在全市深化土地使用制度改革和加快小城镇建设工作会议上的讲话

　　今年以来,市委、市政府把搞好城市经营,加快城乡建设,作为促进和带动整个经济和社会事业发展的大事,摆上了重要议事日程。最近,国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》,省政府也下发了《关于加强和改进小城镇建设用地管理的通知》,要求深化土地使用制度改革,加强和改进小城镇建设用地管理,做活经营城市的文章。今天这次会议,主题就是按照中央和省的这些精神,研究如何加强土地管理,搞好房产、地产市场整顿和规范村民建房秩序,推动城市和小城镇的建设和发展,加快城市化进程。
　　
　　为了开好这次会议,前段市人大、市政府的有关领导同志会同市建委、规划国土局、房管局等有关部门的负责同志,分别就改革土地使用制度、用地管理、村民建房、城镇住房管理等,进行了深入细致的调查研究,酝酿形成了一些意见,并取得了市委主要负责同志的同意。下面,我根据这些意见,讲四个方面的问题。
　　
　　一、正确分析矛盾和问题,充分认识深化土地使用制度改革和加强村镇建设特别是小城镇建设的重要性、必要性
　　
　　近年来,全市各级各部门紧紧围绕国民经济和社会发展的大局,积极探索推进土地使用制度改革和加快村镇建设特别是小城镇建设的新路子,取得了一定成效。土地管理和村镇建设管理得到进一步加强,逐步纳入了依法管理的轨道;保持了耕地总量动态平衡,并保证了各项建设的用地需求,推动了城市和小城镇建设的更快发展。但是,我们也必须清醒地看到,我市的土地管理工作和村镇建设工作还存在一些突出的矛盾和问题,与经济和社会的发展要求很不适应。一是规划龙头意识不强。对城镇建设总体规划和土地利用总体规划的实施把关不严,管理不到位;个别镇、街道和部门、单位不执行规划、破坏规划的现象还比较严重,乱批乱建的现象在个别地方表现得十分突出。有的镇至今还没有一个像样的小城镇建设总体规划,严重影响了小城镇建设总体水平的提高。二是土地使用制度改革步伐不快,效果不理想。特别是运用市场机制配置土地资源的文章还没有真正做活、做好,没有形成真正意义上的土地市场。据了解,市规划国土局公开组织拍卖的土地只有一宗,且至今无人问津。三是土地和建设市场管理不到位,存在较大漏洞。特别是土地和建设市场上存在的私下交易、违法交易、黑市交易、炒卖地皮等问题,以及以旧村改造为由擅自进行房地产开发的问题,没有得到有效控制,扰乱了土地市场和建设市场的正常秩序,造成土地收益和建设规费大量流失。四是村民建房秩序混乱。个别镇(街道)在这方面的管理近乎失控,建设不按规划、未批先建、私自抢建、乱搭乱建、建了新房不拆旧房现象严重,非法占用大量耕地,形成“空心村”,而且助长了农村的无政府主义和歪风邪气。据有关部门统计,如果“空心村”全部得到治理,可腾出土地近5万亩,这是一个非常可观的数字。刚才发言的兴安街道高家埠村共有237户,有131户存在不同程度的建房问题。当然,现在这些问题已经解决了,这很好。但从中可以看出,我们在管理上的问题是何等严重。另外,还有个别镇政府(街办)、部门失职渎职、不作为的问题,等等。这些问题,已经制约和阻碍了经济的发展和城市及小城镇建设的步伐。对此,我们必须有一个清醒而深刻的认识。
　　
　　深化土地使用制度改革,加快城市和村镇建设特别是小城镇建设管理,要求我们不仅要有责任感,更要有使命感和紧迫感。土地在城市和小城镇建设诸要素中占第一位,是城市和小城镇最大的存量资产,也是政府的最大财富。深化土地使用制度改革,加快村镇建设特别是小城镇建设,对于改善对外形象,促进农业集约化经营,带动城镇经济的升级,培育新的经济增长点,推动经济和社会事业全面发展,将会产生积极而深远的影响。同时,做好二者的有机结合,则是我们做好下步工作的关键所在。
　　
