是否应该将教师纳入公务员系列

摘 要

近年来，由于国家人事制度的改革，教师的法律地位发生了重大的变革。教师法律身份归属的明确化，对于教师权利的保障和教师职责的履行具有重要的现实意义。文章通过对应尽快明确中小学教师的公务员身份的探讨，得出将中小学教师纳入公务员有利于提高教师的素质，有利于使其社会地位和工资、福利待遇得到保障，从而有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍，促进我国基础教育事业的发展。通过对中小学教师成为国家公务员的必要性的探讨。得出教师属于公务员身份，对教师实行轮换制就可依法进行管理，师资配置这一难题便可迎刃而解。通过对中小学教师成为国家教育公务员的可行性的探讨，得出对教师的某些权利进行适当的限制，从而相对缩小教师个人的权利空间以避免某些情况发生。

2010年的一项社会调查中显示，支持教师应当纳入公务员系统的比例高67%，这充分显示了广大民众对教师身份的认可，对其公务员化的期待。2012年09月国务院：保证教师工资不低于公务员水平。我国将依法保证教师平均工资水平不低于或高于国家公务员平均工资水平。 只有真正的付出行动，才能从根本上改变教师的待遇弱势和权利贫困，吸引更多优秀人才像报考公务员那样参与教师职位的角逐，才能让尊师爱生的传统美德在全国城乡蔚然成风。

关键字：教育改革；教师纳入公务员；义务教育

近年来，由于国家人事制度的改革，教师的法律地位发生了重大的变革。李晓强在《教学与管理》2006年第2期撰文指出，中小学教师承担普及义务教育的工作，是依法履行公职的专业人员。而现行相关法律只承认其为“履行教育教学职责的专业人员”，却并不认可其实际上的公务员身份。中小学教师职业实际上的公务员性质与法律规定上的非公务员性，导致中小学教师成为了身份不明的职业群体。身份不明直接影响教师权利和义务的履行，比如教师工资被拖欠，教师被随意解聘等。因此教师法律身份归属的明确化，对于教师权利的保障和教师职责的履行具有重要的现实意义。

一、应尽快明确中小学教师的公务员身份

（1）从教师的职业特点以及义务教育的特殊性质来看，中小学教师应该具有崇高的社会地位，享有较高的社会待遇。如果将广大中小学教师作为一般雇佣者来定位，则教师的专业性及其社会地位无法得到应有的保障。公务员的工资较稳定，保障机制较好。因此，将中小学教师定位为公务员，有利于使其社会地位和工资、福利待遇得到保障，也有利于其工资待遇的稳步增长，从而有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍，促进我国基础教育事业的发展。

（2）将中小学教师纳入公务员系列，则教师所在的学校、教育行政部门不能随意解聘教师，有利于保障教师的合法权益。这样教师就可以全身心的投入到教学工作中，为教育事业的发展贡献自己的力量。

（3）公务员的工作和待遇受到严格的社会监督，如此定位，有利于加强对教师的监督和管理，提高教师素质。

（4）从国外发达国家的经验来看，公立义务教育阶段的教师大多数属于国家公务员行政管理系统中，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。英、美两国公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员，由公立学校的责任团体采取雇佣合同的形式与教师签订工作协议，教师的雇佣和解雇佣不适用于一般的劳工关系法。显然，由于各国把义务教育看做是国家兴办的公共事业，中小学教师受国家委托执行国家意志，按国家的教育计划和培养目标教育下一代，执行的是国家公务，因此，很多国家都把中小学教师定位为公务员或公务

员雇员。由于各国法律传统和政治体制的不同，对于教师法律身份的规定各有不同。大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家的教师与政府构成的则是具有某种程度雇佣法律关系性质的法律关系。但这些国家都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。

二、中小学教师成为国家公务员的必要性

公立学校教师，特别是公立义务教育学校的教师，其职业性质应当是公务员，即国家行政公务员、军事公务员和教育公务员三类中的教育公务员。它是构成现代国家社会公共事务及其管理的三大支柱之一。应该明确公立学校教师职业的公务员性质，并在《教师法》等法律中予以明确规定。

（1）义务教育的特点要求教师成为国家公务员。义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育。义务教育是国家的一项公益性事业，而教师是实施这项事业的专业人员，对他们的管理自然应该纳入国家公务员管理的范畴。

（2）教师的职业职能要求教师成为公务员。教师的职业职能不同一般的事业单位及企业人员，它具有较强公共性。《教师法》第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”《教育法》第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”《义务教育法》第29条规定：“教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其它侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益等。”由此可见，教师教育教学是一种为公共服务的公共(益)性行为，是国家教育权利的具体化，具有为国家和社会负责的公共职责，其职务的公共属性并不亚于普通公务员。因此，如把教师纳入国家公务员，有利于对教师提出更高的职业规范。

