我国公共部门绩效评估问题探究

　　绩效是一个内涵了多维要素的系统结构，通常包括经济，即要求组织以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务效率。公共部门绩效管理通常是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，为获得公共产出最大化的过程。绩效评估是一种正式的员工评估制度，是绩效管理中一个重要的环节，它是通过系统的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作成果，绩效评估执行的效果直接影响了绩效管理的成效。公平、反应性、责任成为绩效评估的主流要素。

　　一、我国公共部门绩效评估的可行性

　　我国目前的条件已经使绩效评估具有可行性。主要是：第一，我国民主化进程取得重大进步，公共部门改革的深入进行为绩效评估的实施提供了基本的政治环境；第二，我们有西方各国逐渐成熟的公共部门绩效评估理论和实践的经验可借鉴；第三，现代信息技术、分析技术、预测技术的发展为公共部门绩效评估提供了技术支持。第四，开展绩效评估的社会环境正在形成。

　　二、我国公共部门绩效评估的现状

　　（一）存在问题

　　1.绩效评估工作基本上处于地方政府自发状态，没有统一规划

　　没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，绩效评估的随意性很大；缺乏统一的领导机构和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较评估。缺乏相应法律和制度作保障，缺乏激励机制和长效机制，实践中存在盲目性。

　　2.绩效评估的理论研究与实践脱节都照搬西方，效果不好

　　照搬西方管理模式虽然取得了一些成效，但也有很多问题。因为在西方，与绩效管理相关的政治制度和体制在已经非常健全和完善，而我国显然还不够。而我国历来“人治”的色彩浓厚，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的绩效管理，而现代绩效管理理念难以深入人心。

　　3.公共部门绩效评估机制不合理、体系不健全

　　绩效指标体系不全面，偏重于经济指标；绩效评价主体单一，社会公众的参与度低；评估程序不规范，评估技术相对落后。

　　4.理论引导力度不够，对政府部门绩效评估缺乏深入研究，目标界定不清，评估标准比较单一，评估结果缺乏实质性应用。有的领导干部对绩效评估认识不到位，对绩效评估重视不够，甚至有抵触情绪，致使绩效评估工作停滞不前。

　　（二）原因分析

　　1.政治体制不健全导致绩效评估不到

位

　　在我国传统政治体制模式中，是领导偏好来决定绩效目标。领导关注什么，就考核什么，领导不关注就不考核或少考核。领导变，绩效考核也变。

　　以“各个击破”方式来设定绩效目标。即不同时期设定不同的中心任务，集中所有的力量来保障中心任务的完成。反映在绩效管理中，为完成一个绩效管理的指标，而淡化其他指标。其优点在于解决了突出问题，缺点在于不突出的问题被淡化，一些处于苗头阶段的轻度问题可能演化为严重的问题，成为下一个“各个击破”型绩效管理中心任务，形成恶性循环。

　　以政绩工程为核心来设定绩效指标。这表现为绩效管理中注重短期的、可显现工作成绩的内容，忽视有利于长期发展。组织的短期业绩得到彰显，可持续发展能力受到削弱。

　　2.绩效评价的公民导向不够

　　政府绩效管理同企业的绩效管理一样，是一项以顾客为导向的管理活动。目前，我国公共部门绩效管理的公民导向还仅仅停留在表面，与我国政治民主化的要求相差甚远。一是绩效管理指标设计时根本没有考虑公民这一维度。二是在政府不对社会公布自己的信息和对绩效考核关注的民意调查。三是行政部门自己花钱请一个第三方对公民的满意度进行调查，调查结果一般都很理想，但不真实。

　　3.我国绩效管理与评估理论研究不发达，技术应用不成熟。

　　绩效管理是一项技术含量较高的工作，需要运用专业管理知识进行系统、深层次的分析。随意地、想当然地设置指标因素会带来一系列的问题。

　　（1）指标设定过程缺乏环境变量的思考。如果不考虑环境因素，简单地用同一指标来同其他地区进行一样的评价，就明显有失公平，影响这些地区和人员的工作积极性。

　　（2）指标设定过程忽略指标内在本质的探究。绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在信息与内在本质。如群众通过上访反映自己的情况，要求问题得到解决，这本身是对党和政府信任的表现。因此，将群众上访作为负面差错率考核指标本身就是不对的，这就忽略了指标内在本质的探究。

　　（3）缺乏定量的绩效评估方法。这是由于绩效评估人员的素质相对不高和公共部门的绩效评估的定量化难把握着两个因素构成的。

　　4绩效管理被用为政治手段，绩效管理中存在利益博弈

　　现实实践中，管理者常常使绩效管理沦落为控制下级的手段，成为使下级难受和不愿意接受的东西。从我国公共部门绩效管理的实践来看，一是绩效目标设计缺乏广泛参与，二是绩效管理过程

缺乏预警，三是绩效结果缺乏沟通，四是绩效管理缺乏配套激励。

　　另外，评估各方对评估的目的、评估的导向性问题在认识上有偏差，评者大多居高临下，被评者多处于被动局面。而且评估结果是否公布、公布范围及是否与奖惩挂钩等等这些问题与评估目的没有很好地结合。评估因信息不对称导致参与评估者之间存在利益博弈。自评和他评之间也存在弄虚作假行为。