　　(一)深化土地使用制度改革,推动城镇建设,是新形势下发展经济和社会事业的迫切需要。首先,深化土地使用制度改革,是落实“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”基本国策的重要体现。要合理利用土地,除了依靠行政、经济、法律手段加强管理外,最重要的一条就是要深化土地使用制度改革,建立和完善使用土地的新机制,培育完善规范的土地市场,利用市场机制和经济杠杆来调节用地行为,提高土地利用率。其次,深化土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的内在要求。土地是一种特殊的商品和重要的生产要素,培育和完善这一要素市场,推进土地使用制度改革,是建立社会主义市场经济体制的重要内容和基本要求。可以说,没有土地市场的发育完善,我们的社会主义市场经济体系就不是一个完整的市场体系;没有土地使用制度的改革,我们的经济体制改革就不是一个完整的改革。再次,深化土地使用制度改革,是加快城市化进程的客观要求。土地是城市建设、经济发展和社会进步的重要载体。加快城市化进程,必然要求调整城镇经济结构、加快城镇基础设施建设、改善城镇环境、提升城镇综合服务功能。原有的土地使用制度已远远不能适应新形势发展的要求,客观上迫切需要全面进行制度改革,运用市场机制和经济手段,合理调整用地布局,优化用地结构,实现土地使用上的经济节约、功能上的配置合理、产出上的效益最佳。
　　
　　(二)盘活城镇土地资产,是搞好城镇经营,加快城镇发展的迫切需要。一方面,我们搞城镇建设,需要大量的资金,仅靠各级的财政投入是不现实的。目前,我市的市、镇两级财政状况还比较困难,城镇建设资金一直面临较大缺口。有些好的城镇建设项目,就是因为资金问题而一拖再拖。而推行土地使用制度改革,搞好土地资产经营,能够给财政收入带来较大增加,特别是能极大地缓解城镇基础设施建设的资金压力。根据土地法及有关的法律法规,城镇土地必须由政府垄断经营,土地收益必须依法收归政府所有。市政府这次部署推进土地使用制度改革,主题非常鲜明,就是要通过深化土地使用制度改革,盘活城镇土地资产,把应归政府所有的土地收益全部收到政府手中,取之于城,用之于城,为城镇建设积累更多资金,达到经营城市、建设城市的目的。另一方面,搞好土地使用制度改革,能够从根本上解决严格用地管理与城镇建设合理的用地需求之间的矛盾,既做到对土地的严格管理,又能积极保障建设和发展需要,使城镇建设驶入良性循环发展的快车道。
　　
　　(三)规范村镇建设管理,搞好小城镇建设,是加快全市城市化进程的迫切需要。我市确定,要在20XX年基本实现现代化,使我市的社会生产力有一个大的发展,社会文明程度有一个大的进步,人民生活水平有一个大的提高。但我市是一个农业大市,目前城市化水平仅为37%。要实现既定的宏伟规划和发展目标,必须以城市化进程的加速、城市化水平的提高来支撑。而小城镇作为农村经济和社会发展的有效载体,在我市城市化进程中发挥着举足轻重的作用。只有小城镇具有一定的规模,功能配套完善了,才能吸引广大农村剩余劳动力向小城镇转移,从而全面提高我市的城市化水平。但要保持小城镇的健康快速发展,必须以规范有序的村镇建设秩序和政府对村镇建设的有效管理来保证。因此,我们必须从发展经济和社会事业的大局,来认识加强村镇建设管理,搞好村镇特别是小城镇建设的重要性,防止村镇建设无序开发,破坏耕地,纠正个别地方出现的无政府状态,将其纳入规范化管理的轨道,求得城市化水平的全面提升。
　　
　　以上讲的这些道理,已被外地的先进经验所证明,基本的结论是:深化土地使用制度改革,推动城市和小城镇建设和发展,是一条切实可行的好路子。近几年,南方一些城市在土地使用制度改革方面起步早、力度大,而且取得了显著的成绩。深圳市近五年的城市基础设施投资达412亿元,其中有250亿元来自土地收入。广州、珠海每年土地收入也在20亿元左右。在这些地方,土地部门被誉为第二“财政”,城镇建设基本形成了“投入-回收-再投入-再回收”的良性循环。我省的青岛、济南、泰安等城市的土地使用制度改革在近几年步子迈得比较大,成效明显,土地收益都在亿元以上。最近我到龙口和莱州去参观考察,也深刻地意识到了这个问题。莱州开发建设教育路小区,就给政府带来了丰厚的土地开发和房地产税收收入。他们所拍卖的两块繁华地段的土地,一块一亩达到了260万元,一块一亩达到了500多万元。这些先进城市的经验告诉我们,深化土地使用制度改革,是推动我市城市建设和小城镇建设的有效途径。
