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排污“费’’改“税＂

难在何处９．

口孙丽芬／文

排污费改税是社会发展的趋势，但目前我国条件尚不成熟。我国尚处于工业化的中期阶段，经济增长方式粗放、企业总体技术含量低、治理污染能力有限、排污收费制度仍需完善、建立完整环境税收体系难度还很大等，均表明我国排污费改税目前不宜全面展开ｏ

—Ｈ卜污费是指向环境排放污染物或超

居世界后列，属中下等收入国家；另一方面，我国东、中、西部发展很不平衡，地区经济差异较大；再则，我国尚处于工业化的中期阶段，经济增长方式长期粗放，企业总体技术含量低，治理污染能力有限。因此，若开征环境税，建立的税负、税制结构必须与我国现有发展阶段相适应，必须考虑地区差异，不能照搬照抄西方国家比较成熟的环境税收体系，否则，过重的、不合理的环境税负将对企业造成沉重负担，影响我国企业的竞争力。

不可否认，与环境税相比，排污收费制度仍有其可取之处，例如征收对象明确，资金使用方向明确，专项资金集中使用有利于提升企业治污的积极性和社会进行环境综合整治等。

卅Ｆ过规定的标准排放污染物的排污

者，依照国家法律和有关规定按标准缴纳的费用，缴纳的排污费用于环境综合治理。环境税是为了保护生态环境，筹集生态环境保护资金而对特定的自然人和法人所征收的一类税，具

——排污收费制度已建成较

为完善的体系

排污收费制度在我国经过多年的实施，已形成了较为完备的体系。从１９７８年原国务院环境保护小组在其所做的《环境保护工作汇报要点》中，第一次提出实行“排放污染物收费制度”的设想到现在的《排污费征收使

有一定的目的性和工具性。环境税可

分为狭义的环境税和广义的环境税。狭义的环境税仅指排污税，包括废水污染税、垃圾税、二氧化碳税等；广义的环境税（即环境税体系）包括消费税、资源税、排污税和准环境税。

从国外成功的排污税（狭义的环境税）和我国已有的资源税、消费税来看，排污税比排污费具有更宽的课征范围，更广泛的影响力，更高的透明度，更强的法制性，更严格的执法程序和更强的调节功能，排污费费改税是必然趋势，但结合中国目前的形势，排污费费改税全面展开为时过早，条件尚不成熟。

——排污收费制度的作用

排污收费制度作为我国的一项重要环境管理制度，实施二十多年来，在促进企业污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护能力建设和严格环境监察执法等方面都起到了十分重要的作用，促进了经济效益、社会效益和环境效益的统一。虽然在实际操作中存在着主要污染物收费标准偏低、征收范围较窄、不能足额征收、征收刚性不足、部分地区有截留、挪用、挤占排污费专项资金等问题，但

用管理条例》（国务院令第３６９号）、

《排污费征收标准管理办法》（第３１

号令）、《排污费资金收缴使用管理办法》（第１７号令）、《关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知》（财综１２００３１３８号）和《排污费征收工作稽查办法》（第４２号令），以及各省、自治区也根据国家的条例、办法制定了相应的实施细则，可以说在我国已经建立了相对较为完善的排污收费制度体系。排污费仍有发展的空间，也是国家税费体系的重要补充。经济合

我国排污收费制度现状

我国是发展中国家，一方面，虽经济总量名列世界前列，但人均收入

作与发展组织（ＯＥＣＤ）国家环境税费历史也表明，环境收费依然有其存在的价值。

主体是指参加环境税收法律关系，享有国家税收征管权力和履行国家税收征管职能，依法对纳税主体进行税收征收管理的国家机关，税务机关是最重要的、专门的税收征管机关。但目前甚至短期内，税收机关不具备开征环境税的技术力量和必须的设备配置。同时由于环境税的征税范围比较广泛，征税客体比较复杂，从易于控制税源和便于征收管理的角度考虑，不同时段、不同地域，对污染税的纳税环节和纳税主体需要做出不同的选择。

环境核算的建立。环境税的基本原则是“污染者负担”、

“受益者付

正相关的基础上，但事实往往是产量高的企业不一定污染物排放量大，还

与企业的能耗结构、工艺水平、管理水平、治污水平有关；若以污染物的排放量为税基，从理论上讲，公平合理，企业排多少污就征多少税，但污染物排放量的测定核算并不容易，而准确测定污染源、核算污染物量是以排污量为税基的前提条件。税率，是应纳税额与计税依据之间的数量关系或者比率，应根据造成环境污染的边际社会损害和削减污染的边际成本确定，从量计征或从价计征；由于我国复杂的经济、人文地理环境，各地的气候条件、经济发展水平的不同导致了同等的环境污染负荷造成的边际社会损害程度差异很大，因此不宜在全国实行单一的税率，而应根据每一种污染物对不同地区环境污染的边际影响程度设计差别税率。