　　三、对策及建议

　　1.建立科学的绩效评估体系，实现绩效评估的长效化

　　绩效评估是一项系统工程。要使绩效评估形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系。这一体系既要关注政府绩效的总体部署、战略目标和规划，又要选择适当的绩效评估模式，体现分部门、分地区的特点。绩效评估体系具体应包括：评估指标体系、评估方式体系、评估程序体系、评估组织体系、评估制度体系、评估信息系统等。政府绩效评估体系的设计从长远看应致力于建立一套开放性和竞争性的公共资源配置机制，通过有效的绩效信息的提供，引导公共资源的有效配置和合理流动，从预算的高度约束和提高公共财政资源的配置效率和利用效率，推动公共管理型和服务型政府的建设进程。

　　2.树立良好的公共部门绩效管理的价值取向。价值取向的选择，是进行绩效管理的前提。在中国社会转型、体制转轨和制度建设这一特殊的历史时期，在公共部门中推行绩效管理就必须考虑将"3E+2"（分别是经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effect）、公平性和回应性）作为持续、长久的目标。在当前特别要强调公共部门在提供公共产品和公共服务上的公平性和适合公众需求的回应性。同时，要把这些目标进一步地落实到构建和谐社会中来。

　　3.从我国国情出发，进行绩效评估的试点建设

　　我国政府开展绩效评估必须立足国情，深入研究，渐进推行。要根据我国政府管理的历史传统、实际能力和制度环境等实际情况，提出政府绩效评估稳妥可行的实施方案，选择恰当的评估范围，在充分论证和试点的基础上，分步骤、有重点地实施。在制定绩效指标体系时，要按照政府的职能进行分类设计，经济发展与社会管理并重，管制职能与服务职能兼顾，近期要突出寓管理于服务之中，远期侧重服务职能；坚持定量指标与定性指标并注重定量指标，做到切实可行。

　　4.进一步完善相关的立法保障，完善公共部门绩效管理的配套设施，培育高素质的绩效测评人员，考核情况公开，减少内部博弈损耗，创造良好的绩效考核环境。

　　四、绩效评估未来趋势走向

　　1.评估的维度和指标趋向科学。绩效标准是绩效管理的核心。公共部门绩效评估应该包括经济、效率和效益和质量四个维度

　　2.绩效评估趋于法制化、规范化和综合化。现代社会的规范化发展要求公共部门绩效评估考核应规范化和法制化。同时，当代公共管理综合性的发展趋势也要求，只有汇集管理学、经济学、数学、统计学、系统工程和计算机软件开发等相关领域知识，集中攻关，才能保证绩效评估体系的科学、完整、规范，才能确保绩效评估取得圆满成功。

　　3.绩效评估中外部吸纳公众参与，内部建立一种员工与组织共同发展的评估模式。以后会建立一个完善的政府信息管理系统，扩大绩效评估的主体，让广大的人民加入到绩效管理当中，提高绩效管理的效率。绩效评估不仅是对个人的评估，也是对组织的评估，因此，会建立一种员工与组织共同发展的评估模式，在个人成长、组织发展、人民利益之间找到一个契合点，在科学进行绩效评估的同时，促进员工与组织的共同发展。

　　4.趋向个性化，即评估依据不同工作的特征来设置考核指标。不同的工作要求也不一样，因此应根据不同的工作性质，设置不同的考核指标，即个性化的考核体系建将会出现。在评估考核指标选择上一般应把握好以下关系：①内部指标和外部指标相结合；②数量指标与质量指标相结合；③肯定性指标与否定性指标相结合；④技术性指标与民主性指标相结合；⑤支出指标与回收指标相结合；⑥客观指标与主观指标相结合；⑦工作指标与业绩指标相结合；⑧行政成本指标与业务成本指标相结合；⑨个体指标与团体指标相结合。

　　5.趋向结果和质量导向

　　新公共管理运动在很大程度上表现为追求服务质量的运动。这里所说的质量，主要是通过调动所有人员的潜力，以最低的成本满足顾客的要求。这不仅表现为绩效评估考核中质量标准的增加，而且表现为全面质量管理、持续性质量改进在公共部门倍受青睐。

　　五、小结

　　公共部门绩效评估作为一种系统的、综合的公共部门再造措施，要对公共部门公共管理与社会环境之间的相互渗透进行重新思考。正确认识这一点，对我国营造有效推进公共部门绩效评估并发挥其作用的社会环境，有着十分重要的现实意义。公共部门绩效评估作为现代科学管理方法它的实施效果和发展前景，无疑会受到各种因素的影响，包括公众的综合素质与能力的影响。随着我国经济的发展和公民意识的觉醒，我国公共部门的绩效评估以后肯定会越来越科学和客观

。

　　[1]蔡立辉。政府绩效评估：现状与发展前景[J].中山大学学报，2007，（5）

　　[2]中国行政管理学会课题组。政府部门绩效评估研究报告[J].中国行政管理，2006，（5）

　　[3]唐铁汉。加强政府绩效管理，深化行政管理体制改革[J].中国行政管理，2006，（3）。

　　[4]祁光华，张定安。我国公共部门绩效管理问题分析[J].中国行政管理，2005，（8）。

　　[5]付亚和，许玉林编著。绩效考核与绩效管理[M].北京：电子工业出版社，2005.