　　
　　二、以深化土地使用制度改革为总抓手,全面加强城镇规划、建设和管理工作
　　
　　根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》和省、市政府的要求,以及我市建设发展的需要,当前和今后一个时期,我市土地使用制度改革和城镇建设管理工作总的指导思想是:围绕搞好经营城镇,以深化土地使用制度改革为突破口,搞活房产地产两个市场,盘活城镇土地资源。同时,大力加强对城镇规划建设的管理,推动城市和小城镇建设的持续快速发展。
　　
　　(一)深化土地使用制度改革,实现城镇土地生产要素的优化配置。土地使用制度改革涉及的范围很广。根据我市的实际情况,这次深化土地使用制度改革应主要抓好以下三点:
　　
　　一是建立土地储备制度,实现政府对土地一级市场的高度垄断。土地储备制度,是政府依照法定程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过征用、收回、收购、置换等方式取得的土地进行前期开发,并予以储存,以供应和调控城镇各类建设用地需求的一种经营性管理制度。从目前实践情况看,土地储备是实现政府对土地一级市场高度垄断的重要手段,是政府管理土地资产、增加土地收益的有效途径。为此,市政府决定成立市土地管理领导小组和市土地储备中心。市土地管理领导小组作为市政府土地资产管理的决策机构,主要负责研究确定年度土地收购、储备、出让计划,决定土地收购、储备、招标、拍卖中的重大事项,监控国有土地资产的运作,等等。市土地储备中心作为营运层次,受市政府委托,在市土地管理领导小组的领导下,具体实施城市规划区内土地的收购、储备、出让等工作,实行一个“口子”收购储备土地、供应土地。今后凡市区内需盘活、调整的国有土地和新增用地,要一律纳入政府土地储备。市土地储备中心首先要把城镇闲置、低效利用的土地,破产、倒闭企业原划拨土地,以及城市规划近期建设用地依法进行收购储备,先行搞好前期开发后,再投向市场,提高土地附加值,实现土地收益的最大化。
　　
　　二是改革供地方式,全面推行土地有偿使用。这是新《土地管理法》的要求,也是土地使用制度改革的重要内容。从外地和我市的实践看,推行土地有偿使用,就是将传统的计划经济体制下土地使用无偿、无限期、无流动的“三无”状况改变为有偿、有限期、有流动的“三有”土地使用制度。今后新占建设用地,除按法律规定可实行划拨供地的项目外,其他建设用地一律以出让、租赁、作价出资(入股)等形式实行有偿使用。出让形式实行招标、拍卖、协议相结合,以最大限度地提高土地资产收益。当前,要在搞好增量建设用地有偿使用的同时,把土地使用制度改革的重点放在存量建设用地的有偿使用上。对企业使用的原有划拨土地,要结合企业产权制度改革,因企制宜,采取多种方式灵活进行处置。对有偿还能力的企业,鼓励其一次性交纳土地出让金,获得一定年限的国有土地使用权;对承受能力差的企业,可将土地从国有(集体)资产中剥离出来,办理土地租赁手续,收取年租金;对企业无力经营使用的土地,政府可以依法收回,重新调整使用。严禁原划拨土地使用者与房地产开发商联建联营。确需开发的地块,要纳入土地储备库,实行招标、拍卖方式出让土地使用权。今后市区建设要做到“三个不批”:在控制范围内,不再批建加油站;不再批建部门、企业、村庄宿舍楼建设;重要路段、繁华路段不再批建零星建筑。为政府垄断土地一级市场创造必要条件。
　　