纳税环节的确定。纳税环节是指税法上规定的课税对象从生产到消费的流转过程中应当缴纳税款的环节。纳税环节选择的原则应是全面、合理、公平、明确、集中。在生产投入过程中，如果排放污染物的污染源比较确定和固定，进行征收排污税具有合理性，但存在着征税机构与排污者之间信息不对称的问题，消除此信息不对称，需增加相应的实施成本；如果排放污染物的污染源分散且众多，且能够确定污染物和产品消费之间存在直接联系的，则在消费环节纳税会更有效，但存在着课税对象广泛、合理制定价格机制的问题；在产品流通分配过程，为防止产生终端的污染规避缴税，在生产及流通分配链的较晚阶段进行课税比较科学，但存在着从价计征或从量计征的选择问题。

——已有税收体系的不完善

我国目前尚没有独立的环境税，涉及环境保护的税收也只有资源税、消费税。资源税存在着以下问题：税种性质定位不符，以调节因资源条件差异而形成的级差收入为主，而非“普遍征收为主、级差调节为辅”，未充分考虑节约资源和减少污染；计税依据不科学，以销售量或自用量作为计税依据，而非开采量，造成了令人堪忧的环境污染；税率税额偏低，未通过规范的市场价格规律得到比较真实、客观的体现；课税范围较窄，仅局限于矿藏品，水资源等短缺的非矿藏品资源尚没有征税。消费税存在着电池、一次性塑料袋、不可回收的包装材料以及会对臭氧层产生破坏的氟利昂产品（电冰箱、空调）等征税空白的缺陷。在征管方面，存在着征税环境不优化、征管力度不够大、征税体系不健全及各地存在不同程度欠税的问题。因此，在此背景下，强制征收排污税未必能起到理想的效果。

费”和“使用者付费”，虽然界定谁是受益者和污染者、收益额度较为容易，但量化环境容量、环境污染程度等并非易事，需要科学的、有效的基础数据对环境进行核算。核定标准的环境价格，是有效解决环境税征税对象和税收负担的前提条件，但我国的环境核算、排污权有偿交易试点才刚刚开始起步，所需要的微观层面的数据难以获得，很多只能依赖宏观上的环境核算数据。

税目、税基和税率的确定。税目是课税的对象，反映具体的征税范围，代表征税的广度，根据污染者付费的原则和税收的公平性，凡直接向环境排放污染物的行为都应纳入征税范围；但我周目前缺乏这一税种的具体制度设计和征税经验，在开征环境税的初期，征税范围又不能太广，必须循序渐进。税基是指税法中规定的据以计算各种应征税款的依据或标准，排污税的税基在选择上存在一定的难度，若以企业的产量为税基，必须建立在企业污染物排放量与产量成

排污费费改税体系

建设的难度

——建立完整的环境税收体

系并非一蹴而就

环境税不是建立一两个税种而已。而是由多个税种组成的一个特殊的税收体系。国外环境税收的征收历程表明，成功的环境税需要有一套完成的税收体系，需要有个过渡期做好环境核算、合理确定税目和税率、优化征收方式、增强全民纳税意识等一系列配套工作。

・征纳主体的界定。环境税的征收

征收方式的制定。税收征管是税值观、道德观和消费观，逐渐将环保不同；监测法测定末端污染物的排放收制度的重要内容，税收征管工作的理念融入增值税、消费税、资源税、浓度和排放量，相对较为公正，但监成败直接影响到整个税收制度的有效所得税，自觉成为绿色企业和绿色家督性监测数据仍被指责具有“指定时性。由于环境具有“地方公共物品”庭的生产者和消费者。

间、指定地点”的“双指”特性，某的特性，在明确由中央政府统一立——排污费费改税的技术瓶颈

一时间的监测数据不代表持续的水法、地方税务部门征收、中央和地方排污费改为税收，从理论上看具平；目前大力倡导的在线实时监测数政府之间按资金比例进行分配的基础有一定可行性，但实际操作难度很据，也面临着数据有效性和合法性的上，如何充分发挥环保部门掌握环保大。排污费征收的技术性很强，关争议。

技术和税务机关征收网点众多的优键是排污量的核算。目前，排污量因此，针对存在的问题，环保部势，如何制定两者之间联系与协调的的核算方法主要有监测法（包括手门在排污量减排核算时，往往是几相关办法值得探讨。

