及评论标准,在我国一般有以下几种见解:

一是由党派之见和国家关系亲疏引起的不同评价,如中美统一战线时期、中美敌对关系时期、中美关系正常化到来之时，就存在不同评价;在美国民主党和共和党政府之间，对罗斯福的评价也截然不同。

二是由阶级性质的不同引起的相悖评论,即依是否有利于无产阶级或资产阶级、是否有利于无产阶级革命的发展和资本主义制度的巩固、是否有利于垄断资产阶级的右翼或资产阶级的自由派来肯定和否定。

三是由信奉的经济思想引起的不同评价：持自由竞争思想论者的评价和持国家干预思想的论者评价就大不相同;从胡佛自由放任哲学角度的评价和从凯恩斯经济学角度的评价截然不同。

四是由新政对大危机所起的作用引起的不同评价,这涉及新政作为一项政策能否解决大危机的所有矛盾这样的问题。五是由社会生产力的发展引起的不同评价,这里涉及是生产力发展的唯一标准，还是社会生产力和阶级利益的双重标准。

无疑社会生产力标准，应是衡量罗斯福新政是非的唯一标准。我们应当注意区别新政的阶级属性和历史作用的不同评价;区别根本标准和相关标准的评价;还要坚持实事求是的评价，而不能把舆论导向作为唯一的是非标准。具体说来应当强调：

1.新政是顺应历史潮流的产物

在到20世纪30年代的美国历史上，有过三次重大抉择,一次是独立战争,一次是美国内战,一次是1929-1933年大危机。面对大危机美国可供选择的道路，一是无产阶级革命，当时并不具备这一主观形势，美共党员不超过两万人，在工人中影响甚微，且力主跟着罗斯福的政策走，左右工运的劳联主张阶级合作，许多工人寄希望于以有作为的总统取代无作为的胡佛总统。二是让法西斯上台，当时虽面临现实威胁，但是广大人民和政界主流反对法西斯上台。三是维持胡佛“自由放任”政策现状，这是一条绝望之路，已为广大人民所否定。四是实行改革，以维护资本制度。显然在这种情况下，避免法西斯，防止共产主义，阻止危机

进一步恶化，采取维护资产阶级民主体制的积极改良措施，成为顺应历史发展潮流的必然产物。

2.新政是具有进步意义的改良和传统的继承与发展

新政的实施缓和了经济危机的严重恶果，和由此激化了的阶级矛盾，部分地改善了处于底层的的劳动人民的生活困境，使国民经济免于彻底崩溃，在一定程度上恢复和保护了社会生产力。美国工业生产指数1932年为58，1936年回升到121，工人失业数比1932年减少了一半，1937年的国民收入比1929年危机前还多46亿美元，工人阶级的社会生活状况有了较多的改善。新政的社会救济和公共工程使广大中层人收益。新政期间，新办的社会工程和福利事业在三万项以上，新建了10%的公路、35%医院、65%的学校，开辟240多万英亩国有林地、20万英亩的国有公园、7 700座桥梁、285座机场、24 000英里下水道、122 000栋公共建筑、664 000英里的公路。

新政的实施无疑改良而不是革命。问题不在于新政是改良还是革命，问题的关键在于如何评价新政的改良措施。马克思主义者并不笼统地反对改良，而是具体分析改良措施的历史条件及其所起的作用。在100年来的现代美国史上，并没有发生革命，但是改革调整不断，社会不断进步，经济不断发展。

新政改革从本质上说,是为巩固垄断资本统治而在生产关系和上层建筑领域实行的一种调整措施。在经济上，以国家干预经济的职能来调整垄断资本之间的相互关系，调整垄断资本和中小资产阶级之间及工农之间的相互关系。它既是对垄断资本的某些方面进行扶持或抑制，又对劳动人民作出必要的让步。在政治上，以缓和内部矛盾的某些措施来防范危机的蔓延，避免法西斯上台和无产阶级革命。新政的改良措施缓和了危机的恶果，避免走上了法西斯主义道路，初步恢复了国民经济实力，维护了资产阶级民主体制，为在第二次世界大战中发挥“民主国家兵工厂”的作用奠定了基础，所有这些表明这种改良具有进步意义。