（3）教师的权益保障要求把教师纳入公务员体系。由于教师法律身份的现实不确定性，在实践过程中不能很好地保障教师的合法权益。如有的地方政府拖欠教师工

资十几年至今，严重侵害了教师的合法权益，却没有得到相应的法律救济。由于缺乏比较有效的保障机制来维护其合法权益，中小学教师无论是工资还是医疗、住房等福利待遇远远不如国家公务员，已严重影响广大中小学教师工作安全感和积极性，同时也不利于吸收优秀人才加盟教师队伍。因此，把公立中小学教师定位为国家教育公务员，有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍，促进我国基础教育事业的发展。

（4）义务教育的均衡发展要求教师成为公务员。新的《义务教育法》第32条规定：“县级以上人民政府应当加强教师培养工作，采取措施发展教师教育，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动加强对薄弱学校的建设。”在具体实践中也是这样操作的，部分县级教育行政部门在执行该法第32条第2款的过程中，就选择了通过行政手段对县级行政区域内的师资进行配置，以达到本行政区域内地区之间、学校之间的师资平衡的目的。但教师如属于普通劳动者，与其所在学校签订的是劳动合同，那么政府要强制实行均衡配置师资力量就有一定的困难。如果教师与学校或教育行政部门签订的是行政合同，学校或教育行政部门可以以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，而非以民事法人的身份，由此而以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，从而享有行政优益权。因此，教师属于公务员身份，对教师实行轮换制就可依法进行管理，师资配置这一难题便可迎刃而解。

三、中小学教师成为国家教育公务员的可行性

（1）教育公务员，可称为广义上的公务员，指兼具特殊的劳动者(专业技术人员)和特殊的公务员(属于非强力公务员)双重身份，履行的是国家公职。 把教师纳入教育公务员队伍，他们和教育行政部门之间就构成了特别的权利关系，教育人事立法可依据公共利益或公共福利优先的原则，对教师的某些权利进行适当的限制，从而相对缩小教师个人的权利空间以避免某些情况发生。

（2）义务教育是国家一项公益事业，教师承担的教育责任是一种国家责任，教师聘任制是一种具有公法性质的契约关系，中小学教师的工作体现出明显的公务性，聘任制下教师仍隶属于国家公职人员系列。

中小学校是一种国家机构，是行政机关的附属物。国家包揽了从举办到管理的一系列权力，学校的办学权力非常有限。从聘用教师的角度来说，《中共中央、国务院关于深化教育体制改革，全面推进素质教育的决定》中明确指出，中小学根据学校编制聘用教师，可面向社会公开招聘，经县以上教育行政部门审批。当前我国的公立学校仍然是国家全额拨款的事业单位，学校行使的是国家教育权，虽然不同于普通的行政权利，但仍属于国家公权的范围，它不享有完全权力能力和行为能力。因此学校与教师之间的关系仍带有行政法律关系的特点，尽管按平等协商原则订立和履行聘任合同，但校方在维护公共利益的前提下，仍具有对合同权力的单方处置权。

四、中小学教师成为国家公务员的发展现状

（1）如图1，2010年的一项社会调查中显示，支持教师应当纳入公务员系统的比例高达67%，这充分显示了广大民众对教师身份的认可，对其公务员化的期待。

图1 调查结果

（2）2012年09月，国务院：保证教师工资不低于公务员水平。据新华社电 中国政府网近日公布了国务院关于规范农村义务教育学校布局调整的意见、关于加强教

师队伍建设的意见和关于深入推进义务教育均衡发展的意见。我国将依法保证教师

平均工资水平不低于或高于国家公务员平均工资水平。国务院关于加强教师队伍建设的意见指出，依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高，保障教师工资按时足额发放。对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策。推进非义务教育教师绩效工资实施工作。按照事业单位改革的总体部署，推进教师养老保障制度改革。要把教师队伍建设情况作为各地区各有关部门政绩考核、各级各类学校办学水平评估的重要内容。

五、小结 将中小学教师纳入公务员系列，是教师真正的获得权力，才能改变教师的待遇弱势和权利贫困，吸引更多优秀人才像报考公务员那样参与教师职位的角逐；才能如温家宝总理所愿，“吸引全社会最优秀的人来当老师”，真正造就一大批“一辈子献身教育、学为人师、行为世范、让学生永久铭记”的教师和教育家，“让尊师爱生的传统美德在全国城乡蔚然成风”。

参考文献：

[1]林清 华.观点教育2006.福建:福建人民出版社，2007 .

[2]教育发展研究部.中国教育热点问题.安徽:安徽教育出版社,2005.

[3] http://news.qq.com/zt/2009/standpoint/teachers.htm