法院执行改革的下一步:建立单独的执行队伍

来源/最高人民法院  作者/胡夏冰，原本标题“如何建立单独的法院执行队伍”

在规定时间内实现基本解决执行难的既定目标，我们亟待建立正规化、专业化、职业化的法院执行工作队伍。只有建立职责清晰、运行规范、管理科学的执行队伍，才能为破解执行难问题奠定坚强的组织基础。

周强院长在今年召开的十二届全国人大四次会议上，代表最高人民法院作出要“用两到三年时间基本解决执行难问题”的庄严承诺，由此吹响了坚决打赢基本解决执行难这场硬仗的号令。为了从根本上解决执行难这一长期困扰我们的司法难题，在规定时间内实现基本解决执行难的既定目标，我们亟待建立正规化、专业化、职业化的法院执行工作队伍。只有建立职责清晰、运行规范、管理科学的执行队伍，才能为破解执行难问题奠定坚强的组织基础。目前法院人员分类管理改革正在如火如荼地进行，我们应当充分利用这一难得的有利时机，建立和形成一支单独职务序列的法院执行队伍，为顺利解决执行难问题提供可靠的组织保障。

建立单独的法院执行队伍是法律规范的明确要求。我国法律规定，执行员是独立于法院其他工作群体、履行特定职责的法院专职人员。法院组织法规定，地方各级人民法院设执行员，并且执行员和书记员、司法警察一起作为法院的其他人员，同法院审判人员并列。按照法官法的规定，执行员、书记员、司法行政人员是独立于法官队伍之外的专门人员。我国民事诉讼法也规定，法院执行工作由执行员进行；执行措施应当由执行员负责具体实施，一方当事人拒绝履行生效民事判决、裁定的，审判员可以移送执行员执行；执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。可以看出，我国法律不仅规定法院执行工作由执行员负责，而且要求执行员队伍应当实行与法官等法院其他工作人员独立的职务序列。

建立单独的法院执行队伍是司法改革的现实需要。十八届三中、四中全会明确提出，要“完善司法人员分类管理制度”“实行审判权和执行权相分离的体制改革”。实行审判权和执行权相互分离体制，实际上就是要求法院审判和执行工作在人员、机构和职能等方面相互独立、互不隶属。也就是说，案件的审判权由法官行使，执行权由执行员行使；法院审判庭负责案件的审判任务，执行机构负责执行生效裁判；从事案件审判工作的部门不得执行案件，执行案件的机构不得审理和裁判案件。法官和执行员是两支相互独立、彼此并列的法院队伍，它们不能相互混淆、职能交错。可见，建立独立的法院执行队伍是中央司法改革的基本要求。

建立单独的法院执行队伍是破解执行难的有效措施。造成执行难问题的原因是多方面的，其中一个重要原因就是缺乏相对独立的法院执行队伍。从法院队伍的现状来看，有的法院由审判人员从事案件执行工作；有的执行人员没有经过专业训练，不具备执行业务技能；有的执行人员没有正式编制，属于临时聘用人员。就整体而言，我国法院还没有形成正规化、专业化、职业化的执行队伍。虽然我们不能说，建立独立的执行队伍就一定能够解决执行难问题，但可以肯定的是，没有正规化、专业化、职业化的执行队伍，就会严重影响和制约执行难问题的解决。从这个意义上讲，建立相对独立的法院执行队伍，是解决执行难问题的重要基础和根本途径。

建立单独的法院执行队伍是国际社会的通行规则。由专门机构和专业人员负责案件执行工作，是世界各国的普遍做法。许多国家都建立了独立于法官的专门执行队伍，专职从事法院裁判的执行业务。以德国为例，德国法院民事执行事务由执行员负责，执行员按照规定的条件和程序产生，同法官具有平等的法律地位。执行员的主要职责是实施具体的执行行为，如扣押不动产、冻结账户等。但是，在执行过程中如果发生争议，如执行异议，以及对执行对象的人身和财产权利进行限制或者剥夺时，如发出搜查令、逮捕令等，必须由执行法官作出裁定。简言之，执行裁决权由法官负责，执行实施权由执行员负责。虽然各国司法制度和执行体制各不相同，但是，在法官负责裁判案件、执行员负责案件执行实施这一点上，可以说世界各国奉行的规则基本上是相通的。

为了彻底解决执行难问题，必须建造正规化、专业化、职业化的法院执行队伍。具体说来，可以考虑从以下方面着手：

规定执行员的选任制度。法院执行员是不同于法官职业的专门法院队伍。案件的裁判和执行是两种不同的职业活动，需要具备不同的专业知识和业务技能，执行员在选任条件和程序方面应当有别于法官的选任。目前我国执行员的选任条件和程序还没有形成定型的、成熟的具体规范。笔者认为，担任法院执行员，除应当具有良好的政治素质和良好的品行外，还应当具备一定的法律专业知识。同时，建立全国统一的执行员资格考试制度。全国执行员资格考试不同于全国司法职业考试，担任执行员应通过全国执行员资格考试，取得执行员资格证书。另外，拟任执行员还应当接受业务培训，经培训合格，可以正式被任命为法院执行员。严格执行员的任职条件和程序，主要是为了保证执行员具有满足法院执行工作需要的专业能力和业务素质。

明确执行员的工作职责。法院执行员不是法官，法官行使审判权，执行员行使执行权。执行员的工作职责是由执行权的性质决定的。执行权从根本上看是一种行政权。执行员的基本职责就是保证法院生效裁判得到强制执行。根据我国法院组织法的规定，法院执行员负责办理民事案件判决和裁定的执行事项，以及刑事案件判决、裁定中关于财产部分的执行事项。在案件执行过程中，如果需要对执行对象的人身权利或者财产权利作出处理决定，如采取查封、扣押、冻结或者搜查、拘留、逮捕措施等，应当由法官作出命令。执行员得到法官的命令后，才能实施具体的执行措施。执行程序中发生的异议或者重大争议，属于审判权的范畴，应当由法官进行处理和决定。执行员行使的执行实施权，而不是执行裁决权。

规范执行员的管理机制。由于执行权是行政权，执行体制是一种行政性体制；同时，执行工作将效率价值放在优先位置，因此，上下级法院执行工作应当采取统一管理、统一指挥模式，对执行员可以实行垂直性管理体制。具体说来，就是要建立单独职务序列的法院执行员队伍，执行员既独立于审判人员，也独立于司法警察和书记员等法院其他工作员；执行员依法独立履行强制执行实施权，强制执行生效裁判文书确定的内容；各级法院建立相对独立的执行机构，执行机构既独立于审判部门，也独立于法院司法行政部门；上下级法院执行人员是领导和被领导的关系，下级执行机构应当服从上级执行机构的指挥。执行裁决权可以由现有的审判机构的法官分别行使，也可以在执行机构之外设置执行审判机构，由执行审判机构的法官集中行使执行裁决权，从而实现审判权与执行权在法院内部的相对分离。（胡夏冰）

（最高人民法院执行局葛洪涛博士为本文写作提供了相关资料）

来源：人民法院报