工监测法和实时监测法）、物料衡种方法共同应用，相互佐证。如，税收政策的减免。环境税的开算法、系数法。环保部门经过多年的石灰石一石膏法电厂脱硫的二氧化硫征，需要制定一系列税收调节措施，发展，培养了大批的专业技术人员亲（ＳＯ：）排放量的核算，方法一：根据通过对低能耗无污染的生产和消费行临现场，对企业排放的各种污染物进锅炉运行负荷、发电煤耗、供热煤耗为给予税收减免、对不同污染危险等行分析和计量。但对排污量的核算仍折算耗煤量，再根据煤的含硫率得出级的企业实行差别税率、对环保设备存在争议，物料衡算法需对企业的生理论ｓ０：的产生量，根据石灰石浆液密达一定比例的抵扣增值税进项税和加产工艺、原辅材料、污染治理水平、度推算出石灰石流量、用量，计算出速折旧、对绿色环保工程的投资提供环境管理水平等全面了解的基础上才理论ＳＯ：的去除量，从而得出理论ＳＯ：投资税减免、对生产或使用替代资源能实施；系数法相对而言较为容易，的排放量；方法二：根据在线ＣＥＭＳ系的企业给予一定的所得税优惠等倾斜产排污系数代表了行业的平均水平，统进出ｏｓ０２排放数据，计算出脱硫效

政策。以鼓励社会资金流向生态环境但也因各排污企业的实际情况不同而

率和ｓｏ：的排放量；方法三：调用脱硫

保护，鼓励环境友好型企业积极开发、采用治污、节能的新技术和新方法，提高资源的综合利用率，提升全社会可持续发展的能力。

全民纳税意识的增强。环境税影响着企业和消费者方方面面的利益，是一个循序渐进的过程，需要开展全方位、多层次的广泛宣传，需要好的策略减缓环境税的冲击，给企业以调整时间，投资污染减排技术，进行清洁生产；给消费者以适应时

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排污收费制度是我国的一硬重要环境管理捌度。ｌ王亚京摄ｌ

间，树立正确的环境价

ＤＣＳ系统，查看脱硫塔ＰＨ值、增压风机电流、氧化风机电流、浆液循环泵电流、进出口浓度，分析趋势曲线。通过上述三种方法的相互印证，合理计算出该电厂的ｓｏ：排放量。

此外，进行污染因子的监测，从现场采样、实验室分析、数据审核、数据质控到最终报告发放，需要大量的环保技术人员以及一定的时间过程。而我国现行的“纳税人自主申报、税务机关重点稽查”的税收征管模式，并不能适应这种需要，导致排污企业容易为逃避税收而瞒报、少报污染物排放量，而税务机关事后稽查又很难取得可靠的凭据，从而形成大量的税收漏洞，给税法的规范性、严肃性造成负面影响。

体制的调整，非常复杂而敏感。一方面，环境税的征收，必将增加企业的成本，必须准确处理好与当前增值税、消费税、资源税、关税以及所得税等的关系，兼顾整体税负，增强纳税人的接纳程度；另一方面，排污费费改税与地方政府收支规范密切相关，同时也涉及到中央与地方分配关系的进一步调整，因此必须考虑与财政体制改革相结合，当前的资源税也只是属于国家和地方共享税，虽自然资料属于国家所有；再则，从公平角度看，还要协调和权衡有关收益与成本在不同利益集团、不同区域之间以及代际之间的分配问题，否则将增加税收管理难度，影响税收的效率与公平；此外，环境税收政策的单独应用，不足以解决错综复杂的环境问题，它必将与排污费等经济手段互相取长补短，共同发挥作用。因此，在促进环境保护和资源节约方面，当前重点是完善现行税制并制定一些有针对性的

税收政策，如适当扩大消费税、资源税的征税范围，调整税额税率，改变计征办法等，促进资源的永续利用和环境的可持续发展。

费改税后对现有环保执法

的不利影响

排污费费改税后，一方面，放弃现有排污收费体系，将造成大量人力、物力资源的浪费；另一方面，排污收费作为环保部门加强对排污单位监管的有效手段之一，改税后将减少环保部门与排污企业的联系，削弱环保部门的威慑力量；再则，在目前尚未有效解决许多地方财政经费不足、环保部门资金缺乏问题的前提下，环保部门的建设和正常运作将比较困难，尤其在当前环境形势日益严峻的背景下，环保部门的应急预警能力建设将受到严重影响，不利于环境基础能力的建设。

排污费费改税，是市场经济体制发展的必然趋势。但从我国目前仍是发展中国家的国情、排污收费制

度仍存在发展的空间、建立完整环境税收体系的难度、费改税后对现有环保执法能力建设的不利影响等四个方面考虑，排污费费改税目前条件尚不成熟。不宜全面展开。目前可取的办法是在现行的税收管理体系中，融入环境保护思想；在现有的排收费制度基础上，提高征收标准，扩大收费范围，完善资金使用管理制度。一

正确处理环境税与其他税费制度关系

开征环境税，不仅涉及到我国现行税收制度和企业整体税负的调整，也涉及到各地区经济利益和整个财政

作者单位：江阴市环

排污费费敢袋．是市场经济体制发晨的必然趋势。

境保护局

排污"费"改"税"难在何处?

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

孙丽芬

江阴市环境保护局环境经济

ENVIRONMENTAL ECONOMY2009(9)

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