　　三是建立和完善土地市场,依法规范土地交易行为。在政府垄断土地一级市场的基础上,放开土地二级、三级市场,是推进土地使用制度改革、实行土地有偿使用制度的客观需要,也是保证国有土地资产收益、优化土地资源配置、制止土地投机、进一步加强土地交易管理的有效措施。为此,主管部门要尽快建立土地有形市场,规范土地交易行为。凡土地使用权的出让、转让、出租、抵押的报批,土地权属变更登记、地价评估、代征地产交易税、地产信息咨询等,都要由土地行政主管部门统一办理。严禁土地使用权私下“非法”转让、租赁、抵押。要不断规范地产市场管理,严禁炒买炒卖“地皮”等土地非法交易。以出让方式取得的国有土地使用权,未按法律规定期限和条件进行开发利用的,其土地使用权不得转让;非法转让的,要依法收回,并没收其非法所得。要加强对土地二级市场发生的土地使用权转移的登记和变更登记的审查、监督,做到交易一次、登记一次,以维护交易双方的合法权益,维护土地市场的正常秩序。
　　
　　为加强土地市场管理,规范土地使用权招标、拍卖行为,根据《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《安丘市土地储备实施办法》、《安丘市国有土地使用权招标拍卖管理办法》等有关规定,土地招标、拍卖活动属政府行为,必须在土地管理部门的组织下依法进行。其他任何组织和单位均无权组织和从事土地招标拍卖活动。否则,按非法买卖土地论处,并坚决予以查处。
　　
　　(二)加强小城镇规划建设管理,促进小城镇健康发展。发展小城镇、推进城市化和城乡一体化进程是加快经济和社会发展的一个大战略,必须坚持不懈地抓下去。一是抓规划编制。搞好规划编制与管理,是建设和发展小城镇的前提和保障。行政区划调整的镇要结合乡镇撤并和调整,认真修订和完善小城镇总体规划和土地利用总体规划,进一步优化小城镇布局结构,合理确定小城镇人口与用地发展规模。同时,要搞好镇域规划,合理安排区域性基础设施和公共服务设施建设,完善城镇功能,实现城乡互补、资源共享、设施共建、环境共保、协调发展。要适应小城镇加快发展的要求,搞好工业园区、住宅小区、各类市场区及公共设施的详细规划编制。到20XX年,全市小城镇详细规划覆盖率要达到100%。另外,还要搞好小城镇重要地段特别是建筑群和标志性建筑物的规划设计,提高小城镇的档次和品位。
　　
　　三、下大力气搞好两项检查整顿,把土地有偿使用和村民建房管理纳入法制化轨道
　　
　　当前,要集中力量,集中时间,采取过硬措施,扎扎实实地搞好土地管理秩序、村民建房秩序的检查和清理整顿。并以此为基础,建立起规范完善的土地有偿使用制度和良好的村镇建设秩序。《关于开展土地使用情况检查,对行政划拨土地使用权实行有偿使用制度的实施方案》和《关于整顿和规范村民建房秩序的实施方案》讨论稿已印发给大家,请大家提出意见,修改后下发执行。下面,我提几点具体要求。
　　
　　(一)关于土地管理秩序治理整顿工作。基本目标是,通过治理整顿,在我市建立起规范完善的土地市场管理体系。实施过程中要做到“四个保证”:一是保证检查清理后的所有土地使用行为符合法律法规的要求;二是保证土地资产收益应收尽收;三是保证实现政府对土地一级市场的高度垄断和对土地资产的有效管理;四是保证建设用地的有效供给,满足城镇建设用地的合理需求。同时,要注意做到“三个不能影响”。一是不能影响招商引资。深化土地使用制度改革,只能促进和加快招商引资,决不能影响和制约招商引资。对招商引资项目用地,要继续执行市政府《关于进一步鼓励外商投资的暂行规定》中的各项优惠政策。二是不能影响企业的改革改制。对改制企业要通过深化土地使用制度改革,在依法评估的基础上,采取更为合理和更加灵活的处置方式,帮助企业盘活土地资产,为企业改革发展创造条件。三是不能影响市区的旧村改造。加快市区旧村改造步伐,改善居民居住条件,是城市发展的一个重要方面。要妥善处理好政府与市区居民集体的利益关系,促进市区旧村改造工作的顺利进行。同时,在城区范围内进行旧村改造,必须按城市居住小区的标准编制改造规划,合理确定村民住宅和出售住宅的比例,并按这个比例交纳土地有偿使用费。