新政是美国历史上进步主义传统的继续,从19世纪末20世纪初的进步主义运动、老罗斯福的“公平交易”和新国家主义改革、威尔逊的“新自由”改革到罗斯福新政，我们可以看到一条改革的线索。新政使《独立宣言》中的一切人生而平等的实惠得以扩大,使得较多的中下层"被遗忘的人",有机会被列入一切人的范围。有人说新政(NEW DEAL)一词，分别取自威尔逊新自由(NEW FREEDOM)和老罗斯福的公平交易(DEAL SQUARE)两词中的NEW和DEAL。

对于新政的民主精神,1945年4月14日的《新华日报》和《解放日报》分别发表社论称:“罗斯福忠实地继承了华盛顿、杰斐逊、林肯以来最优秀的民主传统，从他开始从政的时候起，一直就本着为人民服务，为人民争取自由的精神和一切反民主的敌人作了坚决而不倦的斗争。”“他用大无畏的精神推行新政，他用提高人民生活水平，扩大人民购买力的政策来代替了帝国主义式的对外经济掠夺，他渡过了危机，安定了国民生活，他也用这政策来代替快到来的反法西斯战争,创立了使美国成为全民主国家兵工厂的准备工作。”“罗氏在美国是一面民主的旗帜，是美国各阶层反法西斯、反人民民主合作的象征。”

新政为战后美国政府,特别是民主党政府的调整和改革措施提供了一种模式。杜鲁门的公平施政、肯尼迪的新边疆、约翰逊的伟大社会、卡特的反滞胀政策、克林顿的新民主党人政策，都宣称和罗斯福新政一脉相承；而艾森豪威尔的折衷主义政策、尼克松福特的新联邦主义政策、里根和布什的振兴经济政策，都在一定程度上打上了新政的烙印。

3.新政是国家垄断资本主义全面干预的尝试

新政的最大贡献是进行垄断资本主义的全面干预的尝试，开始了国家垄断资本主义的新时代，从而带来了战后美国资本主义的新发展。新政措施一反传统的自由放任政策，它的实践和凯恩斯主义强化国家干预经济的思想不谋而合。

实际上,新政措施是国家垄断资本主义的反危机政策，它用国家直接干预各个领域经济

事物的办法,来调整生产关系的某些环节，一方面扶植或抑制垄断资本主义的某些方面，另一方面则向工人和农民及其他阶层作出某些让步，提供就业和必要的社会生活保障,阻止危机的恶化和蔓延。新政是在大危机条件下强化国家干预，并在世界战争条件下继续强化国家的干预；战后为了防止危机，也为了保持繁荣，历届政府继续强化国家干预经济和社会生活的政策。这样，资本主义国家不仅依赖自由市场经济,这只看不见的手，而且依赖国家宏观和微观经济政策,这只看得见的手,来交替运行经济和社会发展机制，从而，使美国的资本主义走向更为成熟的发展阶段。

4.新政体现了资产阶级民主派的利益和反映了人民群众的要求。

新政代表了整个资产阶级的利益并着重体现了垄断资产阶级民主派的利益,但也在一定程度上反映了人民群众的要求。罗斯福自己坦言：“从来在美国没有另外一个人,比我对资本主义的制度的私人企业、私有财产和私人利润有着更坚强的信仰”“当这个私人利润和自由企业的制度面临毁灭边沿的时候，是这个政府挽救了它。”有人否定资产阶级代表人物中存在开明派人士，把罗斯福新政和希特勒法西斯专政相混同，等量齐观，各打50大板,这是与事实有悖的，绝不是马克思主义的态度。

在四次总统竞选中，拥护罗斯福的多数是南部白人、城市工人、移民、农民、黑人、广大处于下层的“被遗忘的人”。罗斯福任内,先后举行了998次记者招待会和“炉边谈话”，他和各阶层的人士都保持较为广泛的联系。由于他颇得民心，有人认为在美国历史上他的地位,应和林肯、华盛顿齐名。纽约有一所小学举行民意测验，结果显示，罗斯福最受欢迎，上帝其次，但得票远不如他。

当罗斯福在1945年4月12日突然去世时，在全美国和世界反法西斯国家中引起了巨大的悲哀，显示了罗斯福在美国人民和世界人民中的崇高威望。连大林也称：“在现在资本主义世界的一切首脑中间，罗斯福是一位最有才干的人物。”那种认为在统治阶级代表人物和人民群众之间，不可能有着共同利益的观点显然是站不住的。可以毫不夸张地说，罗斯福是开创当代资本主义新局面的第一人。