　　
　　(二)关于村民建房清理整顿工作。要依法规范村民建房秩序,从根本上杜绝未批先建、乱搭乱建、建新不拆旧等违法违规行为,使全市村民建房走上规范、有序、健康发展的轨道。清理整顿过程中,因为对象的不同,要注意把握好三个原则:一是依法处理的原则,所有违法违规建设项目的清理查处,必须依据国家的有关法律法规来进行;二是公平、公正、公开的原则;三是实事求是,分类处理的原则。同时,要做好宣传发动和思想教育工作,确保不出任何问题。
　　
　　(三)开展这两项活动要把握好三个环节,确保取得实效。一是抓好自查自纠。这两项清理整顿工作涉及面广,工作量大,情况比较复杂。市政府不可能组织工作组深入到每一个单位、每一个村,逐一进行检查纠正。因此,各镇(街道)、村、部门和单位一定要从大局出发,按照市里的规定和要求,自觉主动地检查纠正在土地使用和村民建房方面存在的问题。对自查并自纠的问题,市里将本着自纠从宽的原则,从轻处理。二是抓好集中整治。自查自纠结束后,市里将分别组织有关部门,对这两项检查整治工作中发现的问题进行集中整治,集中查处一批拒不执行土地市场管理和村镇建设法律法规的典型案件,既处理事,也处理人,以确保对土地违法行为和建设违法行为的打击力度和效果,全面纠正存在的问题。三是搞好验收总结。两项清理整顿工作基本结束时,市政府将组织有关部门对这两项工作进行全面检查验收,并将结果进行通报,好的予以表扬,差的通报批评,并限期改正。在时间要求上,村民建房清理整顿要在秋种前结束,以免影响生产;土地管理检查整顿要在年底前基本结束。
　　
　　四、切实加强对深化土地使用制度改革和清理整顿村民建房工作的领导
　　
　　土地使用制度改革和清理整顿村民建房工作面广量大、任务艰巨,事关全市经济和社会发展的大局。各级各部门必须高度重视,强化领导,精心组织,加强协调,确保两项工作的健康顺利进行。
　　
　　一是要加大领导力度。政府是推进土地使用制度改革和搞好村民建房管理的主体。为切实加强领导,市里成立深化土地使用制度改革和清理整顿村民建房工作领导小组,分别在市规划国土局和市建委下设办公室,具体负责两项活动的组织、协调、检查、验收等工作。各镇、街道、各部门、各单位更要高度重视,集中力量,抓紧抓好。工作中,要制订切实可行的实施方案,精心筹划,精心组织,精心指导。对一些重大问题、突出矛盾要及时研究,正确决策,认真解决。要抓重点、抓关键,以思想解放拓宽工作思路,以重点突破带动和促进整个工作的开展。要注意学习和借鉴外地先进经验和成功做法,自觉运用市场经济的观点、改革的方法,积极探索适合当地实际、特色突出的新路子,并注重做好总结完善和提高推广工作。要进一步转变工作作风,改进工作方法,注重工作实效,狠抓工作落实,力求取得大的成效。
　　
　　二是要坚持依法行政。深化土地使用制度改革和清理整顿村民建房,离不开法律的规范和保障。各镇、街道、各部门、各单位的领导同志和工作人员都要自觉做到学法、懂法、守法,坚持依法行政、依法管理、依法办事,杜绝以言代法、以权代法。要认真贯彻落实《土地管理法》和《村镇建设管理条例》,加强土地执法监察队伍建设,继续实行行政执法责任制和错案责任追究制,提高行政执法水平。
　　
　　三是要形成工作合力。各部门各单位要牢固树立大局观念,积极主动地履行好各自的职责,齐心协力,共同做好这两项工作。规划国土和建设部门要发挥业务主管部门的职能作用,进一步加强自身建设,全面提高队伍素质、政策水平和业务能力,主动与有关部门和单位多协商、多通气,搞好工作协调和服务。法院、公安、司法及其他各有关部门也都要立足本职,从有利于工作大局出发,以对党和人民事业高度负责的精神,积极参与,密切配合,切实把工作做好。新闻部门要采取灵活多样的形式,大力宣传深化土地使用制度改革和清理整顿村民建房秩序的重大意义、政策措施和相关法律法规,为广大群众解疑释惑,真正使这两项工作家喻户晓,增强全社会理解、支持和参与的自觉性和积极性。